环境污染第三方治理政府监管研究

2020-12-16张奕琳

农村实用技术 2020年1期

张奕琳

（广西大学，广西南宁 530000）

1 环境污染第三方治理政府监管的概述

1.1 环境污染第三方治理政府监管概念

理清环境污染第三方治理的含义是界定环境污染第三方治理政府监管概念的前提和基础。国务院《关于推行环境污染第三方治理的意见》中指出，环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。任卓冉教授指出，第三方治理指排污者缴纳或按合同约定支付费用，由第三方（通常是专业化的环境服务公司）进行污染治理。而环境污染第三方治理政府监管，指的是政府在第三方治污企业治理污染的过程中，同时结合社会公众、企业的共同参与，对排污企业、治污企业实施的准入、运营、退出的全过程的监督管理。

1.2 环境污染第三方治理政府监管的内容

政府在第三方治理机制中发挥着十分重要的作用，政府主导作用的发挥程度决定着第三方治理工作能否得到有序的推进。作为环境保护责任中公共利益的守护者，政府虽然不是排放污染的直接主体，但仍然承担着治理环境污染的责任，地方政府需要对其管辖区域内的环境质量负责，中央政府则需要对全国范围内的整体环境质量负责。政府不仅需要政府解决第三方治理市场机制中市场主体失灵的问题，还要解决各方参与主体面临的法律体系不完善。管理制度不规范以及有关主体技术水平有限。资金不足等方面存在的问题。政府需要明确其作为监管者、参与者的角色定位：政府作为决策者，负责制定落实第三方治理的法律法规及政策，为第三方治理中各方主体的参与营造公平、健全的制度环境。政府作为支持者，从政策和制度方面引导企业参与第三方治理，但也要避免对市场主体的过度干预，尊重第三地方治理的市场机制运行规律及市场主体的自主性；此外，政府需要在财政和税收方面采取相应的措施以解决环境服务公司资金不足、无法有效投资的问题，政府作为监督者，在内部监督中对有关行政部门或个别官员可能会出现的与有关主体出现的权力寻租、相互勾结的腐败现象进行监督；对外建立科学合理的第三方治理市场准入及退出机制，严格治污企业的质量标准，防止其可能会产生的不道德风险。总而言之，政府在多方主体共同参与的环境污染第三方治理体系中，为了履行好其监管职能需要同时承担多种责任，从而保证第三方治理市场机制的健康、有效运行。

2 第三方治理政府监管的必要性

现如今，我国的环境污染状况堪忧，环境污染事故也不断发生，从数年前的松花江重大水污染事件、福建紫金矿业溃坝、广西龙江河段镉污染，到今年的响水爆炸事故，环境污染和生态破坏事件频繁发生。随着环境污染与生态破坏问题的加剧，拥有独特优势的第三方治理这一环境污染治理模式逐步受到重视，也必然会引起我国环境污染治理制度在法律和政策层面的一系列改革和创新。然而，在市场机制的调节作用下，第三方治理出了不少问，比如市场准入条件过低导致治污企业良莠不齐、法律法规尚不完善、监督管理机制不健全等，严重阻碍了第三方治理的发展。只有建立一套完善的监督机制，发挥各方主体尤其是政府的监督作用，才能使第三方治理的优势落到实处。

部分学者指出，我国第三方治理仍处于起步发展阶段，需要国家政策的大力扶持和市场机制的引导。若对第三方治理的监督过于严密，将不利于其发展。因为随着监督机制的完善、监督力度的加强，对环境服务公司的治理水平、环保技术水平的要求也会不断提升，在很大程度上会提高环境服务公司市场准入的要求，也提高了排污企业购买环境污染治理服务的成本，使得排污企业仍然倾向与自己对污染进行治理。但是笔者认为，这些观点是不够全面的。当第三方治理监督机制完善、政府充分发挥其监督作用时，才会激励排污企业产生启用专业的环境服务公司来治理污染的内在动力；在市场机制的调节下，环境服务公司会通过提高自身污染治理水平和环保技术水平来获得市场竞争力，而不是一味的通过降低环境污染治理费用来抢占市场份额。因此，只有发挥市场机制和监督机制的双重作用，才能保证环境服务公司在进入到市场时已经具备一定的环境污染治理水平、环保科技水平以及一定的应用管理能力，长此以往，便能形成一个环境污染治理服务的良性循环。反之，若为了从短期利益的角度上推进第三方治理的发展，或者为了鼓励排污企业选择环境服务公司的积极性而忽视了对第三方治理的监督管理，实则会加重排污企业在选择排污企业时的不确定性，也会加重其承担法律责任的风险。从长远角度出发，政府和社会需要承担排污不合格的危害，导致了社会成本的增加和社会福利的降低。

