社会组织参与公共危机治理的SWOT分析

詹慧斌　康宗基

[摘要]转型期我国公共危机表现出类型多样化、扩散速度加快、危害影响泛化及治理要求协同化等新特征，传统的治理模式已不能满足转型期公共危机治理的新要求，公共危机治理模式亟待向现代化转变。社会组织参与治理是对公共危机治理现代化的有效回应。以新冠肺炎疫情治理为例，基于SWOT分析法对影响社会组织参与公共危机治理成效的优势、劣势、机遇、挑战等要素进行分析，探讨社会组织参与过程中日益凸显的新趋势。

[关键词]社会组织;公共危机治理;SWOT分析法;新冠肺炎

[中图分类号]D63-3   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2020）12-0032-05

2020年初暴发的新型冠状病毒肺炎以极快速度蔓延全球数百个国家及地区，极大影响了人们的正常生产生活秩序。如何高效应对这场来势凶猛的疫情危机已成为各国必须直面的重大课题。作为推进公共危机治理现代化的重要力量，社会组织参与公共危机治理能够有效凝聚社会力量、促进公共危机高效治理。

一、转型期我国公共危机新特征

公共危机是指由内部或外部各种不确定性因素引发的，使社会公众的生命、财产等面临严重挑战的各类突发事件，通常表现出不确定性、突发性、紧急性等一系列特征。深刻的现代化变革必然伴随接踵而至的社会动荡和公共危机。亨廷顿认为：“现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定。”[1]我国正处于现代化转型的关键时期，社会活动的宽度和广度不断拓深，影响社会稳定的因素大量涌现，公共危机爆发日趋频繁且不断显现出诸多新特征。

（一）危机类型多样

新中国成立至改革开放这一时期，我国社会环境总体较为单纯，因此公共危机类型单一且大多集中于特定领域，主要以自然灾害、突发社会事件为主。同时，地域及对外政策的阻隔使得大部分外源性危机囿于地理及政策限制无法传播至国内。这一时期我国单纯的社会环境及有限的对外交流决定了我国公共危机的类型也必然有限。改革开放后，我国公共危机类型日益多样化。一方面，社会生产力充分发展，社会结构及人们交往生活方式发生改变，各类新型公共危机相继出现，例如化工品泄露爆炸、网络舆情危机、公共食品安全危机等，这类危机伴随社会的发展而产生。另一方面，得益于现代交通对地理限制的突破及对外政策的重大转变，跨国交流更加便捷频繁，各式各样的外源性危机通过各种渠道逐渐传播至国内。在外部输入和内部自生双重影响下，转型期公共危机爆发不仅愈加频繁，而且在类型上也日益丰富。

（二）危机扩散速度快

公共危機扩散速度不断加快乃至走向失控是当前公共危机的新表现。生产力革新不仅推动社会进步与变革，也使公共危机扩散的媒介与方式得到长足发展，最终导致公共危机的扩散速度大幅加快。本次新冠肺炎疫情在全国范围内的暴发式扩散就是一个生动例证。自2019年12月12日国内首例新冠肺炎病情确诊以来，短短数十日疫情就席卷全国各省市，从地域性公共危机迅速升级为全国性公共危机。新冠疫情之所以能在短时间内快速传播，一方面是由于新冠肺炎自身潜伏期长、传染性强等客观因素;另一方面则与人们现代化的生产生活方式密切相关。结合此次疫情来说，海陆空一体的现代交通体系为病毒传播提供了工具载体，群体性的娱乐生活方式为病毒扩散提供了便捷机会，春节期间返乡人口大迁移则推动了新冠肺炎疫情的暴发式传播。此外，网络等新媒介也加剧了本次疫情负面影响的扩散。疫情期间许多虚假信息借助网络肆意传播，加剧了人们的恐慌心理并促使人们做出诸多不理性行为。

