超大城市社区安全风险精细化管理路径探索与优化

董幼鸿　魏筝

摘要：随着我国城市化进程的快速推进，人流、物流、信息流、技术流等各种要素高度积聚在城市复杂有限的空间里，城市正逐渐演变成一个庞杂、脆弱的运行系统，尤其在超大城市管理中面临的新问题和新挑战更加复杂严峻，对城市管理者的能力提出更高的要求。社区是城市的细胞和基础，它的安全有序运行是城市整体安全的基石和基础。当前，在精细化管理的框架下研究社区安全风险治理基本构成要素，结合上海L街道社区“大脑”建设的实践，探讨当前城市社区安全风险精细化管理中存在的问题和不足，分析优化超大城市社区安全风险精细化管理的路径，具有重要现实意义。

关键词：超大城市;社区安全风险;精细化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.003

一、问题的提出

近年来，随着我国经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，城市规模日渐扩大，大量人口涌入城市，各类生产、生活要素高度集中，城市日益成为一个人、财、物、信息等要素不断流动且相互联系的复杂系统，城市在给人们带来便捷、丰富生活的同时，也不可避免地聚集了大量自然的、人为的风险因素，威胁着城市安全稳定运行和民众生命财产安全。城市社区是居民生活的基本空间载体，承载着居民的基本生活需求，社区也正显示出“人口密度大、流动性和异质性强、多层次诉求不一”的特点，各类风险叠加交织，矛盾凸显，多种风险隐患交替出现，给社区居民正常生产生活带来潜在的威胁。如2018年7、8月份4次台风登陆上海，造成社区多处积水、内涝，严重影响市民正常的生活;社区频发的群租房、老年独居屋的“小火亡人”事故;尤其2020年初突如其来的新冠疫情暴发给基层社区管理带来诸多挑战和压力。这些事件或事故的发生考验着城市管理者驾驭风险和应急响应的水平和能力，如何积极发挥政府功能，健全完善各类体制机制，广泛动员各种资源，及时有效精确地防范社区安全风险，保障超大社区安全有序和优化服务，进而提高城市生活品质和温度是新时代城市管理者必须思考的问题。

2017年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题，城市管理应该像绣花一样精细。这为推动超大城市治理精细化、提升城市治理能力、完善城市治理体系的目标指明了方向。2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班开班式上，强调要坚持底线思维，着力防范化解重大风险，提高风险防控能力，保持经济持续健康发展及社会大局稳定。这也进一步彰显了风险源头防控在公共安全管理中的地位和功能。由此可见，城市安全风险治理愈发成为城市治理的重要内容，事关城市安全和城市精细化管理水平，在推动城市实现高质量发展上具有重要意义。而在政府与社会的关系中，社区发挥着连接政府与基层的纽带作用，其地位不言而喻，可以说，社区治理是城市治理的支点，也是城市治理的“最后一公里”。所以，要把治理重心落实到基层，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，更加关注多元主体诉求，深入开展社区安全风险治理实践，从而推进社会治理水平不断提升，为社区居民提供更多优质公共服务产品。

从以往城市发生的突发事件来看，越是超大城市，各类系统运行的脆弱性越明显，安全风险隐患治理工作越复杂，对精细化管理的要求也越高。上海要提高在全球城市中的竞争力、影响力和吸引力，实现建设成为卓越的全球城市战略目标，需不断地提升科学化、精细化和智能化的管理水平，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。而在社区安全风险治理实践中，各级政府依然面临经验不足、机制不顺、技术限制等诸多难题。就上海来说，如何加强基层社区安全体系建设，克服现有管理中存在的短板，优化社区安全风险精细化管理路径，建立社区安全风险治理长效机制，是超大城市各级管理者需要思考的问题。

二、理论溯源：社区安全风险精细化管理的基本遵循

精细化管理的理念最先来源于企业管理，其国内主要代表人物之一汪中求（2004）提到“精者，去粗也，不断提炼，精心筛选，从而找到解决问题的最佳方案;细者，入微也，究其根由，由粗及细，从而找到事物内在联系和规律性。”[1]同时，他还提到精细化管理是指通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，把“精、准、细、严”的要求落实到每个工作流程、每个岗位的职责要求、每个人的行为规范，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。[2]这种精细化管理的理念引起学界广泛的反响，很多政府管理者、学者开始研究政府精细化管理的问题。其中，政府精细化管理的倡导者温德诚（2007）在《政府的精细化管理》一书中指出，所谓政府精细化管理就是以科学管理为基础，以精细操作为特征，致力于降低行政成本，提高行政效率的一种管理方式。[3]他还提到精细化管理要求一个良好的政策制定与落实的环境，这个环境需要政府与群眾共同努力来创造和维护。黄刚（2010）认为，所谓精细化，“精”是指管理关键环节，“细”是指关键环节的主要控制点，精细化管理就是系统解决管理过程中的各关键环节及其主要控制点的匹配性。[4]刘明君、刘天旭（2010）将政府精细化管理分为四个层面：管理理念、基本方法、技术与工具、具体运用，从认识到实践给予精细化管理更为明确的解释，并提出精细化管理的核心理念就是精、细、准、严。[5]洪培源（2016）认为，所谓精细化管理，其源自现代企业管理研究领域，它指的是企业在规范与标准化生产的前提下，就其生产、管理进程予以合理有效的改进优化，达到生产管理流程与企业结构的进一步标准规范化，从而实现减少企业管理成本与提升工作管理效率的目的。[6]从以上分析来看，精细化管理过程至少应包括人性化的目标、精细化的理念、标准化的流程、规范化的运行、智能化的支撑、高效化的取向等基本要素，实现精细化管理必须要有精细化文化、规范化制度和智能化技术的支撑。

