科学与价值：新冠肺炎疫情背景下的风险决策机制及其优化

摘要：新型冠状病毒疫情的爆发，本质上是一次公共卫生突发事件，因此疫情防控的决策属于风险决策的范畴，即在专业性强、决策因素不确定性高、决策结果预期效果很难模拟的环境下如何制定风险管理决策。风险决策的核心问题是要处理好科学与价值的关系。从已有研究和决策实践来看，学界的观点分为价值为基、科学至上以及两者的融合协商三种观点，从此次疫情发展过程来看，疫情防控的决策过程一直面临着科学和价值因素的绞合与互动。基于已有公开新闻报道资料，本文以最早发现病例个案到武汉市政府决定采取“封城”这个时间段的决策线索为研究对象，将决策过程相关的群体区分为科学群体和价值群体，并将该时间段的决策过程划分为价值为基、科学影响、科学主导三个阶段，同时总结出此次新冠肺炎疫情所反映出来的中国风险决策机制的六大特征。最后，本文提出未来中国在面临类似新冠肺炎疫情这样的风险决策时，必须建立科学与价值的制度化协商合作机制，并相应提出实现这个目标的五大政策建议。

关键词：新冠肺炎;科学与价值;风险决策;制度化协商合作

中图分类号：D63;R181.8文献标志码：A文章編号：1007-9092（2020）02-0051-008

一、 问题的提出

2020年伊始爆发的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎”），从本质上看，就是一次公共卫生突发事件，属于公共部门风险治理的研究范畴。公共部门风险治理（risk governance in public sector）包括风险评估、风险管理、风险沟通等不同环节，被广泛用于自然灾害、环境保护、食品药品安全、自然资源管理等社会风险监管领域①，而风险决策（risk-based decision-making，RBDM）则属于风险管理的最重要组成部分，具体环节包括确定决策标准、建立决策组织、区分决策方案选择、评估不同决策方案的收益成本和可能性及风险、模拟决策结果、形成最终决策方案。风险决策既有别于一般的确定性比较强的程序性决策过程，其决策基础往往是不确定性高、具有很大科学争议性的问题，同时风险决策跟应急或危机决策也不完全相同，需要从更长的风险链条而非简单的危机应对环节来做整体决策。

在公共卫生领域，风险管理一直是世界卫生组织（WHO）全球公共卫生政策的重要原则和理念World Health Organization （2002）， The World Health Report 2002 - Reducing Risks， Promoting Healthy Life， World Health Organization.https：//apps.who.int/iris/handle/10665/42510.，风险决策最初主要是指政府机构针对环境危害因素可能对公共健康产生的不利影响所采取的决策行为，一般是由专家驱动的一个复杂过程，后来扩展到成为连接风险评估和风险管理的重要环节Sexton K. （2013）. Evolution of public participation in the assessment and management of environmental health risks： a brief history of developments in the United States.Journal of Public Health Research，2（2）， e18. https：//doi.org/10.4081/jphr.2013.e18.。风险决策过程主要涉及到四个基本问题：第一，主体，即风险决策主体以及利益相关方包括哪些？第二，原则，如何处理好政府监管、科学与民主等价值和利益相关方在风险决策过程中的关系？第三，过程，面对高度不确定性、医学上存在很大争议的风险评估，应该建立怎样的决策组织、流程和决策工具？第四，衔接：风险决策与后续的政策执行如何更好的衔接？