（三）危害影响广泛

区域及国际间一体化程度不断加深使得公共危机的作用地域、领域更加宽泛，并且衍生出一系列次生危机。一方面，危害影响呈现跨区域特征。一体化趋势下各区域联系日趋紧密，危机的潜伏、爆发、蔓延、恢复全过程不再限于某地，不仅危及本地民众的生命财产安全，而且极大可能蔓延至域外从而危害社会整体公共安全。另一方面，在社会联系日趋紧密的大背景下公共危机跨行业、领域互相牵涉影响，直接影响社会生产总过程。生产、分配、交换、消费各环节相互联系、相互制约，任何一个环节被打断都会导致连锁反应进而影响社会生产全过程，公共危机对社会生产中某一环节的影响也会影响其他环节。在疫情影响下，社会生产、分配、交换、消费各领域都受到不同程度破坏，具体表现为生产减少、交换受阻、供给和需求失衡。国家统计局数据显示，2020第一季度我国GDP同比下降6.8%[2]，体现了此次疫情危机影响之广泛。

（四）治理要求协同化

传统社会向现代化转型过程中的结构性剧变使得公共危机频发多发、治理难度不断加大、危机的“不可治理性”日益凸显，协同治理成为妥善应对转型期公共危机新状况的必然选择。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都不可能全部具有解决复杂多样、不断变动问题的知识和信息，也没有足够的能力有效地利用需要的工具，更难有充分的行动潜力去单独地主导一种特定的复杂管理活动”[3]。现代社会对公共危机治理提出了更为严苛的要求，传统的以政府为单一治理主体的线性治理模式已然不能适应当前社会发展新现状，公共危机治理的现实需要呼唤多元治理主体的共同参与，引入社会组织等力量协助政府共同应对公共危机尤为必要。

二、社会组织参与公共危机治理的SWOT分析

（一）社会组织参与公共危机治理的优势分析

1.社会资源优势。社会资源优势是指社会组织在公共危机中能够大量募集社会资源，与政府形成资源“合力”。物资募捐及人力支持是社会组织参与公共危机治理的两种主要方式。在疫情防控中，一方面社会组织通过物资募捐等方式参与疫情防控。自疫情暴发以来，中国红十字会共接受社会捐赠款物20多亿元，湖北省慈善总会接收疫情防控捐赠资金合计60多亿元，各社会组织、团体皆积极开展物资募捐活动，为抗击疫情做出应有贡献。另一方面，社会组织通过组织活动、招募志愿者、发动群众等方式整合人力资源，并将其投入到防疫宣传、道口防控、物资发放等基础性工作中，有效缓解了一线防疫人员的压力。可见，充分利用和发挥社会组织的资源优势有利于纾解公共危机治理的资源短缺困局。

2.专业技能优势。公共危机的高效治理离不开专业化的技能指导。转型期公共危机复杂多样，治理要求更加细化、专业化。社会组织专注于不同领域，具备丰富的专业知识和技能经验，在治理过程中发挥其专业优势有助于危机的高效治理。新冠肺炎在危害人们生命健康的同时也伴生了一系列次生问题，如心理问题、民生问题等，亟待专业化的力量参与治理。針对这些问题，各地医护协会、心理健康协会等社团通过线上咨询、心理辅导等方式服务民众，弥补了政府相关治理空缺，提高了疫情治理的专业化水平。社会组织的专业化发展趋向决定了其在公共危机治理过程中发挥的作用将日益显著，政府向社会组织购买专业公共服务将成为未来公共危机治理的一大趋势。

3.成本效益优势。社会组织与政府相比引入了较多的市场化理念，更加讲究效益。一方面，公共危机的公共性和紧迫性决定了政府在危机治理中难以兼顾效率与成本，这在一定程度上推高了当前公共危机的治理成本。因此，单纯从成本角度来看，政府参与公共危机治理的效益还有待提高。另一方面，社会组织运作资金匮乏，注重以较少的成本撬动更多的资源，因此必须在款项支出、物资使用等方面精打细算，追求治理的可持续性。在抗疫工作中，我国政府通过合作、委托、外包等形式向社会组织转交部分非要害业务，既降低了政府治理成本，又使社会组织得到了充分发展，切实体现了社会组织参与治理的效益优势。