2018年1月上海正式发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉的三年行动计划（2018-2020年）》（以下简称为《三年行动计划》），提出切实加强社会治理和城市精细化管理，其目标是到2020年，上海在城市设施、环境、交通、应急（安全）等方面的常态长效管理水平全面提升，市民对城市管理的满意度明显提高，城市更加有序安全干净、宜居宜业宜游，生活更加方便舒心美好，成为最有序、最安全、最干净、最有温度的城市之一。上海提出城市精细化管理的基本思路是“一核三全四化”，一个核心便是“以人为本”，“三全”即对城市实现全覆盖、全过程、全天候的管理，要将精细化管理的要求贯穿城市工作全链条，贯穿城市规划、建设、管理、执法等城市工作各个环节，覆盖城市空间的各个区域，体现在涵盖各类人群、各种城市部件及事件。“四化”就是要加快构建法治化、智能化、标准化、社会化的管理服务体系。

在“一核三全四化”的思路指导下，城市精细化管理就是在城市管理过程中运用精细化理念，以人为本，抓住突破口，持续推进补短板，依据精准科学的法规与标准，辅以高效智慧的信息技术手段，坚持多元共治的协同格局，促进城市的安全、有序与舒适，以更优质的服务和更人文化的管理满足社会各阶层的利益需求。城市安全发展意见和上海城市管理精细化三年行动纲要的颁布和实施，对超大城市公共安全风险防控精细化管理提出了明确要求，至少包括以下主要内容：一是目标明确。主要是指确保超大城市安全发展，增强人民的幸福感、获得感和安全感。二是方法优化。主要体现在通过智能化、法治化、标准化和精致化等手段和方法实现目标。三是主体多元。精细化管理中充分发挥多种主体的作用，整合各种社会资源，为精细化管理提供保障。

结合城市精细化管理的理念和思路，超大城市社區安全风险精细化管理的基本要求体现在以下几点：

（一）风险管理主体多元化。精细化管理对社会化治理格局提出了明确要求，强调多元主体共治，坚持政府主导，社会协同，共同治理，发挥多种主体的功能。同时，可以运用市场力量，采取购买服务与服务外包的方式提高风险管理水平，在激发市场活力的同时，使政府自身有精力做好决策与服务;在社区安全风险治理中吸纳公众、社会组织、企业等多元主体参与，实现风险管理主体立体化参与模式。

（二）风险识别过程智能化。现代信息技术的发展为精细化管理带来了机遇，也为风险管理提供了前所未有的支撑。风险识别如果仅依靠人工传统方式，不仅效果不佳，而且给工作人员造成很大负担。政府运用智能化手段进行风险识别，提高风险感知能力，可以缩短管理周期，使风险识别更加精确、精准，用智能化推动精细化，用大数据提升风险治理能力和水平。

（三）风险信息沟通平台化。对风险进行处置讲求时效性，社区安全风险精细化管理需要平台的建设，能够实现民众与政府的无缝对接、实现管理主体之间的良好沟通，提升政府的快速反应能力，降低沟通成本，为风险分析提供畅通渠道，给风险管理精细化带来更大可能性。

（四）风险治理决策制定数据化。“科学”是精细化管理的追求之一，大数据技术的应用使精细化管理更向规范化发展。风险管理决策制定时应充分考量大数据技术带来的“红利”，以数据驱动的方式，针对不同的风险场景制定不同的处理方案，使风险管理更加科学高效，决策更加具有针对性和可行性。

（五）风险治理决策执行和评估标准化。在决策执行环节，因涉及众多风险治理主体，特别是在政府部门内部不同部门之间、不同层级政府之间容易发生执行环节的失误和偏差。精细化管理要求定岗定人，细节优化、流程清晰，要制定风险治理决策执行的标准化流程，规定每一管理主体的职责与角色，使各个执行环节紧密连接，也便于事后对风险治理主体进行评估、考核与问责。

上海超大城市基层社区风险精细化管理框架基本上是围绕着“一核三全四化”要求进行机制和制度设计和运行的，力争实现安全风险治理的精细、精准、精确和科学的目标，实现城市安全、有序和和谐的运行，为市民提供优质公共安全服务产品。