在以上基本问题中，一个最为核心的问题就是如何处理科学与价值之间的关系Haller， S. F.， & Gerrie， J. （2007）. The role of science in public policy： Higher reason， or reason for hire？Journal of Agricultural and Environmental Ethics，20（2），pp.139-165. Demortain， D. （2020）.The Science of Bureaucracy： Risk Decision Making and the US Environmental Protection Agency. Mit Press， pp.1-5.，在公共卫生领域更是如此Gostin， L. O. （2018）. Language， science， and politics： the politicization of public health.Jama，319（6）， pp.541-542.。首先，需要说明的是，本文所说的价值，是指作为风险决策主体的政府，需要基于最大程度的公共利益基础，综合考虑到决策可能给当地社会稳定和经济发展所带来的影响这一价值目标，这不仅仅是中国，也是所有国家政府风险决策往往优先关注的重大问题，在英文文献中，也经常被归结到政治或政策范畴，即研究科学与政治或政策的关系;而科学则是指具有专业知识和研究专长的专家学者，基于科学研究逻辑和发现所提出来的风险评估结论与建议。由于风险决策不同于一般的程序决策，其涉及到的政策问题专业性强、决策因素的不确定性高、决策结果的预期效果很难模拟，科学家往往会坚持基于科学已有的证据和发现来提出决策建议，有时候科学家内部也会出现针对风险判断的分歧，而政治家则往往会更多考虑到政策环境的特点、社会民众的接受度以及政策的实施成本等其它因素，同时还要跟个人的行政经验相结合，两者之间往往会形成一定的差异和冲突。因此，科学家与官员在决策过程中需要进行有效互动和协商，将决策过程中的风险因素与后果进行最大程度的预估，既保证充分尊重科学群体的建议与看法，尊重风险治理中的科学规律，又保障风险管理政策能够在尽可能低的风险与成本基础上加以实施。这一点在此次新冠肺炎疫情的决策过程中也体现得非常充分，疾控专家、科研学者与地方政府官员在控制疫情风险决策方面的互动与交流过程值得仔细分析。那么，面对类似新冠肺炎疫情这样的重大公共健康风险时，我们应该如何在科学与价值的互动中进行选择？应该价值为基，还是科学主导，或者不能简单的一概而论？科学家与政治家如何进行高效的组织化协商与合作？如何在中国的制度环境下优化风险决策机制？

二、 价值为基，还是科学主导？

在经典政策科学理论中，公共政策决策过程毫无疑问在本质上是一个理性的过程。无论是基于完全理性的古典决策理论，还是西蒙基于有限理性的行为决策理论，以及林德布洛姆的渐进决策理论，都强调决策者基于一定的理性，在特定政策环境下，平衡不同政策相关主体利益诉求而达到各方可以接受的均衡结果。在学者们看来，这种理性决策逻辑的目标要么是基于公共利益的实现，要么是基于决策者自身利益的考量，要么是基于多方利益集团博弈的结果。这个过程既有决策者目标理性的追求，也有基于传统的路径依赖的制约，也包括一些偶然因素或决策者经验价值等非理性因素的影响。因此，在公共政策制定者看来，科学跟经济、社会、文化等因素一样，只是决策过程中需要考虑的众多因素之一，并没有什么特殊或者优先的地位，甚至认为对科学能够影响政策并使其朝着更具理性的方向发展表示极大的怀疑，要么认为科学会被政治机构当作幌子或是加以利用、暗中操纵，成为支持自己的观点、影响政策制定的资源和工具Sheila Jasanoff. （2009）. The Fifth Branch： Science Advisers as Policymakers[M]. Harvard University Press， pp. 2-15.。例如，政治学家马克·拉什夫斯基（Mark Rushefsky）曾指出，在政策制定中，各种利益集团会有意识地利用科学的不确定性和知识空白来达到符合自身利益诉求的社会目标Rushefsky，M.E.（1986），，Making Cancer Policy， New York：SUNY Press，p. 119.。

基于对科学因素的一般化考虑甚至是怀疑，一些学者因此特别强调公共政策决策必须以追求公共利益的价值为基础，即“价值为基”论，主张将维护公共利益和社会公平正义等价值观念注入到科学中，防止科学主义因被滥用而危害公共利益。例如，乔尔·普里麦克（Joel Primack）和弗兰克·冯·希佩尔（Frank von Hippel）指出，既然对于大部分科学家来说无法将科学和价值完全分开，那为何不将正确的价值观注入到科学中去，从保护环境或公众健康的角度出发，抵制对科学的滥用，呼吁“公共利益科学”Evelyn Fox Keler，“Advice and Disent：Scientists in the Political Arena.”Change：The Magazine of Higher Learning，vol.9，no.2，1977，pp. 59-60.。与此同时，一种同时包含科学和价值的混合决策模型——科学政策范式。该范式的核心内容是，当科学家之间出现分歧或是科学本身无法对有关的风险问题提供唯一的解答时，那么应该由负有政治责任的机构依据法定的监管职责，在相互冲突的多种解答中作出选择Sheila Jasanoff. （2009）. The Fifth Branch： Science Advisers as Policymakers[M]. Harvard University Press， pp. 49-57.。

