“双一流”创建背景下增强高校自主办学能力的四维视界

姬 梁 飞

(华中科技大学,湖北 武汉 430074)

2015年,国务院印发了“双一流”建设政策文件；2017年,教育部联合国家发改委以及财政部,三部门共同发布了关于“双一流”建设高校与学科的名单；同年12月底,以北京大学、清华大学、复旦大学等为代表的高校,陆续公布了其建设“双一流”的总体方案。“双一流”创建过程中,无疑会涉及到高校的领导体制、内部管理结构、社会参与机制以及高校自主办学能力等关键问题。“双一流”建设聚焦办学质量和中国特色,其中一个重要内涵就是高校需要有选择性地发展,寻找、选择、确定建设跟本校相匹配的特色发展方案,办大学不是为了包罗万象,更不是无差异的同质办学。要有选择性、创新性、有特色地办大学,就需要提升大学的自主办学能力,充分发挥大学作为独立法人实体的能动性。这里提到“中国特色”,就不得不提到多年从事高校管理研究的柯佑祥教授的主张——“高等教育发展需要放眼世界,归结到一般意义的国家特色,因为国家特色才具有理性选择的价值”[1]。从“双一流”到“中国特色”,再到高校自主办学,这些历程都是基于整个国家发展和社会需要,在遵循教育规律基础上,对高校规划发展、引导所做出的调整与布局,鼓励大学依法自主办学,充分利用校内外所拥有的教育资源,提升高校办学质量与教育质量。大学作为一个社会组织,作为社会系统的子系统(高等教育系统),作为一个自组织系统,应运用系统论的观点看待其发展。本文从制度设计、内部结构、文化理念、管理创新等四个维度分析高校自主办学能力的提升路径。

一、制度设计:明决特质发展定位

增强高校自主办学能力是一项系统而复杂的教育工程,涉及到高校外部(政府调控、市场因素、社会需要、文化环境)和内部(组织结构、管理团队、大学精神)等诸多因素。所谓“名不正则言不顺”“不以规矩不成方圆”“凡事预则立不预则废”,这些浅显的道理无不体现了制度、法规、章程、政策对高校的重要影响作用，为此很多专家学者对此进行研究，如姚金菊教授就从法律层面解读高校自主办学的法理依据与规范[2]，阮李全教授则从大学章程视角阐释高校自主办学的边界问题和校内自治的规范[3]等。

关于大学的制度设计,有两层内涵：第一层内涵是若要建立现代大学制度,就务必要解决好大学办学自主权问题。因为建立现代大学制度,首先要确立高校办学的法人实体地位,大学需要拥有一定的经营决策权、学术自由权、市场主体地位等权属。关于我国大学自主办学依据,或者

说是法律保障或法理依据,它们主要来源于1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》和1998年颁布的《高等教育法》,这两个文件分别提出了高校应成为独立自主的法人实体,依法自主办学,享有民事权利,承担民事责任。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》则强调“政校分开、管办分离”政策,提出要完善治理结构,建设现代大学制度。1979年,以苏步青为代表的高校校长在《人民日报》呼吁给高校一部分权力、一点自主权,要求政府转变管理模式。1985年,全国教育工作会议讨论且颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》,提出在国家方针政策引导下,赋予高校相应的自主权。高校依法既享有自主办学权利,又要接受相关法律的约束。[4]在理论渊源或规约理论基础上,高校自主办学的历史可以追溯到中世纪,称之为大学自治,作为大学办学的一个基本原则。德国柏林大学筹建时,洪堡就提出学术自由、大学自治的主张。我国的许多学者就大学自主办学问题也从不同视角、多层面地作出探讨。柯佑祥教授明确主张提升民办高校的自主办学能力,优化资源,以特色求发展。[5]刘献君教授认为,建立现代大学制度是顺应时代社会发展的迫切需求,在国家宏观调控的引导下,落实依法办学、民主管理,实施高校法人实体与办学主体的权利与责任相统一的管理制度。[6]事实上,这也是我国高校管理的内在诉求。市场经济与社会需要,经济因素、市场因素以及高校发展的教育需要都要求政府转变、优化其职能,重构其制度设计，从早期的微观管理走向当前的宏观调控，从直接的行政管理走向间接的政策引导，从指令型职能政府发展成为服务型职能政府，从集中的直接管理过渡到教育规划、发展目标、规模速度等综合统筹。

