长三角一体化城管执法的制度基础与实践探索

李幸祥

摘要：为推动长三角区域一体化发展，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门对执法协作进行积极探索。长三角区域城管执法协作的宏观制度基础提供可资借鉴的理念和思路，但执法协作的微观制度基础比较薄弱。目前，长三角区域城管执法协作经历了区县层面合作、设区的市层面合作、省级层面合作三个阶段，为未来执法协作的深入开展奠定良好基础。由于城管执法协作是长三角区域一体化发展中的一项全新工作，有必要未雨绸缪，对跨区域执法的执法权限、执法协作的执法范围、执法协作的法律适用、执法协作的数据共享等有关问题进行前瞻性的思考。

关键词：长三角;区域一体化;城管执法;执法协作

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.008

推动长三角区域一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。2019年5月30日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《长三角规划纲要》），对长三角区域一体化发展作出战略部署。2019年10月25日，国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《示范区总体方案》）①，并由国家发展改革委于2019年10月26日正式印发②。为贯彻落实《长三角规划纲要》和《示范区总体方案》，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法主管部门对执法协作进行了积极探索。为推动长三角区域城管执法协作更好地开展，有必要对协作的制度基础、实践探索进行分析，并围绕相关问题进行理性思考。

一、长三角区域城管执法协作的制度基础

总体而言，长三角区域城管执法协作的制度基础大致可以分为宏观和微观两个方面。其中，前者主要是指长三角区域一体化有关政策文件所蕴含的制度基础，后者则是直接规范城管执法的有关制度基础。

（一）协作的宏观制度基础

长三角区域城管执法协作的宏观制度基础主要体现于《长三角规划纲要》《示范区总体方案》以及江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”有关《长三角规划纲要》的实施方案。《长三角规划纲要》是指导长三角地区当前和今后一个时期一体化发展的纲领性文件，也是制定相关规划和政策的依据。因此，《长三角规划纲要》从政策上为长三角区域城管执法协作提供了依据。从《长三角规划纲要》来看，其中涉及执法协作方面的规定主要包括，“加强排放标准、产品标准、环保规范和执法规范对接，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新跨区域联合监管模式”;“共同加强国际知识产权保护，加大侵权违法行为联合惩治力度，协同开展执法监管”;“提高政策执行的协同性，强化环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域的执法联动”;“建立地方立法和执法工作协同常态化机制”;“共同建立区域生态环境和污染源监控的平台，统一监管执法”③。就上述规定而言，虽然其主要涉及环境保护、知识产权保护、食品安全监管等方面的执法协作，未直接对城管执法协作作出规定，但其中所体现的跨区域执法协作理念，却为城管执法协作指明了方向。《示范区总体方案》则指出，建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”）是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。《示范区总体方案》中涉及执法协作的规定主要体现于环境监管执法领域，即“统一环境监管执法，制定统一的生态环境行政执法规范，以‘一把尺实施严格监管，推进联动执法、联合执法、交叉执法”④。虽然《示范区总体方案》也未直接对城管执法协作作出规定，但其所要求的“联动执法、联合执法、交叉执法”不仅适用于环境监管执法，实际上对城管执法也有较高的借鉴价值。

此外，为贯彻落实《长三角规划纲要》，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”分别制定了实施方案，并且都在执法方面有所规定。例如，《上海市贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》提出，“强化与苏浙之间省际交通运输监管与协同共治，有效推进区域联合执法”;“推动建设一体化城市管理和社会治安防控体系，建立联管联控机制，完善重大活动维稳安保协作机制，联手开展整治执法行动”;“加强市场准入标准统一和市场监管执法协同联动”⑤。《<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>江苏实施方案》提出，“建立严格的知识产权保护制度，加大侵权违法行为联合惩治力度，协同开展执法监管”;“加强排放标准、产品标准、环保规范和执法规范对接，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新跨区域联合监管模式”;“强化环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域执法联动，提高区域执行协同性”;“建立地方立法和执法工作协同常态化机制”⑥。《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》提出，“加强环境执法和环境突发事件应急联动，共同打造生态环境监管执法最严区域”⑦。《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》提出，“推动排放标准、环保规范和执法规范对接，逐步实现区域环境治理政策法规和标准规范的统一和联合发布”;“建立地方立法和執法工作协同协作常态化机制”;“在环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域，实行违法案件的线索信息共享、案件调查取证协作配合制度，联合开展专项执法和集中整治行动”⑧。从江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”有关《长三角规划纲要》实施方案来看，虽然都没有明确提到城管执法协作，但其关于执法方面的规定，尤其是针对区域联合执法、联动执法、执法工作协同协作的规定，对于开展长三角区域城管执法协作，提供了可资借鉴的理念和思路。