然而，随着人类科技水平的突飞猛进、风險社会的逐步到来以及生活政治的兴起，科学在公共政策决策中的意义越来越明显，由于很多政策需要基于科学知识的判断和分析才能及时精准地制定，这使得科学家群体在公共政策制定过程的角色越来越重要，明显的标志是形形色色的专业化监管机构开始相对独立于一般性的行政部门，同时设置专家咨询委员会或决策咨询委员会逐步成为政府部门制定政策的法定要求，科学对政策制定的介入，特别是对风险决策过程的渗透越来越深入，价值与科学之间的互动关系也日益增强。基于这样的背景，有学者提出政策科学（policy science）或监管科学（regulatory science）的范畴，认为它们可以提升对政策行为的安全和效率的科学性评估，并为风险管理政策的制定和推行提供科学循证依据，呼吁允许科学家介入政策标准制定的过程，让其参与评审政策文件，给决策机构和科学家充足的机会去调解两者之间的差异和矛盾，跨越科学和价值的智力鸿沟，让监管机构赢得科学的权威来支撑自己那些可能引起争议的决策Sheila Jasanoff. （2009）. The Fifth Branch： Science Advisers as Policymakers[M]. Harvard University Press， pp. 121-122.。不仅如此，监管科学还能够提高科学证据为政策提供信息的效率，培养吸收新证据和观点的能力，增强对社会挑战的研究相关性，并打开新的政策窗口Bednarek， A. T.， Wyborn， C.， Cvitanovic， C.， Meyer， R.， Colvin， R. M.， Addison， P. F. E.， ... & Hart， D. （2018）. Boundary spanning at the science-policy interface： the practitioners perspectives. Sustainability Science，13（4）， pp.1175-1183.。科学家们还试图通过将其与非科学的智力或技术活动进行适度的区分，以此来营造出科学具有较强的公共价值和形象的价值思想Gieryn， T. F. （1983）. Boundary-work and the demarcation of science from non-science： Strains and interests in professional ideologies of scientists.American Sociological Review， pp.781-795.。这些观点都有一个共同点，那就是认为在公共政策制定过程中需要全面地将科学因素优先地纳入进去，并通过制度化的方式充分吸收科学家群体参与决策过程，保障科学建议能够最大限度地被官员采纳，强调科学知识能够避免官员的无知和鲁莽，并认为科学精神能够推动风险决策建立在更加科学的循证基础之上，这就是所谓的“科学主导”论。

三、 科学与价值的融合协商

进入21世纪以后，计算机、纳米技术、生物基因工程、信息和认知科学等让我们的日常生活发生了翻天覆地的变化。与此同时，发明的伦理问题、技术被滥用等也会给人类带来无法预料的灾难。在这种大背景下，单纯突出价值或科学单方面在风险决策中的作用，已经变得有些不合时宜。无论是价值为基，还是科学主导，虽然他们观点各异，但是在一个共同的问题上是存在共识的，那就是不管由谁主导政策制定过程，科学与价值应该在决策过程中相互融合与进行协商，由此来推动政策制定，特别是风险决策的质量。