第二层内涵是明决大学的发展定位和办学特色,提升自主办学能力,加快高校内涵式发展。高校办学不是包罗万象,更不是千篇一律,应鼓励高校间个性化、异质性自主发展。每所高校要根据自己的办学属性和实际情况,确立自身的发展定位,做好顶层制度设计,凸显时代特性和社会需要,形成自身具有竞争力的比较优势。如果不重视制度设计与特质发展,就会出现发展定位模糊、缺乏活力、竞争力和办学效率低下等状况,就会阻抑高校自主办学的创造性与积极性,更何谈自主办学能力的提升。姚永强、何丽芬等学者认为高校办学需要找准办学定位,培育特色学科,依据比较优势理论实施差别化发展策略。[7]因此,明确高校发展定位、分类规范发展,有助于形成差异化、互补性的生态式发展,有助于提升高校自主办学能力,既遵循教育内在发展规律,又满足时代与社会需要。

所以,大学办学的制度设计涉及了两层内涵,它们均影响着高校办学自主能力的提升。一方面,政府作为高校的投资者和举办者,大学作为法人实体,是高校的经营者和管理者。参照美国经济学家米恩斯与伯利提出的“委托代理理论”(Principal-agent Theory)这一现代信息经济学的核心理论,即所有权和经营权相分离理论假说，在高校管理方面,政府的主要职能是为高校发展提供政策引导、长远规划、财政支持、环境营造、信息服务等,更多的是体现在宏观调控、政策引导、环境营建及监管上,这也是政府主动让渡经营权,鼓励高校依法自主办学的逻辑起点。另一方面,高校发展不应同质发展,而是形成各自的竞争力和比较优势。英国古典政治经济学家大卫·李嘉图早在19世纪初期就提出过著名的“比较优势理论”,有点类似于田忌赛马,也有着两权相较“利者选其重,害者索其轻”的意蕴，鼓励高校进行合理定位、优势互补，树立竞争意识,从而提升高校自主办学活力,实现高校发展的总体福利最大化。

二、智能结构:明识自我发展责任

从组织结构方面考量,提升高校自主办学能力,除了政府部门下放权力,将经营权让渡给高校外,还有一个重要方面,就是高校自身内部结构体系的自我完善,这关系到高校内部决策层、职能部门以及职工的自我发展、自主管理、自我约束的成熟程度。前教育部长周济曾强调:高校自我发展和自我约束要有机统一，自主办学和社会责任要相辅相成。[8]

从系统论讲,高校是一个复杂而又独特的社会系统与体系,也是一个自组织系统。德国科学家H.Haken在20世纪末提出了“自组织”概念[9],即当外界环境发生变化时,自组织系统能够自动调整内部变量以适应外界不确定因素的变化,从而形成新的行为模式。增强高校自主办学能力的方式无外乎两种,即内涵式增长和外延式增长。前者是指能够反映高校自主发展、自我提升及自我约束等本质属性的总和,以事物的内部因素作为主要动力与核心资源的自我提升模式；后者指以事物的外部因素作为主要动力的发展模式,主要涉及到高校自主办学的外部政策引导、资源供给、财政支持、环境保障等因素。完善的内部体系是保障高校自主办学能力内涵式提升的重要方面,通过内部组织的深入改革、框架协调、布局合理、诸要素得到优化配置,从而激发大学自主办学活力,增强组织结构自身的竞争力,实现质性、跨越式的发展。

首先,在大学职能方面,内部结构要协调和融合好高校人才培养、科学研究以及社会服务等三大基本职能,做到三者的有机统一。在具体操作方面,教学、科研、社会服务等职能的共生互动需要高校内部的体制保障、组织结构保障，还需要激发大学高效运作参与者的创造性、批判性思维、自我发展意识等。例如,教学与科研之间谁主谁次的辩论就有着漫长的历史演进,在组织结构上需要考量如何协调它们的契合与融合度。在教学方面,需要处理好相关课程的设置、更新、开发,学科特色与课程管理,课程的国际化改革,课程与教学的相关评价,师资的培训服务以及大学教学制度的创建等关系。此外,大学组织结构还涉及党政工团、招生就业、人才培养、后勤服务等。

其次,在权利分配方面,大学组织体系涉及了行政权、学术权以及民主权的交织耦合,高层权利和基层权利的规范配置。在内部环境方面,大学自主办学的实现程度依赖于组织结构体系的完善。增强大学自主办学能力,就需要加强高校组织体系的建设,体现高校组织结构对教育自我发展的多元关切。学校组织体系不同于企业组织或行政组织,在权利配置、职务安排、层次划分、信息沟通方面都要考量教育科学文化的行业特性。

最后,在内部动力机制方面,健全高校内部结构体系,唤醒校内各利益相关方的自觉发展动力,明识自我发展责任。史静寰教授认为,高校的组织制度和运行机制支撑着其治理体系,也是现代大学制度的骨架及根本要素之一。[10]所以,良好的结构生态应是充分调动各相关方的积极性,真正实现党政领导、民主管理、教授治学办学体系。同时,高校内部也要完善系统性的自我约束机制,切实行使好自主办学权,而不能陷入“一抓就死、一放就乱”的尴尬困境。柯佑祥教授认为,高校的自我约束方式包括了数量约束、质量约束、规格约束以及结构约束,且后两种是深层次的高校自我监控方式。[11]所以,大学结构体系的机构层次、部门组合、要素配置等都要体现组织结构的系统性,良好的系统结构能够有效地发挥系统的功用。智能结构要求大学组织方式多元而严密,既规范又有弹性,要求大学优化系统内部组织方式,各相关方围绕共同目标,部门与职员之间能够顺畅协调和紧密联系,以此增强系统的整体功能,推动大学组织体系高效运转。

