中国区域协调发展战略的演进及其展望

[提 要]新中国成立以来，中国共产党就如何实现区域协调发展进行了多轮的探索与实践。从发展阶段上经历了均衡—非均衡—協调发展的过程;从区域划分上经历了沿海内地“两分法”—东中西“三分法”-四大板块“四分法”的过程;评判标准亦从“经济增长速度”过渡到“人的生活水平”。党的十九大以来，区域协调发展亦进入一个新时代。要推动经济的高质量发展，必须推动区域协调发展。通过探索中国区域发展战略的演进历程，总结历史经验，以期为后续的理论探索和实践提供思考。

[关键词]区域协调;发展战略;新时代

[作者简介]薛智韵（1982—），女，中共东莞市委党校经济学教研部副研究员，博士，研究方向为区域经济。（广东东莞 523000）

[基金项目]广东省社会主义学院课题“民营企业参与扶贫的共赢长效机制研究”（2020-GDSY KT-069）

作为一个区域发展长期不平衡的大国，发展不平衡问题已成为我国高质量发展的重要短板。如何促进区域协调发展仍是我们现阶段面临的重要任务。通过梳理新中国成立以来中国共产党探索区域协调发展的理论与实践，提炼区域发展的历史经验，并对新时代区域协调发展战略的科学内涵进行深入研究，从而为后续的理论探索和实践提供借鉴启示。

一、《论十大关系》中关于“内地与沿海关系”的发展构想

（一）内地与沿海工业平衡发展思想

从地理概念上来说，沿海地区是一个恒定的区域。对此，毛泽东同志在《论十大关系》中指出沿海包括“辽宁、河北、北京、天津、河南东部、山东、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西”。但“沿海地区”作为经济概念，与地理概念并不完全一致。《论十大关系》中提出，“我国全部轻工业和重工业，约有百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。”[1]彼时的“沿海地区”，从经济概念上只有辽宁、北京、山东、天津、上海这几块区域，其它沿海地区的经济实力与内地的差距并不大。彼时，沿海与内地的经济发展矛盾，主要是由我国从半殖民地半封建社会到社会主义经济过渡中所伴随的畸形的生产力布局所引起的[2]。历史上形成的这种不合理状况造成了我国沿海和内地的二元经济结构：沿海比较发达、内地相对落后。新中国成立以来直至改革开放前，我们进行过三次集中的大规模基本工业建设。

一是新中国成立初期“一五”计划的建设。鉴于平衡地域经济结构的需要，防范战争爆发的风险，“一五”计划采取的是对沿海工业限制发展的方针，期间新建的156个重点项目全部放在内地，对沿海工业采取限制发展的方针。这样的发展方针尽管一定程度上平衡了国内工业发展的格局，但未能发挥沿海工业的先天优势。放弃合理发展沿海工业所能取得的事半功倍的效果，导致其生产潜力得不到充分释放，经济发展的速度落后于全国平均速度，这并不利于当时我国实现社会主义工业化的大业。

这一现象引起了当时党中央、毛泽东的关注，故1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中，分析了当时的国际形势，认为“新的侵华战争和新的世界大战，短时期内打不起来，可能有十年或者更长一点的和平时期。因此，主张对沿海地区要充分合理发展，不能限制，从而更有力量来发展和支持内地工业”。[1]自此，内地和沿海的工业迎来了新发展。

二是1958年大跃进时期。大跃进时期，脱离实际大搞群众运动的工业建设方式，使得我国的工业陷入一段相对混乱的发展阶段，各类工业建设沿海、内地遍地开花，实际上造成很大的经济损失。

三是20世纪60年代开始的“三线建设”。20世纪60年代，国际局势风云突变，中苏关系破裂，美国在台湾海峡制造紧张局势，西藏发生了中印边界战争。鉴于战争可能爆发的风险因素，自1964年起，国家又将工业布局的重点转到内地，在西南地区进行了大规模的三线建设，把一批沿海地区的工厂内迁，特别是迁入到一些交通极不方便的内陆山区。

这一时期，国家基本建设投资大部分摆在内地，内地与沿海的投资比例由“一五”时期的1.14∶1上升到2.16∶1，达到解放后内地投资的最高峰。国家向内地先后投资约5000亿元，建成了成昆线等九条铁路和数千个大中型骨干企业，在偏僻的山区形成了类似六盘水、攀枝花这样的30多个新型工业城市和40余个重大产品的生产、科研实验基地。

（二）平衡发展思想下的工业布局

从毛泽东同志发表《论十大关系》至改革开放，中央、内地、沿海形成了稳定的三角平衡关系：“内地将廉价原料输送给沿海地区加工，无盈亏之虞，它的责任就是多出原料、快产原料;沿海地区将财政收入给内地以开发投资和财政补贴，无原料涨价之忧，它的任务是多出产品、多交利税。中央政府凭借行政力量，成为生产要素的统筹方，总揽全局、兼顾东西。毋庸置疑，在国力薄弱的建国初期，这种由中央政府高度集中的统筹办法，对于积累资金、开发内地起了重要作用”。[3]