有鉴于此，一些学者开始主张推动科学与价值的有机融合与协商，例如戴维·噶斯特（David H. Guston）提出了一种第三方机构——边界组织（Boundary Organization），以期在更大范围内改进科学家和决策者之间的知识交流与使用Guston， D.H.，（2001）  Boundary Organizations in Environmental Policy and Science：An Introduction.. Science， Technology， & Human Values，26（4），pp. 399-408.。希拉·加萨诺夫（Sheila Jasanoff）则提出一种趋势——划界与协商，即认为科学与价值并不能简单机械地分开或融合，要将科学的“可行”方向与公共价值的“应该做”问题结合起来Jasanoff，S.（2003） ，Technologies of Humility：Citizen Participation in Governing Science. Minerva，41（3），pp. 223-244.。政治家和科学家们其实有充足的机会去磋商和调和关于科学与价值之间彼此冲突和矛盾的观点，而科学与价值的充分协商也能更有效率地促成二者达成共识，致使更具生产力的政策被制定出来。

不同于简单的价值为基，或者科学主导，融合协商论认为科学与价值不能简单割裂，对科学使价值更加理性的观点保持怀疑态度。其次，在科学与价值融合实践中要明确问题的性质，搞清楚究竟是科学问题还是价值问题，并明晰科学与价值应该在多大的程度上进行融合，又如何保持两个领域的相对独立。同时，没有任何一种实践方案是完美无瑕的，也不可能仅靠一种方案解决所有的价值问题，所以要结合当时的文化背景、经济状况和社会结构，选择一种最合适的价值方案。此外，要大力倡导决策透明和公民参与，提倡磋商、协调等谈判程序而非对抗性程序，把政治家、行政官僚与专家非正式对话、辩论和正式的公民参与机制结合起来。最后，需要建立起一套科学完善的政策制定体系，将科学家参与政策过程制度化，而不是简单的论证。设立专门的专家咨询委员会，并立法保证其独立和权威的地位。

四、新冠肺炎疫情防控中的

风险决策逻辑及其局限在西方学者具有偏见的观察中，作为共产党领导的单一制中央集权国家，中国的公共政策决策过程经历了由全能主义（totalism）鄒谠：《20世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，香港牛津大学出版社1994年版，p.69。，到分散权威主义（fragemented authoritarianism）Lieberthal， K.， & Lampton， D.（1988）， Bureaucracy， Politics and Decision-making in Post-Mao China， University of California Press，pp.2-4.，再到社会参与的协商权威主义（consultative authoritarianism）Truex， R. （2017）. Consultative authoritarianism and its limits.Comparative political studies，50（3）， pp.329-361.，他们的共识是在中国的决策过程中，科学因素所发挥的话语权不够明显。相对于中国决策的复杂过程，这种明显带有偏见色彩的观察显得过于简化。而此次新冠肺炎疫情防治决策也将风险决策过程中价值与科学因素的互动过程展现出来。

从此次疫情的发展过程来看，疫情防控的决策过程一直面临着科学和价值因素的绞合与互动。基于已经披露的信息看，与疫情防控相关的主要决策相关主体可以区分为两大类型，第一类是价值群体，主要是政策制定者，具体包括武汉市委市政府、卫健委以及中央层面的国家卫健委，他们都是此次疫情防控工作不同层面的决策者，更多的是从基于公共利益价值的宏观层面对疫情防控进行直接决策和执行部署。需要说明的是，卫生健康委这样的机构虽然在政府机构里算是科学色彩比较浓厚的部门，但由于掌握部分自身工作领域的决策权，政策价值导向也比较强，所以在此也归为价值群体;第二类是科学群体，具体包括武汉当地的一线医疗工作者、疾控中心、医学科研工作者以及中央层面的国家卫健委专家组、国家疾控中心研究人员，他们都是跟此次疫情直接相关的专业科研和医疗专家，对于疫情的评估和发展具有专业知识上的判断优势，他们具有参与决策和提供建议的权力。应该说，从2019年12月发现多例肺炎病例开始，到1月23日武汉宣布正式“封城”这段时间，疫情防控的决策过程在实质上就是以上两大群体的互动与协商的过程，而这个过程目前又可以区分为三个阶段本文对疫情决策过程的回顾主要参考：中央电视台：《董倩专访武汉市市长》，央视新闻面对面，2020年1月27日;韩挺：《从专家组抵达到武汉封城 探寻新冠疫情“谜”之20天》，《经济观察报》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657882105958749600&wfr=spider&for=pc;陈锐、许冰清：《假如武汉的警铃有机会被拉响，可以是哪天》，《第一财经》https：//finance.sina.cn/china/gncj/2020-02-08/detail-iimxxste9759371.d.html？ivk_sa=1023197a。。