三、文化浸润:明雅大学理念精神

中国高校要增强自主办学能力,实现飞跃式和内涵式发展,既需要一个渐进的历史过程,也需要一个良好的文化土壤。我国高校经历了建国后的高度集权、计划管制等模式,后来又过渡到依法自主办学,成为面向社会与市场的独立法人实体,再到建立真正成熟的现代大学制度,这是一个循序渐进的发展过程,不仅需要国家政策的宣传与引导,还需要大学文化的创新与改造。在创建现代大学制度、提升大学自主办学能力的过程中不可回避文化问题,且传统文化的影响是长期的,这涉及到大学治理过程中的情感价值观、文化传承以及国际化进程等问题。1983年,伯顿·克拉克教授就提出了“政府-大学-市场”相互作用的三角模型。在高校宏观管理方面,从纵向观察,早期“上传下达”的流弊依然存在,规章制度长期冠以“试行”或“暂定”的标识,传达高于实施,而实施却留给了相关部门。从横向观察,高校先前的条块分割体系虽有很大改观,但面向社会与市场的自动调节机制却尚未形成。

因此,在探讨大学自主办学问题时一定不可忽略文化环境和理念精神的重要影响,任何一个民族文化都有其闪耀和不足的地方,所以应该正视传统文化和现代化、国际化文化环境的交融共生。英国学者罗纳德·巴尼特教授在谈到高等教育时,认为高等教育理念的建构基础有两大公理公设：一个是高等教育学的社会学基础,集中体现为大学的自主权方面；另一个是高等教育的认识论基础,集中体现在知识论和认识论方面。他特别强调文化是高等教育的本质属性,应重建学术共同体(community of scholars),并且认为理性是文化的基本特征,也是高等教育的基本特征,现实生活中的理性划分为根基(groundedness)、启蒙(enlightenment)、解放(emancipation)等三个层面。[12]我国近代资产阶级启蒙思想家、教育家严复就中西方文化心理差异问题发表过重要见解,他指出,国人喜古而厌今,外族西洋却力今而胜古。从整体上考察,我国以儒家为代表的传统知识论和认识论有其缺憾的地方,如重继承而轻创新、重经典而轻质疑、重道德说教而轻科学实践、偏重伦理学而忽视认识论等；现代西方文化也有其闪耀的地方,例如以科学民主为核心的知识论和认识论,重理性实践轻圣贤经典、重事实证据轻主观臆测、重批判性思维轻抱残守旧,美国崇尚创新立异、西欧珍视理性务实等。只有理解这些文化背后深层次的原因,才能回答中西方在办学理念、组织文化、思想行为方面的巨大差异,才能真正寻找发展创新的本源、反思自身文化,才能有助于提升大学的自主办学能力。

作为大学三大基本职能之一的社会服务,高校提供的社会服务不是物质产品,而是作为稀缺的、共需的社会公共资源和精神产品。正因如此,大学输出的产品或服务便具有了公共产品的性质,这就要求大学面向社会办学、面向市场办学。所以,高校需要提升自主发展能力、自主办学能力,这样才能更好地应用、整合有限的教育资源,更好地为社会公众提供优质产品与服务,才具有国际竞争力。市场竞争意识、公共产品的定位以及学术共同体的特性,这些都是高校自主发展需要考量的文化背景,这些背景蕴含了现代社会发展的独特性。同时,办学理念、管理方式的转变也源于社会文化的革新和公众认识视野的拓宽,更重要的是现代大学制度正是建立在具有现代观、国际观的文化底蕴的社会环境中。

四、管理创新:明微高校监管机制

我国高校的领导体制围绕着党委、校长的不同分工,大致历经了七个阶段，目前,执行的是党委领导下的校长负责制,基本上形成了政府宏观统筹规划和调控,高校依法自主办学的运行机制。所以,在这里要区分高校行政管理和事务管理的差别,本文就后一概念重点探讨我国高校内部的管理创新及其技术创新,采用教育管理科学理论,并结合实践观察,探析我国的高校管理创新,并阐释其对大学自主办学的有效实施所具有的护航意义。