（二）协作的微观制度基础

长三角区域城管执法协作的微观制度基础主要体现于江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”制定的有关城管执法的地方性法规和政府规章。其中，《上海市城市管理行政执法条例》第四章以专章共七条的篇幅对“执法协作”作了规定，不过从内容来看，其所规范的执法协作仅涉及同一区域内跨部门的协作，而不涉及跨区域的协作⑨。《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第八条对“执法协助”作了规定，但也限于同一区域内不同部门之间的协助⑩。江苏省省级层面尚未出台专门规范城管执法的地方性法规或政府规章，不过，江苏省政府曾于2014年11月向该省人大常委会作出《关于加快制定江苏省城市管理领域相对集中行政处罚权的地方性法规议案办理情况的报告》，并附《江苏省城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）（征求意见稿）》。该征求意见稿对“执法协作”作了专章规定，不过也是局限于部门之间的协作，未涉及跨区域的执法协作，。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第四章以专章共五条的篇幅，对“执法协作”作出规定，但也是规范不同部门之间的协作，未涉及跨区域的执法协作-。《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条对协助调查、协助执行作了规定，但同样也是规范部门之间的协作，未涉及跨区域的执法协作.。另外，住房和城乡建设部于2017年1月发布的部门规章《城市管理执法办法》对执法协作作了原则性规定，但这种协作也是城管执法部门与其他有关部门之间的横向协作，对跨行政区域的城管执法部门之间的协作未作明确规定/。

因此，无论是江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”的地方立法，还是住房和城乡建设部的部门规章，都尚未对跨行政区域的城管执法协作这一全新的执法协作模式作出规定。客观上，长三角区域城管执法协作的微观制度基础还比较薄弱。

二、长三角区域城管执法协作的实践探索

虽然长三角区域城管执法协作的微观制度基础比较薄弱，但由于宏观制度基础明确了方向，提供了可资借鉴的理念和思路，因此，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门已经开展了积极的探索实践。截至2020年7月底，长三角区域城管执法协作大致可以分为三个阶段。

（一）区县层面合作

第一个阶段，由一体化示范区内的区县一级城管执法部门进行协作。2019年12月，上海市青浦区城市管理行政执法局、江苏省苏州市吴江区城市管理局、浙江省嘉兴市嘉善县综合行政执法局共同签署了《青吴嘉三地城市管理执法区域协作框架协议》。签订该框架协议，目的是通过加强青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门的协作，从而打造“一个平台”“三个机制”，共同提升城市管理水平，助力一体化示范区建设。所谓“一个平台”，是指建立跨区域的联席会议平台，每半年召开一次联席会议;所谓“三个机制”，是指建立交流学习机制、跨区案件查办机制、相邻区域联动机制0。

（二）设区的市层面合作

第二个阶段，由一体化示范区内的设区的市一级城管执法部门进行协作。2020年5月，上海市青浦区城市管理行政执法局、江苏省苏州市城市管理局、浙江省嘉兴市综合行政执法局共同签署了《推进长三角城市管理与综合执法一体化发展十二条合作指引》1。由于上海是直辖市，没有像苏州、嘉兴这类设区的市，所以这个阶段的合作指引上海方面仍然是由青浦区城市管理行政执法局出面签署。该合作指引包括建立工作协调机构，建立联席会议、交流学习、研讨、热线电话联络、联合执法等执法协助、调查取证协作、执法预警通报、公共信用信息共享等制度，加强党的领导，加强地方立法研究等12条合作内容。

（三）省级层面合作

第三个阶段，由长三角区域的省一级城管执法部门进行协作。2020年7月，上海市城市管理行政执法局、江苏省住房和城乡建设厅、浙江省综合行政执法指导办公室、安徽省住房和城乡建设厅共同签署了《长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制》，并发布了《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（2021-2023）》和《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》。与前两个阶段相比，这个阶段的合作更为彻底，也更有可能落地执行。这也意味着江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法主管部门将推动城管执法制度标准“趋同化”、执法检查“协同化”、队伍建设“同一化”，加强城管执法信息“互联互通”，提升区域一体化城管执法能力和水平。2