第一阶段：价值为基，时间从2019年12月上旬到2020年1月11日。需要重点指出的是，这里所说的价值为基，是指地方政府要基于公共利益的目标，综合考虑到风险决策可能给当地社会稳定和经济发展所带来的影响。疫情最早可溯源到12月1日，武汉金银潭医院收治的首个感染者，到12月8日，华南海鲜市场发现数例不明原因肺炎患者，再到12月底，武汉市卫健委通报，确认多例肺炎病例与华南海鲜城有关联，但指出“未发现明显人传人现象”，这一过程可以被视为疫情风险的逐步凸显和暴露阶段。由于新冠病毒属于医学上未知的新型病毒，其是否存在人传人现象在科学研究上确实具有一定的不确定性。虽然金银潭医院副院长黄朝林等人发表在《柳叶刀》上的论文已经暗示有人传人的可能性，但由于病例数量偏少，导致结论仍然有不确定性。身处一线的医疗工作者们则凭着他们的临床经验与专业判断，对新冠病毒的出现情况报送给了武汉市疾控中心，而疾控中心又将病人的样本委托给了中科院武汉病毒所进行检测，并很快获得了病毒的全基因组序列，同时成功分离了病毒。

在这一阶段，科学家们对新冠病毒的认知虽然只是非常初步的了解，但从科研同行评价来看，这一速度和工作进展受到了国际社会的一致认可。然而，由于对于新冠病毒风险的科学研究仍然不够深入，导致地方政府官员对其可能传播的风险认知和重视并不是很够，更为重要的是，在科学判断并未明朗的情况下，地方政府首先考虑到的是社会稳定与正常的经济社会秩序维护，加之又是地方召开“两会”的政策窗口期，所以对提前透漏该消息的知情者按照转发不实信息进行了违法处置。但与此同时，武汉市卫健委也把情况向国家卫健委进行了通报，国家卫健委也派遣了第一批专家组抵达武汉调查情况。由此可见，在疫情风险的暴露早期，以武汉卫健委为代表的地方政府部门虽然对具有不确定性和争议性的流行病学研究结果具有一定的保留，但从决策来看基本上是按照价值为基来进行风险处置的。

从2020年1月初开始，科学群体的介入力度开始有所加大，在国家卫健委第一批专家组抵达武汉展开调查和检测的同时，中科院武汉病毒研究所以及复旦大学相关研究专家团队成功获得病毒的全基因组序列，成功分离病毒，并向世界卫生组织提交了基因序列信息，科研进展速度很快。同时，第一批专家组于1月9日宣布病例的病原体初步判定为新型冠状病毒，并且出台了一套相对比较严格的确诊标准，即要有华南海鲜市场接触史，要有发烧症状，病毒检测呈阳性，三条标准都达到才能确诊，事后看来，這种先入为主、排除了人传人可能性的严苛标准，不但会造成确诊病 人数量较少的假象而导致漏掉真实的病人，而且会把人传人的患者排除在外。专家组成员还基于《柳叶刀》论文的病例中没有医务人员感染而认为疫情“可防可控”。这些科学专家的初步风险评估结论与地方政府追求社会和经济稳定的目标基本一致，加上1月6-10日武汉市召开“两会”，由于认为并不存在疫情大面积扩散的风险，地方政府也没有引起足够的重视。1月11日，武汉卫健委再次重申“未发现医务人员感染，未发现明确的人传人证据”。