3 第三方治理中政府履行监管职能时面临的问题

3.1 第三方治理监管机制存在漏洞

在第三方治理市场机制发展成熟、科学合理的价格体系和统一的治理效果评价标准建立之前，排污企业选择第三方治污企业进行污染治理的内在积极性不足，政府对合同当事人履约进行监管成为了推动第三方治理的重要推动力。环境污染第三方治理这一新兴污染治理模式带来了新的问题，政府监管机制却尚未及时建立其相适应的监督管理机制，主要存在以下缺陷。首先，在排污企业购买环境服务的模式中，由于市场主体逐利性的本质及法律观念的淡薄，会出现排污企业与治污企业合谋偷排漏排、造假治理数据等躲避政府监管的现象；或者由于合同条款不完善，排污企业和治污企业可能会相互推卸治理责任。此时政府不仅需要对排污企业进行监管，同时还需追究治污企业相对应的责任，在很大程度上增加了政府监管工作的复杂性和工作量。其次，部分地方政府或部门官员为了追求当地政绩或一己私欲，可能会放任对某些经济效益高的企业的污染治理工作的监督或被企业收买，这种权利寻租的现象为政府与被监管对象合谋提供了制度空间。最后，政府在某些情况下也会选择治污企业进行污染治理，在这种情况下，政府不仅是监管者，还是合同的当事人，此时这两种关系要如何协调、政府的职能要如何进行相应的转化是需要考虑的。

3.2 第三方治理市场机制仍有待完善

环境污染第三方治理市场处于初步发展阶段，在事件情况中也出现了许多问题，这给政府的环境保护监管工作带来了一定的挑战。主要问题如下：

3.2.1 第三方市场治理的市场准入与退出机制尚未建立

为了推动第三方治理的发展，继国务院决定取消“环境污染治理设施运营单位甲级资质认定”后，环境保护部也取消了“环境保护污染治理设施运营单位甲级资质认定”的行政许可事项，这种低门槛甚至无门槛的政策导致了三方治理企业大量出现，给排污企业或政府如何选择高质量的三方治理企业造成了困扰。除此之外，由于统一的第三方治理效果评价标准尚未建立，即使存在一些治理水平不达标的治污企业，也无法使其主动退出第三方治理市场，政府是否能及时有效的对这些治污企业进行监管也成为了一个难题。

3.2.2 第三方治理的扭曲

某些大型排污企为了保护商业秘密，或者出于其本身就拥有治污设备和人员，常常会选择自己对污染进行治理，或者建立自己的环境服务公司或治污子公司，安排其完成利润较大或难度较小的项目。前者因为政府监管部门对排污企业的监管不严密而影响成效，后者由于其环境服务子公司的专业性不及独立的第三方治污企业，也会使治污效果大打折扣。此外，母子公司的治理模式还会导致母子公司责任混淆、交易方式不公平及价格订立的不合理。这使得环保监督部门在实践中要识别出母子公司的法律关系并对其进行严格的监管，避免其相互串通。