三、个案分析：上海静安区L街道社区安全风险精细化管理的创新实践

上海静安区L街道位于静安区（原属于闸北区，静安区和闸北区于2017年合并为新静安区），始建于20世纪80年代，是一个住宅小区集中的纯居住社区。L街道人口较多，风险种类繁多，风险隐患点分布广泛，仅靠传统人力排查、监管的老办法难以达到城市管理“像绣花一样精细”的要求，也无法满足民众对美好生活的需求。为深化落实上海市提出的“绣花管理”要求，2017年底，L街道抓住静安区委、区政府促进城市管理与社会治理试验区的机遇，在全区率先实施“社区大脑”工程，依托街道原有城市网格化中心，进行技术革新，升级改造，着力推动大数据、物联网等新一代信息技术与城市管理深度融合，努力实现智慧治理和精准治理，进行体制机制创新，深入推进社区安全风险治理工作。

（一）积极搭建平台，完善社区安全风险治理体制。一是建立以“社区大脑”联合指挥中心为枢纽的综合性指挥平台。街道以网格化中心为基础，整合综治中心、应急中心、物业管理中心、民生保障中心等职能和人员，并将城管、公安、环卫、市场、交警等管理力量相对集中办公，将原先分散在各个口子的城市管理事件数据集中在“社区大脑”之上，构建一个口子汇集、一个口子派单、一个口子跟踪、一个口子考核、一个口子督办、一个口子指挥的联合指挥中心，“社区大脑”联合指挥中心24小时不间断运行，初步实现“全覆盖、全过程、全天候”管理模式。二是健全以街区网格为关键的实体执行平台。L街道为更好完成综合类处置任务，在区网格划分的基础上，根据街道人、物、资源等要素分布的实际情况，划分了四大街区，并以此组建了四个街区工作站。按照“人进网格、责任到人”的要求，将各职能部门和条线队伍下沉到街区网格，实现常态化管理和服务。三是完善以居民区网格为基础的辅助工作平台。在居民区层面，按照党建“三三制”划分了三级网格组。由居民区党总支书记担任大网格组长、居委会主任和社区民警担任副组长，物业公司经理、业委会主任、义务干部作为骨干成员，搭建社区共治平台。然后按照基层党支部划分次网格，一个党支部作为一个次网格，以楼组为基石的党小组为小网格。至此，在居民区形成三级网格平台。对于楼栋堆放杂物、私拉电线充电、侵占消防通道等存在安全隐患的问题，支部小网格精确聚焦，即查即处，将小区管理矛盾和问题化解在基层神经末梢，真正实现重心下移，力量下沉，把风险与隐患解决在基层和社区。

（二）加强协同共治，构建社区安全风险多元治理主体。一是党建引领。L街道积极创新党的组织设置，党工委率先打破按身份和编制设置机关党组织的传统壁垒，紧紧围绕街道“三公”职能，成立了新的机关党总支，下设“公共管理”“公共服务”和“公共安全”三个党支部，促进机关党员干部围绕街道中心工作创先争优。在居民区层面，形成了“1+5+X”资源整合型党建工作模式，“1”指的是社区党总支书记，“5”指的是“居民区党员主任、党员民警、业委会或物业公司党员负责人、区域单位党组织负责人、群众团队党员负责人”，“X”指的是与居民区工作相关的其他各种组织和力量，然后通过将“支部建在楼上”的“三三制”工作平台发挥党员带头作用，整合资源，将矛盾问题化解在基层，缩短“管理路径”。二是部门整合。为提高应急响应与处置能力，“社区大脑”指挥中心把各条线执法力量整合集中办公，打破以往各职能部门各自为政、单打独斗的局面，实现在社区大脑指挥中心下统一汇集信息、派发工单、跟踪处理、绩效考核、督促办理、指挥协调。三是购买服务。L街道根据自身实际情况合理规划4个街区后，为保证常态化的风险防范落实到位，以招投标的方式专门聘请了上海某物业管理有限公司为其提供专职化街面网格巡查员，8名网格员分属4大街区，对街面进行全区域、全过程、全时段的巡查，发现问题及时上报。四是公众参与。在社区层面，由党员、楼栋骨干、热心居民所组成的志愿者团队开展“防火、防盗、防矛盾激化”的群防群治常规性工作，对社区每天进行定时巡查，及时排查风险隐患，发现矛盾纠纷，通知物业公司和居委会协商解决;L街道又派出2名街道社工和2名市场公司人员对小区进行叠加式巡查，力求巡查范围不留死角、不留缝隙（图1）。

（三）完善“神经末梢”，提升社区安全风险预警识别能力。为了体现社区安全风险预警识别的精准性和及时性，加强风险管理精细化水平，提升居民获得感，在社区大脑的试点过程中，L街道改变传统社区管理方式，将社区安全作为民生保障的基础，利用物联网技术将城市公共部件、消防设施、特种设备等相关场景进行规模性、自动化数据采集，异常情况自动报警，将原来的“人防”转变为“技防”。社区大脑聚焦跨门营业管理、消防水泵水压感知、电梯运行、电弧过载预警、独居老人居家照护等21个应用场景，基本覆盖“群众开门可能碰到的大事小事”。