第二阶段：科学影响，时间从2020年1月12日到1月19日。在这一周时间里，随着科学群体对新冠病毒研究的逐步深入，同时国家卫健委也派出了第二批专家组赴武汉开展防疫指导工作，从科学层面对于疫情的认知确定性有所增强，处于一种既知道又不知道的模糊阶段，即已经开始部分程度意识到病毒可能存在人传人现象，但这种人传人现象的途径和规模仍然是未知的，并且放宽了此前的诊断标准，导致确诊数量人数急剧增加。特别是13、16日分别从泰国、日本等国发现了新的病例，地方政府也开始意识到之前对疫情的判断可能过于乐观。然而，由于这期间恰逢湖北省“两会”召开，经济社会稳定仍然是地方政府决策需要考量的重要因素，加上科学群体也并未对病毒人际传播的范围和速度有明确的结论，基于科学研究与价值考量的两种力量的综合平衡考虑，武汉市卫健委于15日发布了《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》，虽然继续强调“尚未发现明确的人传人证据”，但新的地方在于提出“不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”，同时还首次披露了没有华南海鲜市场暴露史的确证病例。而正是基于这种既知道又不知道的风险判断，武汉市政府并没有阻止1月18日百步亭社区举办的“万家宴”活动，对病毒人际传播的范围和速度没有引起足够的重视和预警，而就在这一天，武汉市卫健委恢复病例数量通报。根据这些表述和行为，可以明显看出科学与价值因素的互动与平衡色彩，相比较于第一阶段，科学因素在地方政府疫情防控决策过程中的角色在逐步增强，而价值因素相较之前开始有所弱化。

第三阶段：科学主导，时间从2020年1月20日到1月23日。1月20日是武汉疫情的转折点，一方面，国家卫健委派出的高级别专家组组长钟南山在经过调查后，于19日肯定了新型冠状病毒存在人传人的现象;另一方面，武汉市卫健委一次性更新了18日与19日两天的数据，共新增136名确诊患者，并首次没有提及“不排除有限人传人”“持续人传人风险较低”的判断。由此可见，随着科学群体对于新型冠状病毒病例研究的深入，人传人现象的存在得到确认，推动地方政府开始意识到防控疫情、保护公众健康已经成为最大的价值问题，原有的经济社会稳定的价值考量必须让路于防控疫情工作。更为重要的是，中共中央总书记习近平首次就新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示。这一天，经国务院批准，新型冠状病毒感染的肺炎被列为乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，这既带来了地方政府将防控疫情作为首要工作的政治压力，也赋予了地方政府更大的自主权和空间，由此开始大规模采取包括“封城”在内的一系列强有力防控政策。由此可见，随着科学对风险认知的确定性逐渐增强，以及来自中央政府的明确指示，地方政府将基于科学判断的疫情防控工作置于原有的经济社会稳定的价值考量之上，科学因素将疫情防控变成了更大的价值问题。

结合以上对决策过程大致回顾，虽然这个过程仍然没有完整地展现出来，但我们已经可以清晰地看到科学与价值两大群体在将疫情防控作为最中心工作的决策过程中的互动过程的基本线索。在决策过程中，价值因素虽然一直占据非常优势的地位，但科学因素的作用是逐步增强的，科学因素在这个增强过程中与价值因素具有鲜明的非均衡和互赖性特征，强调科学与价值协商合作的西方学者所提出来的四种混合管理策略的框架（混合、解构、边界工作和跨域协调）Miller， C.，（2001） Hybrid Management：Boundary Organizations， Science Policy， and Environmental Governance in the Climate Regime. Science， Technology & Human Values，  26（4），pp.478-500.在这个过程中虽然有所体现，但大部分都是碎片化和情景倒逼的结果，科学与价值自始至终并没有建立起一个制度化的协商合作机制。结合决策过程中的科学与价值关系的原理，我们可以总结出此次新冠肺炎疫情所反映出来的中国风险决策机制中的六大特征：

第一， 价值为基是决策过程的常态。中国在国家治理制度上具有集中统一的鲜明特征，因此基于社会公共利益而追求社会稳定和经济发展，是价值群体在决策过程中的最重要的目标，这一点跟社会公众的诉求是一致的，不管是常态决策，还是风险决策都是如此。在疫情决策过程中，可以发现地方政府自始至终对于价值为基原则的努力坚持与贯彻，即便是在面临极大不确定性的风险决策过程中也是如此。