（二）社会组织参与公共危机治理的劣势分析

1.资金短缺。资金短缺是社会组织参与公共危机治理过程中面临的首要问题。受限于财政支持力度不足、自我创收能力不强等客观困难，社会组织发展始终受制于资金短板。在新冠肺炎疫情的冲击下，社会组织面临诸多发展难题，其中资金短缺现象尤其突出。受疫情影响，社会组织获得的社会捐赠和政府资助大幅减少，而疫情期间社会组织又需要扩充人员、增买物资，此消彼长之下资金难以为继，部分资金压力较大的社会组织甚至只得以裁减人员、预支款项、终止项目等方式削减成本，这极大限制了社会组织正常活动的开展。资金短缺直接影响社会组织的公共危机治理效能，要充分释放社会组织的治理潜力，就必须补齐其资金短板。

2.能力不足。能力不足是制约社会组织公共危机治理成效的主观因素。一方面，由于起步较晚，因此我国社会组织在数量规模及专业化水准等方面有待提升。就应急救灾领域而言，我国大多数社会组织不仅能力有限，而且缺乏相应经验。中国发展研究基金会的一项调查显示，受访组织中只有12.1%的机构有应急救灾的常规业务，这说明我国社会组织在公共危机治理过程中时常面临“专业不对口”等尴尬局面。另一方面，社会组织内部管理水平有待提高。疫情暴发初期，武汉红十字会就由于效率低下和管理不善等问题屡次被推上风口浪尖，造成了恶劣的社会影响。此类事件表明当前我国社会组织普遍存在管理低效、业务能力不强等问题，社会组织自身建设任重道远。

3.地域分布局限。社会组织发展状况与地区发展程度密切相关，地区差异使得社会组织在地域分布上极不均衡。在东部沿海及各大城市，社会组织数量多、发展成熟，而在偏远地区及乡村则与之截然相反。例如，北京、上海、杭州等大都市的社会组织依托丰富的城市资源茁壮成长，锻炼出了较高水平的参与能力，因此在疫情防控工作中参与程度高、影响范围广，能够有力协助当地政府开展工作。相对而言，中西部及农村等地社会组织发展滞后，在疫情防控工作中发挥的作用不甚明显。

（三）社会组织参与公共危机治理的机会分析

1.经济与社会转型改善发展环境。社会发展到一定程度后人们才有条件将冗余的精力、时间、资源投入到公共事业中。社会组织是社会一定发展阶段的产物，物质条件的改善与社会的变革转型直接促成社会组织发展。参照“经济成长阶段论”，目前我国已经进入“成熟阶段”，参与社会公共事务成为人们的重要诉求。同时，新时代我国社会主要矛盾发生变化，人们对美好生活有了更加丰富的设想，对社会权利、公共事务的诉求更加强烈。改革开放以来我国经济与社会状况发生翻天覆地的变化，社会组织参与公共危机治理的物质条件和社会氛围极大改善，人们愈加关注公共事务，作为联系个人与社会纽带的社会组织将迎来发展的风口期。

2.治理现代化目标带来发展契机。治理现代化是社会组织参与公共危机治理的历史契机和政策背景。为顺应历史潮流、提高治理效能，促进社会组织良性发展，中央在制度及理念上就社会治理现代化进行一系列创新。党的十八大提出建立“现代社会组织体制”;十八届三中全会要求从“社会管理”转向“社会治理”;十九届四中全会提出“共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[5]。这些关于社会治理现代化的重要论述促进了社会组织健康发展，为其参与公共危机治理提供了理论和政策支持。

3.政府职能转变让渡发展空间。相较于国家职能范围的宽窄，国家行政能力的强弱更为重要，缩小国家职能范围的同时增强国家力量的强度是一个国家的最佳改革路径。改革开放以来，政府不断精简职能、下放和取消各种行政审批事项以推动政府职能转变及社会角色合理分化，使社会组织有了更大的发展空间。例如国务院颁布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等方案，开始放松对社会组织的非必要管控。在疫情防控工作中，政府通过简化审批手续、购买公共服务、提供税收优惠等方式向社会组织让渡部分发展空间，在实践中取得良好效果。