首先，《长江三角洲一体化城市管理综合行政执法协作机制》明确江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法主管部门为协作机制的牵头单位;协作机制的主要任务是贯彻落实《长三角规划纲要》，深入研究和协作解决长三角区域城市管理执法领域中的问题，推动协同联动发展，助推长三角区域一体化发展;协作机制具体承担建章立制、执法研究、队伍规范化建设、重大活动执法保障、执法协作、智慧城管、信用惩戒、示范引领、城管文化、社会宣传等方面共11项职责任务。

其次，《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作三年行动计划（2021-2023）》坚持“服务大局、创新引领、突出重点、合作共赢”的原则，确定三年行动计划的发展目标，明确建立全领域多层次联动协作机制、推动城管执法规章制度趋同化发展、推进队伍管理建设同一化发展、制定区域城管执法协作清单、推动重点区域先行先试、搭建信息指挥监管平台、凝聚社会宣传工作合力等7项重点工作，并确定了每年的具体工作任务。

再次，《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》明确了江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”首批10项城管执法协作清单，具体包括加强城管执法理论研究、开展跨区域联合执法整治、开展对口学习交流培训、建立执法协助协查机制、协作开展执法队伍规范化建设、建立执法预警通报机制、开展智慧城管执法研究、建立区域信用联合惩戒机制、加强社会宣传联动、加强区域内重大活动城管执法保障协作。

回顾长三角区域城管执法协作的实践探索历程，可以发现其呈现两个特点：一是协作的地域范围不断扩大，从最初的在一体化示范区“两区一县”内进行协作，扩展到在整个长三角区域“三省一市”内进行协作;二是协作的主管部门层级不断提升，从最初的区县城管执法主管部门之间进行协作，到设区的市层面城管执法主管部门之间进行协作，再到省级层面城管执法主管部门之间进行协作。这充分说明长三角区域城管执法协作的共识在不断扩大，具体的协作工作在不断推进，这为长三角区域城管执法协作的深入开展奠定了良好的基础。

三、长三角区域城管执法协作的相关思考

尽管长三角区域城管执法协作已经迈出了坚实的步伐，但由于这是长三角区域一体化发展中一项全新的工作，既无先例可循，又缺乏理论指导，因此，有必要未雨绸缪，对有关问题进行前瞻性的思考。

（一）关于跨区域执法的执法权限问题

目前的长三角区域城管执法协作主要是工作机制层面的协作，真正涉及执法核心环节的协作尚无制度性的安排。深度的执法协作，涉及跨区域执法的问题，这个问题在一体化示范区更为突出。由于一体化示范区承担着制度创新方面先行先试的使命，因此，跨区域执法的合法性问题可能会在一体化示范区率先碰到。在一体化示范区，涉及青浦、吴江、嘉善“两区一县”三个行政区域，也存在三个平行的城管执法主体。如果青浦、吴江、嘉善“两区一縣”的城管执法部门只在其行政区域内执法，那么一体化示范区仍然被割裂为三个不同的执法区域，对于处于行政区域交界地带的流动性违法行为，依然不能跨越行政区域界线进行有效执法。这显然无法满足一体化示范区的建设要求。但是，如果青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门可以跨行政区域执法，又涉及其跨区域执法的合法性问题。从法理上说，一体化示范区要起到长三角区域一体化发展的示范引领作用，要在执法协作上进行大胆创新，具有正当性基础。在对行政区域交界地带的流动性违法行为进行整治时，甚至可以探索将青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门统称为一体化示范区城管执法部门，以一体化示范区城管执法部门的名义对跨行政区域的流动性违法行为进行查处。这种模式相比于传统的移交案件线索、证据互认等执法协作方式，对于提高执法效能显然有更大的帮助。