在“社区大脑”指挥平台展示屏上显示的“今日事件汇总”信息，是多元数据的沉淀和消化，可以全面综合地反映街道辖区的实时运行情况，是街道开展日常治理与服务工作的基础。“今日事件汇总”的总揽数据来源于三个部分：第一部分是汇集了五项工作人员常规巡查类目上报的信息，包括：街面巡查信息、视频巡逻数据、区级监督信息、居村采集信息和路长采集信息。第二部分是接入了实时的外部系统数据，包括：社区警情事件、民情日志信息、市民热线12345信息和网上舆情信息。第三部分数据就来自于街道辖区内部署在若干场景下的物联感知设备自动上传的数据。十多个数据收集渠道为L街道社区大脑指挥平台提供了全面性、基础性和系统性的数据资源（表1）。

L街道将物联网、大数据、云计算等技术融合运用，为社区安全风险治理搭建了信息化平台。通过物联预测感知风险、数联驱动创新服务;对各种渠道汇聚的数据资源进行交互共享;分布广泛“神经元”下的多领域应用场景等这一综合的技术路线也推动了政府服务方式的转变，使L街道在社区安全治理过程中能够更加从容应对日趋多元、交织复杂的风险因素，及时排除重点部位的安全隐患、减少事故发生概率。

（四）再造管理流程，提高社区安全风险处置效率。目前L街道主要通过物联感知、街面（小区）巡查、热线和微信渠道来搜集、发现问题，统统汇总到街道网格化中心，然后再由工作人员派单给相关职能部门进行处理和解决问题（图2）。一方面，网格巡查员通过移动通信设备上的城管通系统上报在巡查时发现的问题，对于能够自行处置的就当场处理，网格中心备案便可;不能当场处理的，按照要求拍下照片并对问题进行准确描述，上传至社区大脑中心，中心接单后，根据案件性质归属不同的职能部门承办，向其派遣工单，然后各职能部门派专人去解决，不同性质事件有不同的解决时效，职能部门处置完毕后回复至中心，中心再派监督员去现场核查解决情况，如果通过核查给予结案，核查不通过再次派遣至该职能部门继续解决。对于街道职能部门不能有效解决的，由街道网格中心上报区网格中心，由区职能部门协调解决。另一方面，对于居民投诉类案件，网格中心要在一个工作日先行联系居民，进行诉求认定、告知是否受理，然后通过“明道”派发工单至各个职能部门承办，各承办部门负责事实认定，现场查看工单反映情况并要求在15个工作日内给予解决，并把结果以书面形式通过“明道”回复给网格中心，网格中心要回访居民，询问对处理结果是否满意。

“围墙内外”的网格监督员都配备了相应的智能手环，监督员走到布置有“搭载着蓝牙技术装置”的点位，点位上的装置与手环相互感应，会自动记录监督员走向，并实时传递给社区大脑，实时跟踪工作人员的巡查位置与轨迹动态。一旦发生需要立刻处置的问题或者指挥平台收到物联感知的报警之后，平台指挥长可迅速根据电子轨迹图确定监督员位置，调配处置力量就近赶赴现场，这一流程设置极大地提高和优化了问题处置效率（图3）。

（五）健全监督机制，强化社区安全风险治理效果。L街道社区“大脑”接入的外部数据——区级督查，便是区级层面对街道工作的监督方式之一。具体来说，区级网格中心不定时派工作人员对L街道进行巡查，如果其问题上报的时间比街道巡查员早，街道在全区考核中便会因此扣分，影响全区街道网格中心（现为城运中心）治理绩效排名;除了案件的提前发现率，上报问题的数量和质量也会纳入全区网格管理的考核指标，因此街道积极督促网格巡查员不留盲区地早发现、早解决问题。L街道对网格巡查员的监督措施则是将其工作绩效直接与工资、獎金挂钩，评定等级，奖惩分明，用市场化的管理方式督促网格巡查员提高工作效率;另外每周召开网格中心工作例会，对网格中心日常巡查、工单派遣、信息汇总、督查统计、区级考评等情况进行及时沟通，加强中心工作人员的日常管理和队伍建设。街道网格中心对于街区工作站的问题处置及解决进度有着督办职责（对街区工作站进行考核监督则是由街道管理办负责）。这种激励性的监督机制，对于落实街道网格中心公共安全治理、培养高效的问题反馈能力大有裨益。

四、成效与短板：上海L街道社区安全风险管理实践的概览

L街道综合运用大数据、云计算等技术，与物联网、数联网等感知平台对接，建设完善的“神经元系统”，增强对群众需求和城市管理问题的感知能力和对城市运行趋势和问题演化的研判能力，以及对城市各类事件和疑难问题的处置能力，全面完善了社区安全风险治理体系，提升了治理能力现代化水平，但在取得成效的同时，也存在一些短板和不足，需要进一步完善和优化。