第二， 科学对风险认识不确定程度，决定了决策过程中价值群体对科学的吸纳程度。科学研究的目标就是发现未知现象的规律和因果关系，因此对于未知风险的不确定性认知需要一个过程，但总体趋势是逐步深化的，而在这个过程中，当科学群体对风险认知尚不清楚时，价值群体可以根据自己的价值逻辑来选择性地吸纳科学群体的意见，例如对新冠肺炎诊断标准，早期可能受到科学认识有限和价值因素的影响，后期由于病例数量增加，而导致标准的变化。此次疫情早期，由于科学对疫情风险认知有限，也更倾向于迎合价值群体对价值目标的追求，从而使得价值群体在价值为基的逻辑下忽视了风险的扩散程度和危害性。

第三， 科学参与决策过程的效度，取决于科学群体自身的政策影响力。不同科学群体的专业判断，在研究上存在一些争论，而对于决策影响的效度也存在较大差异，而科学群体的自身政策影响力是决定这种效度的重要因素。在此次疫情决策中，一线医疗工作者、武汉本地科研工作者以及国家疾控中心科研工作者都试图对价值群体决策产生一定的影响，但最终影响决策的主要还是国家卫健委所派出的专家组，特别是以钟南山为代表的高级别专家组，这些专家组成员社会影响大、科研水平高、与决策部门联系多，从而成为最为核心的政策影响科学群体。

第四， 针对风险决策，科学群体的独立性和内部的多元性需要提升。科学群体基于研究的发现，对于风险的评估应当具有相对独立性，即只以科学研究作为结论而不受其它经济社会因素的影响。同时，不同于一般性的常规决策，风险决策在基于科学研究的风险评估环节往往会具有很强的争议性，这也带来科学群体内部的多元性，一定程度的多元性有助于价值群体更好地进行决策。而在此次疫情的风险决策过程中，科学群体在针对一些关键问题（例如新冠肺炎确诊标准的确定以及是否人传人）上显得并不够独立，过早地跟经济社会因素进行绞合。同时，不同科学群体对于疫情风险认知的争论和差异体现的不够充分，在同一阶段对外基本上是一个声音，这也导致价值群体在决策过程中，轻易将认识尚不清楚的地方当做科学群体的共识而进行决策。

第五，价值群体内部权责关系过于集中，与风险决策的要求不相适应。由于风险链的形成和扩散往往具有较快的速度，特别是急性传染病这样的风险扩散非常迅速，而根据《传染病防治法》的规定，价值群体中的中央部门在風险决策过程中具有明显优势，距离疫情风险最近的地方往往没有最及时的决定权，不能及时有效行使《突发事件应对法》所赋予的一些应对权力（如启动应急预案、发出一定级别的预警等），这就导致地方政府在上报疫情时需要等待中央部门的确认，国务院正式授权之后才能采取防治措施，不必要的时间成本和沟通成本使得风险决策的时效性有所降低。

第六，科学与价值群体互动的透明度和制度化水平需要提高。我们相信，在此次疫情决策过程中，科学与价值群体就决策过程也进行过多次互动和交流，但从现有的公开资料来看，科学与价值群体在决策过程中有哪些分歧和交流，各自的依据是什么，最后的共识是如何形成的等等，类似信息欠缺足够的透明度，同时不论是各层级的疾控专家，还是国家卫健委的专家组专家，对武汉的疫情防控决策的参与基本上都是临时性和问题导向的，参与的可持续性缺乏制度保障。

五、 兼顾科学与价值的制度化协商合作：

优化风险决策机制的建议从西方风险决策理论和实践的发展过程来看，单纯的价值为基，或是科学至上，都已被证明无法满足日益复杂的风险决策要求，科学与价值的协商合作已经成为未来风险决策的必然趋势。在中国独特的决策环境下，此次新冠肺炎疫情的决策过程暴露出，风险决策机制在平衡科学与价值关系的问题上存在诸多问题和制约因素，未来中国在面临类似新冠肺炎疫情这样的风险决策时，必须要建立兼顾科学与价值的制度化协商合作机制，从而有效提升风险决策的能力和质量，具体建议包括：