当然，理论上的设想要转化为现实，还需要法律上的支撑。通常所说的执法区域以行政区域为限，是从地域管辖的角度而言，不过《行政处罚法》还规定了指定管辖这类可以突破地域管辖的方式。根据《行政处罚法》第二十一条的规定，“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”。上一级行政机关进行指定管辖时，更多地会从如何有利于案件查处的角度进行衡量，而地域管辖则不属于其重点考量的因素。另外，《上海市城市管理行政执法条例》第十四条第二款规定：“管辖区域相邻的区城管执法部门对行政辖区接壤地区流动性违法行为的查处，可以约定共同管辖。共同管辖区域内发生的违法行为，由首先发现的城管执法部门查处。管辖权发生争议的，由市城管执法部门指定管辖。”与《行政处罚法》相比，《上海市城市管理行政执法条例》的规定更加具体化，即在指定管辖前，先经过约定管辖程序，有争议的再进入指定管辖程序。当然，这是在上海市行政区域内的指定管辖，不涉及跨省市的管辖。尽管如此，这至少说明在跨行政区域的情况下，指定管辖是有合法性基础的。

在长三角区域，由于江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门共同的上级行政机关是住房和城乡建设部，理论上只有住房和城乡建设部才有权进行指定管辖。但是，城管执法行为通常由区县一级城管执法部门作出，如果层层报请住房和城乡建设部进行指定管辖似乎并不现实。因此，不妨尝试在长三角区域范围内另行探索指定管辖路径。比如，在一体化示范区内，能否先行先试，赋予一体化示范区执委会指定管辖权？《示范区总体方案》已经明确，赋予一体化示范区开发建设管理机构（即一体化示范区执委会）省级项目管理权限，统一管理跨区域项目3。建议参照这个授权模式，由国务院明确授权一体化示范区执委会享有行政执法方面的指定管辖权。在需要指定管辖时，由青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门报请一体化示范区执委会作出授权决定。如有可能，也可由一体化示范区执委会一揽子对青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门进行授权，明确其可以以一体化示范区城管执法部门的名义对青浦、吴江、嘉善“两区一县”行政区域交界地带的流动性违法行为共同进行执法。待上述“指定管辖”模式在一体化示范区形成可复制、可推广的经验后，再逐步扩展至整个长三角区域。届时，建议由江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”政府共同向国务院争取授权，由国务院授权长三角区域合作办公室享有长三角区域行政执法方面的指定管辖权。之所以选择长三角区域合作办公室作为被授权对象，是因为该办公室由江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”政府共同组建4，且为《长三角规划纲要》所确认5，在目前长三角区域一体化发展的组织架构下，该办公室具有一定代表性，作为被授权对象比较合适。

（二）关于执法协作的执法范围问题

需要注意的是，城管执法部门行使的执法权力性质上属于相对集中行政处罚权，即将其他行政管理部门的行政处罚权集中由城管执法部门行使。根据《行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，实践中各省市确定的城管执法部门执法范围并不一致。例如，以违反工商管理方面法律、法规和规章规定的行为为例，《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第六项规定，城管执法部门的执法范围为“对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为实施行政处罚”;《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第六项规定，城管执法部门的执法范围为“对在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为实施行政处罚”;《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第六项规定的城管执法部门的执法范围为“对在道路、广场等公共场所无照经营违法行为的行政处罚权”，与浙江省的规定基本相同。江苏省省级层面没有立法规定，以一体化示范区内吴江区所在的苏州市为例，《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第十四条规定，“城管执法部门行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权”。不难发现，上海市的立法明确将“非法散发、张贴印刷品广告的违法行为”交由城管执法部门处罚，而浙江、安徽以及苏州的立法都没有此类规定。

由于具体执法范围不一致，很可能江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”有的地方将某一执法事项明确由城管执法部门集中行使，有的地方却仍由有关行政管理部门行使，未交由城管执法部门集中行使。对这类违法行为，在开展执法协作时如何处理？比如以“非法散发、张贴印刷品广告的违法行为”为例，这类违法行为属于典型的流动性较强的违法行为，违法当事人通常不会固定于某个地点，而是在某个片区内从事违法行为。假如违法行为人在一体化示范区内的青浦、吴江、嘉善“两区一县”的行政区划交界地带从事非法散发、张贴印刷品广告的违法行为，这时青浦、吴江、嘉善“两区一县”的城管执法部门如果协作执法，就会碰到执法主体是否适格的问题。青浦区的城管执法部门依法具有这方面的行政处罚权，但吴江、嘉善的城管执法部门却没有这方面的行政处罚权。由于吴江、嘉善这方面的行政处罚权仍归属于市场监管部门，而青浦的城管执法部门与吴江、嘉善的市场监管部门并未建立执法协作机制，这就会面临有执法协作机制的吴江、嘉善城管执法部门无执法权，有执法权的吴江、嘉善市场监管部门无相应的跨区域执法协作机制的尴尬局面。