（一）L街道社区安全风险精细化管理初见成效

1.社会化的多元参与模式，提高了风险治理的科学性。目前，L街道安全风险治理主体的关系形成了互补局面，不仅充分发挥了市场优势，激发了市场活力，而且还提高了社区安全风险治理的专业性和科学性。首先，将治理现代化技术的研究开发完全交由市场，与企业进行深度合作，利用新技术提高风险识别和分析决断能力，加强源头治理和系统治理，促进街道风险治理工作的科学化、智能化、精细化。其次，吸纳市场主体，将内部工作人员从大量前端机械性风险发现工作中解放出来，聘请专门化组织和专业队伍担负日常风险的监测、发现、识别以及简单性事件的现场处置，街道将更多的时间和精力投入到事件处置环节，再运用市场化的管理手段激励网格巡查员提高绩效，提高社区安全风险治理工作的能动性和专业性。最后，在社区风险防控工作落地方面，L街道社区党支部、居委会自治组织、市场化主体和社区志愿团体以及社区居民都参与其中，形成有力的基层力量，做到“社情民意在一线掌握、矛盾问题在一线解决”，实现社区风险早发现、早预警、早处置，掌握社区风险管理的主动权。

2.规范化的部门联动机制，保障风险治理协作效能。L街道“平台的建设”“实际的赋权”以及“严格的考核”三个方面为实现部门之间的联合提供了基础、关键和保证。“平台的建设”主要体现在社区大脑指挥平台和街区工作站执行平台两个规范化平台。“跨部门联合指挥”有利于统筹调度街道各类资源与跨部门协同工作，大大提升日常工作效率与质量;“跨部门联合执法”化整为零，针对综合性风险以及涉及部门职能交叉、情况复杂、需要联合执法的应急事件提高处置和执行效率，也促进了不同部门主体在治理过程中的良性互动。“实际的赋权”主要体现在扁平化组织体系下的治理重心下移，作为区派出机构，“公安、交警、城管、市场监察、绿化市容、房办、卫生中心”7大职能场所被上级部门赋予管理实权，有权处理街道一线任务。“严格的考核”在于各职能部门任务分包下的监督制约机制，各部门协同作战，“不仅要把自己该做的事做好、还要配合好其他部门的工作”，街道办对各职能部门的考核、监督使得协同更具力量、更加通畅。

3.智能化的“神经末梢”网格，增强了风险识别和预警水平。为提供良好的社区公共安全，实时预警可能发生的风险，及时排除安全隐患至关重要。L街道针对“围墙内外”的公共安全领域，在重点部位安装感知设备，实现了关口前移，变“事后应急”为“事前预防”，提高风险预警能力，破解“人力所不能及”“人力所无法及”的问题。例如，为保障小区生命通道畅通，一旦有车辆等重物占用消防通道，指挥中心就会接到报警，并向居委和物业发出指令，进行及时查看，移除障碍;通过在单元门安装门磁与影像采集感应，能够知晓小区进出人员情况、单元门是否有长时间异常打开情况等，提高居民生活的安全性;对餐饮企业食品安全的监测，主要针对其加工、储存环境是否发生异常变化，第一时间督促企业加以检查整改，而不是等食物变质事件发生后再作应急处理;针对房龄较老的高层建筑安装消火栓水压感知传感器，对辖区重点场所和小区非机动车库安装物联网烟感报警器，在行人乱穿马路频发路口安装监控提示设备等，都是以智慧化的“神经末梢”代替了原本需要大量人力投入的风险隐患发现环节。

4.标准化的处置流程设计，提高风险处置效率。风险隐患的及时排除、突发事件的快速处置很大程度上依赖于一套标准化的流程设置来进行任务分包和明确步骤。以“L街道网格化社区管理分中心”这个系统化信息平台为载体和基础而设置的流程，能对各种来源的问题作出快速反应。首先，对“谁来上报、怎样上报、哪些问题需要上报、上报问题到何处”进行明晰;其次，案件属性、案件大类、管理要点、问题描述、紧急程度等都进行清晰细致界定和分类，不同事件、部件有明确的部门进行任务包揽，并清楚地规定了不同问题的办理时效和绩效考核标准。从受理—立案、接单—处理、派遣—督办、核查—结果四个阶段都有明确的步骤，形成了完整的闭环管理系统。而且，此信息平台实现了“一口上下、限时处置”，部门如何作为，有无拖延，在平台上都是可视化的，规范化的流程避免了部门之间相互推诿扯皮而造成的时间浪费、任务阻滞，责任明确更有利于问责制和责任追究。帮助实现“接处问题10分钟到现场，一般问题1小时解决，疑难问题1天内落实方案”的快速反应，从总体来说，提高了风险排除和突发事件处置效率。

社区“大脑”运行以来，多次化解可能危及居民生命财产安全的风险隐患，做到了防患于未然，大大减少意外事件发生的可能性，实现了从“人员主导”处置流程到“算法主导”处置流程的转变，改变了过去从问题现场到条线部门再回到街镇的处置模式，代之以即知即改的模式，为超大城市社区安全风险精细化管理提供了丰富的实践经验，提高了社区安全风险治理智能化水平。