（四）社会组织参与公共危机治理的挑战分析

1.公信力危机。公众形象和公信力事关社会组织长远发展。公益性和非营利性使社会组织必须时刻保持较高的道德水准和公共形象，一旦发生道德或腐败问题，公众就会对其产生强烈不信任感，影响社会组织长远发展。当前我国社会组织运营和监管各方面还不成熟，因此社会组织内部渎职和贪污等负面事件时有发生，从“郭美美事件”到本次疫情武汉红十字会的“口罩门”，诸多负面事件的叠加使民众对各类社会组织逐渐失去信任，影响了社会组织的长久发展。

2.制度法规有待完善。一方面，社会组织参与公共危机治理缺少制度安排。现行制度法规对社会组织参与公共危机治理的权限范围表述相当模糊，很大程度上阻碍了社会组织自身潜力的发挥。另一方面，社会组织参与公共危机治理的保障和奖惩制度不够健全，相关制度的缺位使得社会组织参与重大危机时顾虑重重。面对新冠肺炎疫情，虽然民政局及各地方政府纷纷发布公告引导和鼓励社会组织参与疫情防控，然而这些公告更多的是简单强调“依法”和“有序”，而在制度规定和保障激励等具体方面规定寥寥，因此难以取得预期效果。总的来说，我国关于社会组织参与公共危机治理的政策法规还有待完善发展。

3.治理工作艰巨复杂。转型期我国公共危机治理愈加艰巨复杂，具体表现为治理环境愈加复杂、治理难度不断增大、治理成本不断攀高。面对严峻复杂的客观形势，社会组织只有不断提高自身业务能力和专业素养，才能有条不紊地处理好纷繁复杂的各类公共危机。作为重大公共卫生危机，新冠肺炎疫情波及领域广、危害影响大、治理要求高，疫情防控工作的艰巨性不言而喻，社会组织的治理能力面临极大考验。

在新冠肺炎疫情防控工作中，尽管社会组织发挥了相当多的作用，有诸多可圈可点之处，但与预期相比仍有很大的提升空间。就政府而言，应加大对社会组织的财政支持力度，做好顶层设计，为社会组织创设良好的政策环境;就社会组织来说，应加强自我创收能力，完善内部管理制度，巩固发展专业优势，牢牢抓住社会转型和治理现代化的历史机遇谋发展。

三、社会组织参与公共危机治理的发展趋向

（一）危机回应精细化

社会组织参与公共危机治理的过程也是社会组织对公共危机需求回應日益精细化的过程。公共危机爆发后，虽然科层制的组织结构使得政府能够在短时间内高效动员大量人力物力以应对危机，但对于危机中群众的不同需求，政府囿于各种限制只得通过整体性决策进行回应。政府决策的这种“宏观性”特征使其无法完全契合群众的多样化需求。而社会组织虽然力量较为羸弱，但却更为下沉，能够将灵活的组织优势与自身专业特色相结合，积极回应与满足基层的多样化需求。

在新冠肺炎疫情攻坚战中，社会组织以饱满的热情和强烈的社会责任感参与疫情防控工作，从多方面回应群众的精细化、差异化需求，体现了对生命的尊重以及对人的深切关怀。例如中国罕见病联盟联合北京病痛挑战公益基金会在疫情期间启动罕见病患者用药援助计划;湖北省社会心理学会开通疫情心理援助专线为有需求的群众提供心理疏导;各地农业协会为湖北地区运送瓜果蔬菜等物资以满足基本民生需求。从整体到个体、从一般到个别、从粗糙到精细，关注点和回应方式的演变体现了社会组织参与公共危机治理的精细化发展趋势。