第一， 建立科学群体参与风险决策的制度化机制。建立起一套科学完善的政策制定体系，将科学家参与价值过程制度化，而不是简单的论证。设立常设性的、专门的专家咨询委员会，并细化专家参与的不同价值领域分工，建立咨询专家库，注重专家结构在研究和分工领域方面的多元化，入选专家必须申明利益回避原则，并立法保证其独立和权威的地位，适度提升专家咨询委员会的参与权力，从象征性参与变为实质性参与。结合此次疫情的情况，这里的专家，并不完全是指从事研究的科学家，也包括一线的医疗专家与临床专家，而后者群体的声音在此次疫情的风险决策中恰恰是被忽视了。

第二， 提升科学群体组织的相对独立性，赋予科学群体组织更强的实际决策参与权。在一些重大风险决策领域，能够通过立法赋权给科学群体组织，让科学专家参与决策过程不仅仅停留在程序层面，而是能够真正对价值群体的风险决策产生实质影响，并且让科学专家在提出价值建议时能够具有相对独立性，甚至给予一定限度的免责权力，以鼓励科学专家能够相对独立地提出自己的风险评估建议。例如在公共健康风险决策中，应当加强疾控中心这样的专业化公共卫生机构的能力，赋予疾控中心这样的专业性组织更大的实际参与决策权力，而不是只停留于技术研究层面。

第三， 在科学群体对风险研究存在分歧时，价值群体应首先采用底线思维和预防原则来决策。面对未知风险的不确定性，科学也不是万能的，很可能对风险的判断存在分歧争论，价值群体面对这种分歧，不能简单地套用少数服从多数的科学民主原则，而是应当采用预防原则来决策，即在客观风险概率无法被准确预知的条件下，将防控价值决策的基础由“科学因果”放松为“科学相关”关系，强调在没有充分因果关系分析的情况下仍然可以采取预先方法的行动方案，在特定时期基于一些相关性的证据就可以采取行动，即“宁可错，不可漏”，在面临巨大风险决策的环境下，这是平衡科学与价值的一种最好选择。

第四， 在价值群体内部建设一个更加灵活分权的风险决策体系。风险决策对时效性和灵活性具有更高的要求，因此可以在坚持中央政府的集中统一领导的基础上，进一步通过授权和委托的方式赋权给地方政府，在风险评估的基础上允许地方政府采取基于预防原则的防控政策，制定不同层级政府在风险决策事权和责任方面的清单，完善剩余决策权的分配，进一步完善传染病直报管理制度，让地方政府在一定范围能够以最快的速度充分行使职权，开展决策和相关行动，从而增强风险决策及其执行的灵活性和时效性。

第五， 重视构建公众参与和风险沟通机制，提升风险决策过程的透明度。风险沟通包括对风险的界定、披露、传递、宣传、澄清、释疑以及相关科学知识的普及和教育等，其最终目的是要使各个利益相关主体能够对风险的程度与分布情况，达成相对一致的共识，降低风险应对中的交易和沟通成本。风险决策的过程也必须更加公开透明，不论是科学群体，还是价值群体，都要把政府进行风险管理决策的依据向公众交代清楚，对基于风险评估的，影响涉及面很广的疫情应对政策的科学依据和理由，要向社会公众加以准确说明，对于社会公众所提出的其它替代性政策的可行性做出有效回应，从而为下一阶段的风险决策的有效执行奠定基础。□

（责任编辑：徐东涛）

收稿日期：2020-02-09

作者简介：刘鹏，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师。

基金项目：国家社会科学重大基金项目“中国特色政府监管理论体系与应用研究”（编号：18ZDA112）。

①Renn， Ortwin.， （2008）， Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World， Earthscan，pp. 13-19.