（二）L街道社区安全风险精细化管理存在的短板

在分析基层社区安全风险精细化管理取得成效的同时，也发现社区安全风险精细化管理中存在一些短板，也影响了社区安全风险治理工作的成效。具体如下：

1.风险等级的评估标准尚未统一，造成人力资源成本上升。L街道社区大脑的神经元系统把城市管理的问题转化为信号，传递到网格化中心，网格化中心再把相关信息传递给不同的部门或居委会，使得有责处置的单位在第一时间发现并处置。这些感知设备自动采集所形成的数据是对原有仅依托于巡查人员发现并记录数据的补充，一旦场景环境发生变化，超过感知设备的阈值设定，就会有报警“信号”传达至社区大脑指挥平台，告知值班人员数据异常，需要加以警惕。以前“人力不能及时发现的问题”有了信息提示，对各类风险隐患来说，这无疑会提高处理效率，降低风险转化为事故的概率，但是如何对每项数据报警阈值进行精准的把握和确切的设定，使得各个应用场景的报警有效，避免误报情况发生是极其关键的，因为“信号”产生并不意味着“事件”发生。比如，為了防止消防通道被车辆乱占，L街道针对重点地段安装了地磁，若有车辆侵占消防通道，社区大脑指挥平台便会接收到报警反应，指挥平台需联系物业公司或者居委会，寻找到车辆主人，对该车辆进行劝离，保障消防通道通畅。但在实际工作中，值班人员联系有责人员进行处置过程中，该车辆或许已经离开，即只是在此做了短暂停留的情况并不少见。即使根据车辆停留时间长短进行提示，而时间又设置多久比较合适，不至于浪费人力物力。风险提示是十分必要的，但更为重要的是合理设定阈值、明晰事件生成规则，从而提高提示效度。目前，感知设备所采集的数据自动形成可以为人们快速理解并响应的事件的生成规则仍然缺乏较为明晰的标准和定义，导致对事件产生规则的判断逻辑各异，由此带来处置标准不一，人力浪费等问题需要进一步思考。

2.基层政府承接能力有限，风险治理考核机制有待完善。新技术的应用一方面使得政府为民众提供了精细化的安全保障和服务措施，另一方面由于诸多此类事件以前并未纳入政府职能部门的日常工作范畴，因此对于问题出现后政府的应对及处理能力，如对响应机制、处理流程、联勤联动等都提出了现实挑战。比如当感知设备发出警报信息生成事件以后，首先是派遣问题——一是通过哪种渠道派遣更具备合理性和高效性。二是派遣给谁：社区内的事件，是派遣给物业经理，由经理协调处置，还是直接派给当时值班的保安等。其次是处理问题——假使乱停车问题派遣给保安后，是由保安劝离还是由他报给其他职能部门对口处置。再次是核查问题，传感设备进行风险预知和提示只是第一步，问题处置后需要核查继而结案，如果依然采用人工方式派处置人员去现场复核，一定程度上并没有减轻工作人员的负担;最后是考核问题，区级对街道的考核中有一项指标是问题的“提前发现率”，在调研中经访谈得知，为了提高事件提前发现率，L街道网格员的上班时间要早于正常工作时间，通常要在区级巡查以前完成工作。因为一旦问题是被区级巡查发现而街道没有发现或者街道巡查发现问题的时间晚于区级，哪怕两者同时发现一处问题，但区级巡查上报的时间早一秒钟，街道都是要在考评时扣分的，这样的考核方式虽然督促街道及时认真发现问题，但也让其疲于应对上级考察，巡查工作目的性扭曲，考核方式也不尽合理，加大了基层政府的压力。

3.部门之间数据壁垒现象严重，提升了风险治理成本。虽然L街道将各职能部门执法力量整合到社区“大脑”集中办公，为加强部门协同提供了空间条件和基础平台，但实质上，部门间的保护主义、利益博弈仍然存在，再加上我国数据共享的政策规定尚不完善成熟，尤其在涉及核心数据和信息资源上，部门之间还未充分实现开放共享、互联互通，其合作只停留在表层的人员配合、组织协调。目前L街道与区网格城管通系统虽已实时互通，任务上传下达较为畅通，街道各条线数据通过民情日志系统全部汇总到社区“大脑”，小区巡查系统也已纳入社区“大脑”平台进行管理，在各类数据、系统融合后提升了社区公共安全防护水平，提高了解决重点隐患问题的针对性，但是掌握实际执法权力、在各自范围内履行管理职责的城管、市容所、市场监管所、派出所等职能部门的数据系统还未与社区“大脑”实时连通，目前依然采用手动更新的方式。这样使得后台信息无法及时动态更新，行政效率大打折扣。同时，由于信息的不全面、碎片化、条线化会造成决策有所偏差，治理效果无法最优化。这些职能部门掌握着条线专业数据，隐藏着巨大的应用价值，若对其整体开发，将会产生意料不到的效果，有利于从源头和整体来分析探测公共安全治理重点及方向。但因各种因素所带来的部门数据壁垒，为实现政府深度合作、整体协同、高效运行、精准服务、科学管理增加了困难。