（二）参与合作制度化

合理完善的法律法规制度是社会组织有效参与公共危机治理的前提。目前，我国有关社会组织参与公共危机治理的法律法规还不够健全，影响社会组织对公共危机的有效参与。例如，现行法律法规对社会组织参与公共危机治理的范围、职责、权力未做细致规定，同时也未对社会组织的相关权益做充分保障，因此时常导致社会组织被排挤出公共治理空间，并且因缺少制度性保障而需要承担过多治理风险。近年来政府已逐渐认识到现有法规制度的不足并开始着手推动社会组织参与公共危机治理的合法化、制度化。

一方面，完善相关立法，在政策上充分落实社会组织参与公共危机治理的合法性和可能性。国家相继颁布《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》以及《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等条令，尽管仍未明确社会组织参与公共危机治理的职能和责任范围，但一定程度上体现了社会组织参与公共危机治理的合法化、制度化发展趋向。

另一方面，建立奖惩得当、保障充分的公共危机治理保障体系，为社会组织参与公共危机治理提供“定心丸”。保障制度的缺位使得社会组织通常更倾向于处理那些低强度、低治理成本的公共危机，进而影响社会组织治理潜力的发挥。针对这些实际困难，党中央和政府采取了一系列措施以鼓励社会组织参与公共危机治理。疫情期间，习近平总书记多次强调要关心爱护社区工作者，填补相关表彰褒扬政策空白;民政部联合国家卫健委发文，提出为参与疫情防控的社区工作者和志愿者发放补贴;中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组印发《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》，提出了加强激励保障、安全保护和人文关怀等举措。这些措施既对鼓励社会组织参与疫情防控起到了激励作用，也是对今后构建合理完善的公共危机治理保障体系的有益探索。

（三）功能定位明晰化

社会组织参与公共危机治理是一个对自身功能定位逐渐清晰的认识过程。社会组织功能定位的明晰化主要体现在两方面。

一方面，社会组织在危机治理中逐渐明确自身定位，对自身功能属性有了更为深刻的认识。改革开放以来历次重大公共危机中都能看到社会组织的参与身影，其中大多数社会组织能够结合实际情况与自身优势在危机治理中发挥积极作用，但也有少数社会组织盲目采取行动，加剧了危机现场的混乱和无序，导致了不必要的公共资源浪费。经过多次重大危机的历练，当前社会组织对自身功能定位认识更加深刻、参与公共危机治理的方式更加成熟和理智。疫情期间各志愿者组织、心理援助组织、行业协会发挥自身专业优势，积极介入到防疫宣传、心理援助、技术援助等工作中去，为疫情防控提供专业化支持，而其他社会组织则以物资捐助等形式为抗疫贡献力量，这说明社会组织在历经多次重大危机锻炼后对自身的定位、优势有了更为准确的认识，公共危机参与愈加有序、理性。

另一方面，社会组织与政府的关系定位更加准确。疫情期间社会组织立足实际，在党和政府的领导下积极抗疫，很好地充当了“帮手”角色。需要明确的是，社会组织既不是公共危机治理的主导者和组织者，也不是可有可无的配角，而是公共危机治理过程中政府强有力的帮手和协作者。因此，只有找准社会组织发展定位，既不限制和敌视社会组织，也不脱离国情效仿西方国家盲目让渡治理权力，而是在把握我国基本国情的基础上制定相关政策，才能更加稳妥地推动社会组织健康发育及公共危机治理现代化有序发展。

参考文献：

[1][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，等译.北京：华夏出版社，1998：41.

[2]2020年第一季度经济数据[EB/OL].（2020-09-08）[2020-09-16].http：//www.gov.cn/zhuanti/2020yjdjjsj/index.htm.

[3]张勤，姜媛媛，汲君.公共危机治理的社会组织参与耦合机制探微[J].理论探讨，2010，（2）：131-135.

[4]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

责任编辑：王玉倩

[基金项目]本文为2016年度福建省社会科学规划项目“社会组织参与社会治理”（FJ2016B023）的阶段性研究成果。

[作者简介]詹慧斌（1996—），男，福建宁德人，福州大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事社会治理研究;康宗基（1974—），男，福建永春人，福州大学马克思主义学院副教授、硕士研究生导师，主要从事社会组织、治理现代化研究。