以上仅是在江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门众多执法事项中选择一例而已，但管中窥豹，城管执法范围不一致的事项估计不少。这一问题，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门在推进执法协作机制时应当引起重视。另外，长三角区域有的地方开展了比城管执法范围更为广泛的综合行政执法。例如，在一体化示范区内，吴江区以整合机构为“突破点”，优化行政执法力量。2016年12月，该区明确在区级层面由区城市管理局（区城市管理行政执法局）统筹协调全区综合行政执法工作;2018年9月，区城市管理行政执法局更名为区综合行政执法局。该区整合优化市场监管、文化市场、交通運输、农业、城市建设管理、自然资源和规划6个领域的综合行政执法机构和职能，横向整合执法资源，实现领域内“一支队伍管执法”6。根据苏州市政府《关于吴江区全域综合行政执法体制改革试点工作方案的批复》，该区明确由区综合行政执法局负责建立健全与行业主管部门及综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门跨区域执法协作联动机制，统筹协调全区综合行政执法工作，根据权责清单实施相对集中行政处罚和行政强制，实行全域综合行政执法体系。嘉善县在县级层面实施了综合执法，对监管相对薄弱的旅游、价格、体育、民政、工程建设等10个方面的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权进行综合行政执法7。针对上述综合行政执法改革的新动向，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门在开展执法协作时应当予以关注，确保城管执法协作与各地的综合行政执法改革相协调。

需要探讨的是，在目前所建立的城管执法协作机制基础上，对不属于江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门共有的执法事项如何开展协作？是否有必要建立一个有别于城管执法共有执法事项的执法协作机制？比如，某执法事项在长三角区域有的地方已集中至城管执法部门，对尚未将该执法事项集中至城管执法部门的地方而言，探索由其县级城管执法部门邀请相应的行政管理部门参与协作，获邀的行政管理部门以特邀协作方的身份参与联合执法活动。回到一体化示范区内“非法散发、张贴印刷品广告的违法行为”的执法协作这一例子，可以探索由吴江、嘉善的城管执法部门邀请所在地市场监管部门以特邀协作方的身份参与青浦区城管执法局发起的联合执法活动。

（三）关于执法协作的法律适用问题

法律适用问题是长三角区域城管执法协作面临的又一个突出问题。首先，对相同违法行为的处理，适用的法律规范也应当相同。由于城市管理领域地方立法有较大空间，如果江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”制定的城市管理方面的地方性法规、政府规章差异较大，将增加城管执法一体化协作的难度。从长远来看，要保持江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法适用的法律规范相同，关键还是要促使长三角区域有关城市管理的地方立法保持协调一致。值得肯定的是，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”人大常委会于2018年7月签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》8，明确立法协同的重点领域是重点规划和基础设施建设、生态环境和自然资源保护、市场经济秩序和营商环境、公共服务和社会建设、文化建设和旅游发展以及其他推动长三角地区一体化发展需要的领域。2018年11月，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”人大常委会分别通过《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，提出制定地方性法规、政府规章、规范性文件，应当与其他三省（市）协同，逐步做到标准协同、监管协同9。这对于促进长三角区域城市管理地方立法的协调一致，无疑是非常重要的制度安排。

其次，行政处罚的裁量基准应当相同，以免因处罚畸轻畸重形成“执法洼地”。在江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”人大地方立法协同保障的背景下，城管执法部门在行政处罚裁量基准保持一致方面应当有更大作为，避免因为行政处罚裁量基准不一致，导致立法协同的效果大打折扣。需要注意的是，在适用法律、行政法规对违法行为人进行处罚时，行政处罚裁量基准更应当保持一致。例如，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门在适用国务院2017年制定的行政法规《无证无照经营查处办法》对无照经营的违法行为进行处罚时，如果行政处罚裁量基准不一致，可能出现同样的行为在某地处罚较轻，在另一地处罚较重的情形。根据《无证无照经营查处办法》第十三条的规定，“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款”。对于在道路上从事无照经营的行为，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”都明确由城管执法部门处罚，这时行政处罚裁量基准保持一致显得尤为重要。由于《无证无照经营查处办法》规定的“处1万元以下的罚款”存在较大的裁量幅度，只有城管執法部门行政处罚裁量基准保持一致，才能做到“同案同罚”，避免出现畸轻畸重的情形。特别是在一体化示范区建设中，青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门更应当在行政处罚裁量基准方面进行协作，防止出现“执法洼地”，影响一体化进程。