4.数据治理安全风险突显，存在个人隐私保护不力等问题。作为城市管理网格化中心的升级版，社区“大脑”运用新技术手段在社区公共安全领域对居民生活造成了深入影响，这种影响不仅体现在街道对居民安全的保障更加全面、彻底，且更符合现代化和精细化管理的要求。但在社区单元门安装摄像头和影像采集感应也让一些居民提出侵犯隐私的质疑，采集而得的个人信息存储于哪里，是否具备安全性……这应该引起政府思考;如何在强化技术手段、保障社区安全的同时，维护居民的隐私权，使其放心、安心地享受政府服务也值得研究。对于L街道社区“大脑”建設来说，上海数据交易中心作为政府购买服务的第三方系统平台开发企业，汇集了街道所有应用场景中感知设备产生的数据，数据经过加工处理而成信息，是具备重要价值的资源，它是社区画像的集中精确展现，用以辅助政府决策的依据。但保护数据本身的安全也是不容忽视的问题，这些数据收集后的储存、传输与合法使用需要加以重视，因为未来更多数据将在人与人、公司、政府之间共享，保护数据隐私不被泄漏是政府的监管责任和企业的社会责任所在。

五、路径优化：超大城市社区安全风险精细化管理的发展趋势

通过个案分析看出，L街道社区安全风险治理在取得成效的同时，仍然存在一些短板，与社区安全风险精细化管理的目标尚有差距。结合社区安全风险治理框架和要求，应积极探索优化超大城市社区安全风险精细化管理的路径，为提升超大城市社区安全风险治理能力和水平提供保障。

（一）明确目标，提供更加满意的公共安全产品。新时代社会主要矛盾发生了重大变化，人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾。因而，幸福感、获得感和安全感成为衡量美好生活的重要标志。为了适应当前社会管理和民众对美好生活追求的需要，超大城市社区安全风险精细化管理的目标必须是为居民提供更多满意的公共安全产品，让市民社区生活更安全、更和谐和更宜居。社区安全风险精细化管理的逻辑起点就是人性化和便捷化，通过精细化的管理，在第一时间发现社区可能存在的风险和隐患，及时有效采取精细化和周密的管控方案和措施，将风险和隐患控制在萌芽状态之中，从源头上消除社区安全风险和危机事件，为市民提供优质满意的公共安全产品。

（二）多元参与，促进社区安全风险治理过程精细化。通常政府在社区风险治理工作中具备主导力量优势，它是化解社区风险的主要力量，但由于资源的限制和政府能力有限，在面临各种复杂的社区风险时，政府的力量时常不能完全满足日益复杂风险治理的需求。为弥补政府治理风险的失灵，社区安全风险治理需要动员市场、社会和其他力量等多元治理主体的共同参与。与政府部门相比，市场主体对某些种类的安全风险更具敏锐感知的能力，追求利益最大化的目标导向让私营部门拥有独特的市场灵活性、变革精神以及与时俱进的意识。社区安全风险治理实践可以借鉴和引进私营部门在风险识别发现、分析决策、处置优化等阶段的成功的经验和做法。同时，基层社区的社会组织、非营利组织等社会力量同样是风险防控的重要利益相关者，发挥社会组织专业性、规范性、独立性及深入基层的优势，使其能够在风险识别、宣传教育、能力培训等活动中给予支持。这个过程的实质是“休戚与共、相互依存的风险防控主体通过资源交换、知识共享和目标协商而进行的集体行动过程”。社会主体依据各自的优势资源在风险治理体系中发挥作用的同时，还可以在资源和信息交换的过程中进行相互监督，以免任何一个主体脱离风险防控的目标。[7]在基层社区安全风险治理中，实现多元主体共同参与社区安全风险治理，提高社区安全风险共治共享的水平，让安全成为社区多元主体的命运共同体。

（三）數据驱动，推进社区安全风险决策分析精细化。“精细化是城市管理追寻的重要目标，大数据等新一代信息技术的发展，为城市管理理念创新提供了便捷高效的支撑。这一支撑的促进作用主要体现在五个方面：价值挖掘功能降低城市精细化管理成本、高效智能功能提升城市精细化管理效率、精准分析功能提升城市人性化管理水平、模拟预测功能提升城市管理科学决策水平，以及网络互动功能推进城市向精细化管理转型”。[8]通过对内外部数据进行采集、分析、筛选、处理等过程，在数据间的关系中探索隐藏的信息，全面了解决策环境。同时，技术的灵活性能够设置不同的情景，进而提供不同的决策方式应对，使决策更加优化科学。在社区安全风险治理过程中，部门间合作是公开分享海量数据的先决条件，要建立正式和非正式制度，加深部门间的了解和信任，深化部门间的交流与合作，积极打破部门之间数据流通的障碍，实现政府数据的互联互通和部门间利益共赢，从而提高社区安全风险分析决策精细化，使社区公共安全精细化管理上升到新层次。