依据现代管理科学观点,一个运转良好的高校管理体系应摒弃单一追求效率的管理模型,转向为追求效益的管理模型。因为高校办学效益和科研成果对经济发展和社会进步所产生的作用超越了简单量化的范围。高校事务管理过程中,有可以计量经济效益的对象,也存在着短时间无法计量其综合效益或潜在效益的对象。因为高校是钻研高深学问、发展知识的场所,不同于其他企业组织,在管理创新方面涉及到重大决策、学术自由、日常事务等领域,在管理方面必须有创新机制才行。例如,在审议重大教学或学术问题时,应组建以教授为主体的学术委员会,对相关的科研成果、专业建设、教学评定等事宜进行专业审议。

其一,管理创新要关注高层、中层、基层等方面的分工职责。这三个层面都是依法依规对高校内部事务进行领导和管理的执行者,有层次地组织、管理日常教学科研等活动,但是各层级的管理职责却有着不同的定位和权限,管理者所扮演的职责角色也有所不同。为了提升高校自主办学能力,管理体系需要依据自身发展需要和层次,界定、协调好各部门的职责与权限,这也是管理创新的核心地带。在各个相关方的职责权限方面,针对高校事务的决策权、管理权、执行权等责任范围、权限边界、角色定位等关键要素,需要清晰规范地界定。

其二,管理创新要建设灵活多样的激励机制。在方式方法上,要坚持规范管理和灵活多样相结合的原则,提倡采用积极、有效的引导机制。若缺乏规范,必然导致管理混乱、人浮于事、效率低下；若缺乏灵活,必然导致管理缺乏活力和创造性。高校是一个复杂而开放的系统,教学是培育高层次人才,其劳动计量的核算不是简单的工厂计件,科研更是探索真理的过程,需要充分满足学者创造的多元需求和自由空间。现代管理理念比较侧重激励机制,这也是高校管理的重要手段,设计有效的、合理的激励机制是提升高校内部动力的重要保障。

其三,管理创新要体现高校组织的特殊性。一方面,高校组织有着多种职能,各校自身发展定位也不一样,在管理创新上要体现高校组织的特殊性,为此杨院老师就提出“一校一方案”式的分类管理。[13]其中,社会服务管理与国际交流管理、教学管理与科研管理、职工管理与学生管理等,它们之间的管理方法都是有差异的。另一方面,管理和自由是辩证统一的,管理创新要兼顾统一管理和学术自由两个价值取向,坚持“两条腿”走路，既要做到规范严谨,又要保证学者享有充分的创造自由。

伯顿·克拉克认为,高校组织具有多元和松散的特征,需要应用多种管理途径去协调这个组织。在提及如何管理高校教师关于科研与教学关系时,他强调:“教学和科研并非是天然搭配,只是在特定条件下,它们才会组成一个单一的组合或结构。”[14]陈孝彬、高洪源等学者认为,教育管理是关于权变和行动的科学,无论是改造旧有的模式还是构建新的系统,都需要权衡应变、重在行动、重在效益。[15]所以,管理创新既是影响高校自主办学能力提升的重要维度,又是促进其高度自觉、自我管理的基本保障。在管理创新及其技术创新上,要突破旧有的僵化模式、机械形式、单一标准,从简单的线性管理转向丰富的网络管理,从固化集中的管理模式转向弹性多元管理方式。同时,高校内部管理体系需要组建高效有序的管理团队,发挥教职工代表大会参与学校管理的积极性和影响力,创新管理机制,引进第三方管理评价机制,赋予各相关方相应的职责权限,合理规划其管理的权限范围,以便实现多元管理和网络管理,提升高校自我管理能力。

因此,“双一流”创建,既是加快我国高校发展的时代担当,又是增强高校自主办学能力和构建现代大学体系的良好契机。增强大学自主办学能力,要鼓励大学主动面向社会、进入市场,优化组织结构,提高大学综合应用教育资源的效率和竞争意识。在制度设计、智能结构、文化浸润及管理创新等四者关系上,制度设计是实现高校依法自主办学、制定政策、目标导航、明决自我发展定位的一种逻辑与体制规范；智能结构是落实高校办学自主权,完善其内部结构体系,实现自我驱动、自我发展、自我约束,激发高校内部能动自觉发展的核心机制；文化因素在现代化、国际化过程中的作用不容轻视，文化浸润是构建教育发展的生态环境、培育高等教育理念精神、趋近高校自主办学文化内核的一种必然选择；管理创新为高校有序而高效运转保驾护航,需要兼顾民主管理、依法治校、学术自由等三者关系，是促进高校学术、教学、工会等部门各司其职,维护高校秩序,增进公众利益,反馈运转信息,完善激励机制,充分挖掘高校自我管理潜力的重要保障。这四者是相辅相成、表里相依的，从价值逻辑到实践路径、从内在自我驱动到外部有效激励、从文化引领到精神构建,这些视界与维度都是为了共同增强高校自主办学能力,共同守护大学创造与民主的核心精神。