（四）关于执法协作的数据共享问题

执法数据作为一项重要的数据资源，对于分析某一区域违法行为的特征、数量分布、发展趋势等具有重要作用，可以助力执法部门研判未来的执法重点领域，精准调配执法人员和采取有效的应对措施。然而，现实状况是江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门的执法数据分散在各地，尚未实现共享。值得肯定的是，《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作清单》已经提出，“开展多方参与的智慧城管执法研究，借助5G、云计算、物联网等新一代信息网络技术，有序推动区域执法信息数据互联互通”。这对于未来实现长三角区域城管执法数据共享具有重要意义。如果在整个长三角区域实现城管执法数据共享有一定难度，不妨先在一体化示范区内先行先试，即青浦、吴江、嘉善“两区一县”城管执法部门将各自的执法数据进行共享，实现执法数据在一体化示范区内的城管执法部门之间自由流动，待积累一定经验后，再推广至整个长三角区域。

执法数据共享是深化长三角区域城管执法协作机制的有力措施。但是，在推进执法数据共享的过程中，需要注意以下问题：一是数据安全问题。由于长三角区域城管执法的原始数据保存于各级城管执法部门的数据库，在推进执法数据互联互通、实现执法数据共享时，要特别注意数据的安全。如果没有采取相应的技术措施，很可能出现数据泄露、篡改等问题，从而造成不良影响。因此，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门在推进执法数据共享时，应当有意识地采取技术措施，对数据安全进行保障。二是处理好执法公开与执法数据共享的关系。执法公开是将有关执法信息向社会公开，比如行政处罚决定的公开，其是将执法数据作出一定处理后的公开，而不是将完整的执法数据进行公开。执法数据共享是在执法部门之间进行共享，是将执法数据向相关的执法部门“公开”。就开放的受众面而言，执法公开的受众面更广，而执法数据共享仅是系统内的开放，其受众是系统内的相关部门;就开放的数据完整性而言，执法公开所对应的执法数据并不是所有的执法数据，而执法数据共享应当是所有的执法数据。因此，江苏、浙江、安徽、上海“三省一市”城管执法部门在推进执法数据共享时，不能认为仅是将执法公开所涉及的数据共享，而是要改变传统观念，将完整的执法数据进行共享，消除目前存在的数据藩篱。三是隐私权和个人信息保护问题。城管执法部门面对的当事人有较大数量的自然人，特别是流动性违法行为更是如此。相应地，城管执法数据中也可能会涉及自然人的隐私和个人信息。根据《民法典》第一千零三十九条的规定，“国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”。因此，长三角区域城管执法部门推进执法数据共享，要注意遵守民法典的上述规定，确保数据共享合法。

四、结语

长三角区域执法协作涉及环境保护、知识产权、食品安全监管、市场监管、交通运输等众多领域，城管执法协作仅是长三角区域执法协作众多领域中的一个领域。但是，由于城管执法事项繁多、任务较重，执法难度较大，有时还不为人们所理解，因此，这个领域的执法协作有其特殊意义。长三角区域城管执法协作如能取得长足进展，对于改善长三角区域城市管理面貌，乃至提升长三角城市群能级，都有不可估量的作用。本文对长三角区域城管执法协作的制度基础、实践探索作了初步分析，进而探讨跨区域执法的执法权限、执法协作的执法范围、执法协作的法律适用、执法协作的数据共享等有关问题。由于长三角区域城管执法协作刚刚起步，这些探讨总体来说还是初步的，可能还不够深入。尽管如此，希望本文能起到抛砖引玉的作用，对长三角区域城管执法协作的推进有所裨益。

注释：

①参见《国务院关于长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的批复》（国函〔2019〕99号）。

②参见《国家发展改革委关于印发长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的通知》（发改地区〔2019〕1686号）。

③参见《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

④参见《国家发展改革委关于印发长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的通知》（发改地区〔2019〕1686号）。