（四）搭建平台，畅通社区安全风险沟通渠道。在社区安全风险治理中，不同政府部门之间由于缺乏相关规范的沟通渠道或者由于竞争关系，在信息沟通上也常存在信息不畅的问题。同时，政府与外部市场、社会的沟通也存在成本过高的问题。因此，积极搭建合作平台，畅通信息沟通渠道，共建共享社区资源是社区安全风险治理的必然选择。为此，社区安全风险治理需要开发和建设适应社区的系统或平台。首先，要建立统一综合性信息沟通平台，保证区级政府、各街道相关部门、各社区实现内、外网互联互通，降低治理主体之间的沟通成本，上下级政府实现有效上传下达，同级部门之间可以快速传递信息，互为补充。其次，创建“社区+”平台，建立一个各职能部门之间和各组织之间为交换和分享数据而汇集信息的机制，加强政府、社会和市场数据互联互通，吸引本地区社会组织、专业社会工作者和企业、事业单位的信息资源的融入，完善关乎民生安全的数据库。最后，与社区居民之间要有便利通畅的沟通渠道，密切联系群众，让居民有问题可以及时反馈，有需求可以及时上报，有困难可以及时求助，为完善“最后一公里”服务。

（五）规范流程，提升社区安全风险处置的精细化。新技术的出现和运用，倒逼政府进行管理体制机制的改革，也会冲击政府原有的工作流程。未来社区安全风险治理与技术的结合将会更加紧密，利用多种技术手段提高风险发现、识别、处置水平。关键要注意几点：一是要制定标准化的问题发现机制，统一风险标准，合理设定设备感知下的风险报警阈值，因为阈值过高会带来风险盲区，过低会造成资源浪费，这需要参照多种因素进行多次科学考量;二是要完善问题处理机制，先要利用数据算法建立智能化的自动派单系统，然后将风险处置落实到具体的人，管理上实行分权或授权，让一线工作人员能获得独立解决问题的行动自主权;三是要落实多元治理主体间协同化流程，协同谁、怎样协同、协同什么、如何保障都要进行规范化制定，使协同过程更加通畅，降低风险防控与治理的成本。

（六）技术支持，提升社区安全风险识别和感知敏锐度。当前我们正处于信息化向智能化过渡的阶段，物联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等技术成为科技创新的热点，这些新型技术正为政府改进管理模式提供技术支撑。政府也积极推进“智慧城市”“智慧社区”“智慧消防”等方面的建设，力图实现政府管理现代化。在公共安全领域，运用现代科技解决难题已成常态，尤其是大数据技术，它的一个核心功能便是根据数据之间的相关性预测事物发展趋势，实现未知事物的可把握性，这是维护公共安全的重要保障。要提高社区安全风险识别效率，更要树立智能化思维，依托各种新型技术及基础设施，为社区安全保驾护航。毫无疑问，对技术进行开发和应用是落实当前社区安全风险治理的主要手段，通过大规模部署各种传感器，提高数据收集和提取分析能力，使用先进技术全方位识别社区公共安全风险，并融合已建成的系统资源，通过大数据和人工智能等技术手段在社区公共安全风险防控中寻找一种新的模式，在过程和实践中不断反馈、微调和优化，促进社区安全风险治理精细化水平不断提升。

说明：本文系国家社会科学基金一般项目“特大城市运行安全风险精细化防控机制创新与优化策略研究”（项目编号19BGL237）、上海社科基金专项课题“习近平总书记关于上海城市精细化管理重要论述与‘一网统管体系建构研究”（2020年度）阶段性成果。

参考文献：

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[2]汪中求，吴宏彪，刘兴旺.精细化管理 [M].北京：新华出版社，2005.

[3]温德诚.政府精细化管理 [M].北京：新华出版社，2007.

[4]黄刚.对目前政府精细化管理认识上的几种误区分析[J].管理观察，2010（23）：339-340.

[5]刘明君，刘天旭.精细化管理与政府基层治理创新——以桃园模式为例 [J].甘肃社会科学，2010（4）：250-252.

[6]洪培源.农村社会精细化管理探索与分析 [J].中国管理信息化，2016（13）：217-218.

[7]杨永伟，夏玉珍.风险社会的理论阐释——兼论风险治理[J].学习与探索，2016（5）：35-40.

[8]熊竞.大数据时代的理念创新与城市精细化管理 [J].上海城市管理，2014（4）：23-26.

Exploration and Optimization of Refined Management Path of Community Safety Risk in Mega City

Dong Youhong，Wei Zheng

（Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai200233，China）

Abstract：with the rapid development of China's urbanization process， various elements such as people flow， logistics， information flow， technology flow and so on are highly accumulated in the complex and limited space of the city. The city is gradually evolving into a complex and fragile operation system， especially in the management of super large cities， facing new problems and new challenges， which puts forward higher requirements for the capabilities of urban managers. Community is the cell and foundation of a city， and its safe and orderly operation is the cornerstone and foundation of the overall safety of the city. At present， it is of great practical significance to study the basic elements of community safety risk management under the framework of fine management， and to explore the problems and deficiencies in the current refined management of urban community safety risk， combining with the practice of "brain" construction of Shanghai L street community， and to analyze and optimize the path of refined management of social security risk in mega cities.

Key words：mega city;community security risk; refined management

責任编辑：王明洲