3.2.3 委托治理责任划分不清

在传统污染治理模式中，排污企业承担环境污染治理的主体责任，在其造成环境侵权的情况时承担损害赔偿责任，并作为行政管理相对人接受环保监督部门的行政处罚。第三方治理模式突破了传统模式中单向责任认定方式，在环境侵权法律关系与行政法律关系外引入了环境服务合同法律关系，使得第三方治理包含的法律关系更为复杂。当出现合同一方主体违反合同约定、排污企业与治污企业合谋造假或相互推卸治污责任、突发性环境事件发生等情况时，责任主体如何划分、责任范围的边界如何确定，以及合同谈判、纠纷解决机制等问题，由于目前法律没有做出具体的规定，需要政府等部门进行有针对性的明确，这使政府的监督管理工作无法可依，也造成了监管工作的不确定性与难度。同时，根据新修订的《环境保护法》的规定，排污企业依然承担环境污染治理的主体责任，治污企业承担相应的法律责任和合同约定的污染治理责任。因此，即使在排污企业遵循法律规定或者合同约定排放污染物的情况下，都要承担由于治污企业环境违法行为而产生的法律责任。这在很大程度上打击了排污企业或政府选择第三方治污企业的积极性并使其更倾向于传统自己污染治理的模式，这样一来，以第三方治污企业为主体的专业化、市场化的第三方治市场机制理难以健康发展，更不用说推动我国环保事业的变革创新。

4 多管齐下破解第三方治理政府监管面临的困境

4.1 建立并完善第三方治理的监管机制

首先要加强有关环境保护部门的监管责任，加大环境执法力度。政府要转变理念，对第三方治理在我国环境保护工作占有重要的一席之地这一情况有深入的认识，并在高度重视第三方治理工作的统一基础上进一步细化各有关部门的具有工作职责、协调好各部门之间的协作关系，保证监管工作开展的有条不紊，避免出现各部门之间相互推卸监管职责或重复监管的情况。环保等多部门可以相互配合，通过出台规划和政策来引导、支持与规范第三方治理市场。由于实际中排污企业与治污企业合谋偷排漏排、躲避监管的行为具有隐蔽性，环境监督执法部门要加强对此灰色地带的监督，深入检查污染物排放及治理情况及治污设备的运行情况，加大对排污企业、治污企业出现的环境违法行为的处罚力度。此外，还需提高基层执法人员的专业知识与法制教育，防止出现被企业收买或主动给污染企业提供权利寻租空间的行为。

4.2 完善环境污染第三方治理市场的配套制度

首先，建立完善第三方治理市场准入与退出机制。面对当前出现的第三方治污企业低门槛甚至无门槛进入市场，因为其治理水平良莠不齐、综合管理能力有好有坏而引起的治理水平难以得到保障。恶意低价竞争的情况，要通过出台相应的法律及政策设计第三方治理企业的市场准入条件与标准，包括对其资质、技术水平、综合管理能力等方面进行严格的审查，保证其质量，减少排污企业选择治污企业的风险，同时制定一定的市场退出规定，使治污不达标或出现环境违法的治污企业及时退出市场，保证第三方治理市场的有序运行。其次，建立环境服务信用评价机制。政府要及时对第三方治理企业的污染治理效果进行监督评价，以便排污企业和政府能充分知晓治污企业的情况，降低其法律风险和信息获取的成本。具体措施包括：建立第三方治理企业诚信档案和黑白名单，对第三方治污企业的污染治理效果进行紧密检测、跟踪并向社会公众定期公布，把治理效果优良、技术水平高的治污企业列入白名单，把治理效果不达标、环境服务态度欠缺或出现环境违法的治污企业列入黑名单，使排污企业或有关政府在选择治污相对人时能有所警觉，并在税收优惠、资金扶持等方面对黑名单的治污企业进行一定的限制。

4.3 明确相关主体的法律责任

第一，平衡排污企业与治污企业的法律责任。针对排污企业承担的法律责任过高、打击其选择治理企业治理污染的情况，有学者提出应由第三方治污企业承担其造成的损害，这有利于排污企业与治污企业承担的法律责任得到一定的平衡，从而使得排污企业更有信心借助治污企业专业的技术进行污染治理，也使政府在对排污企业或治污企业的污染治理为进行监管时对责任主体及应承担的责任范围的识别更为明了。第二，明确治污企业的行政责任。环境保护部门可以出台完善相应的法律及政策，明确治污企业在违反国家排放标准时应承担的行政责任及其与排污企业的责任划分，使得政府在追究第三方治理违法违规的责任主体的法律责任时有法可依。