⑤参见《上海市贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》，载“中国上海”门户网站，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw63344.html，2020年1月10日。

⑥参见《<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>江苏实施方案》，载中共江苏省委新闻网，http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml，2020年4月1日。

⑦参见《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》，载“浙江在线”网，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202001/t20200108_11551857.shtml，2020年1月8日。

⑧参见《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》，载安徽网，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116/1969870.html，2020年1月16日。

⑨参见《上海市城市管理行政执法条例》（2018年5月24日第二次修正）。

⑩参见《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（2020年1月18日修正）。

，参见《关于加快制定江苏省城市管理领域相对集中行政处罚权的地方性法规议案办理情况的报告》，载江苏省人大常委会网站，http：//www.jsrd.gov.cn/zyfb/hygb/1213/201501/t20150115_155179.shtml，2015年1月15日。

-参见《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》（2011年12月13日修改）。

.参见《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（2006年6月28日公布）。

/参见《城市管理执法办法》（住房和城乡建设部令第34号）。

0参见《青吴嘉三地签订城市管理执法区域协作框架协议》，载上海市青浦区政府网站，http：//www.shqp.gov.cn/cgjc/xwzx/20200107/619982.html，2019年12月30日。

1参见《长三角城市管理与综合执法一体化？青浦城管这样推进》，载上海市青浦区政府网站，http：//www.shqp.gov.cn/shqp/qpyw/20200602/658332.html，2020年6月2日。

2参见《长三角城管执法一体化提速》，载东方网，http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/csj/20200810/u7ai9436183.html，2020年8月10日。

3參见《国家发展改革委关于印发长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的通知》（发改地区〔2019〕1686号）

4参见《上海市人民政府办公厅、江苏省人民政府办公厅、浙江省人民政府办公厅、安徽省人民政府办公厅关于组建长三角区域合作办公室的通知》（沪府办〔2018〕29号）。

5参见《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

6苏州市吴江区委编办：《苏州市吴江区探索推进综合行政执法体制改革》，载《中国机构改革与管理》，2020年第4期。

7刘平等：《长三角生态绿色一体化示范区法治保障研究》，载上海市司法局网站，http：//sfj.sh.gov.cn/zwdt_fzyj/20200413/6078cab34bb54bf3a91e808dcd17b687.html，2020年2月25日。

8参见《长三角地区人大常委会举行主任座谈会 沪苏浙皖签署人大工作协作机制1+1协议》，载东方网，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20180706/u1ai11600233.html，2018年7月6日。

9参见《上海市人民代表大会常务委员会关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》（2018年11月22日上海市第十五届人大常委会第七次会议通过），《江苏省人民代表大会常务委员会关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》（2018年11月23日江苏省第十三届人大常委会第六次会议通过），《浙江省人民代表大会常务委员会关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》（2018年11月30日浙江省第十三届人大常委会第七次会议通过），《安徽省人民代表大会常务委员会关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》（2018年11月23日安徽省第十三届人大常委会第六次会议通过）。

Urban Management and Law Enforcement Cooperation in Yangtze River Delta Region： Institutional Basis， Practical Exploration and Thinking

Li Xingxiang

（Legal Affairs Division of the General Office of Shanghai Municipal Peoples Government， Shanghai 200020，China）

Abstract：In order to promote the regional integration of the Yangtze River Delta， the Urban Management and Law Enforcement Departments of Shanghai， Jiangsu， Zhejiang and Anhui have actively explored law enforcement cooperation. The macro institutional basis of urban management and law enforcement cooperation in Yangtze River Delta region provides some ideas and thoughts for reference， but the micro institutional basis of law enforcement cooperation is relatively weak. At present， the Yangtze River Delta urban management and law enforcement cooperation has experienced three stages： county level cooperation， city divided into districts level cooperation and provincial level cooperation， which has laid a good foundation for the further development of law enforcement cooperation in the future. As the urban management and law enforcement cooperation is new work in the Yangtze River Delta regional integration， it is necessary to take precautions and make forward-looking thinking on such issues as the law enforcement authority limits of cross-region law enforcement， the law enforcement scope of law enforcement cooperation， the legal application of law enforcement cooperation， and the data sharing of law enforcement cooperation.

Key words：Yangtze River Delta;regional integration;urban management and law enforcement;law enforcement cooperation

責任编辑：王  缙