经过改革开放前30年的几次产业重点布局，直至20世纪70年代末，我国相对完整的工业体系初步形成，内地工业和沿海工业得到了一定发展，内地工业的比重也由1952年的31%上升到1980年的38.5%[4]。

但是，这几次布局重点的转移，从根本上来说并非根据合理布局的客观经济需要，而是以国家集中投资和直接调控为主要途径的。因此，尽管工业畸形分布的不合理状况有所改善，但内地投资过大，相应削弱了沿海工业的发展，最后又牵制了整个国民经济的发展，给国民经济带来了一定的损失，主要表现在：

首先，中央政府采取行政手段“植入式”地向内地投资，并没有培养起内地经济自我生长、自我发展的机制。许多项目的建没有经过严密的技术经济论证，多从战略方向出发，或是出于原材料基地建设的角度，未能充分考虑内地地方经济发展，其经济效益重视程度不够。这类“植入式”工业在一定程度上脱离了当地原有经济基础，未能实现生产要素的区内循环，经济投资效益和经济效益偏低。一方面无法实现对当地经济的辐射和带动，使内地经济缺乏活力;另一方面脱离地方大环境的工业，缺乏地方相应经济水平的融合，工业的生产能力和经济效益就不能充分发挥，甚至出现相互排斥的现象。

其次，廉价的原材料和沉重的财政负担限制了沿海地区传统工业的产业升级。一方面，内地廉价原材料的供给使沿海地区得到了原材料转移和加工的双重利润，沿海地区把主要精力放在扩大传统加工业的生产规模上，对搞产业升级缺乏内在积极性;另一方面，沿海地区的传统产业是国家财政的支柱，这使得沿海地区的传统工业没有升级的空间，产业升级缺乏外在驱动，产业附加值未能得以有效提升[3]。老企业缺乏更新改造动力，工业设备落后、厂房破旧、环境污染日益严重，沿海地区的生产增长遇到很大困难。据当时上海各工业局对现有设备状况的分析，三四十年代水平的大约占一半以上，五六十年代水平的接近一半，七十年代水平的只是极少数[5]。

可以说，改革开放以前，我国空间布局战略的指导思想是在公平与效率之间，首先选择了公平目标，即较为平衡地在全国范围内配置生产力，显示了以平衡布局为主和实现公平为主的特征。从区域研究角度看，沿海和内地工业虽有一定发展，但由于缺乏统一的布局安排，重复建设、盲目建设相当严重，造成很大浪费。

二、改革开放早期内地与沿海关系的演变

（一）改革开放初期沿海内地发展矛盾凸显

1978年改革开放标志着我国整个经济的发展已经进入了一个崭新的阶段。“六五”、“七五”两个计划时期，沿海发展被着重提出。彼时，为了尽快形成开放的新局面，国家对地方经济发展方针进行了调整，提出内地、少数民族地区与沿海等地的发展方向应有所差异。内地的发展方向定位为“支援”沿海地区发展;而沿海地区在努力发展自身的同时，应着力带动内地经济发展。国家对沿海地区实行了政策倾斜，从而使内地与沿海之间实际上存在着经济政策的差异，包括：投资审批权限、外汇留成、财政包干诸方面的优惠。所有这些优惠政策都直接关联区域经济发展的速度。

长期以来，我国的价格体系存在着下游产品、加工业品价格偏高，而农产品、原材料价格偏低的严重弊端。内地主要集中于农业及原材料工业的生产，沿海则更多集中于下游产业及加工业的生产。高度集中体制下，上下游产品的价格差和工农产品价格剪刀差造成的利益差异转化为中央的财政收入，最终成为我国社会主义工业化资金积累的主要来源。

在过去高度集中体制条件下，中央政府有足够的行政權威对沿海与内地进行行政组合，将内地的原材料、农产品等通过严格的指令性计划调拨给沿海，以支持沿海加工业的发展。在这种经济体制中，统收统支的财政体制，使地方、企业不具备独立的经济利益，内地与沿海的经济关系是通过行政方式来确立的[2]。

随着改革开放的深入，从简政放权开始进行了一系列的经济体制改革，特别是财政体制方面，对地方政府实行了财政包干体制，促使地方政府成为独立的经济利益主体。追求财政收入最大化的行为动机，势必成为合乎逻辑的地方政府行为动力。

伴随着沿海地区开放范围的迅速扩大，内地的一些省市也竞相开放。为了改变由原材料输出造成的利益转移的被动局面，内地亦开始大规模地发展利润大而投资少的加工业，并利用当时宏观控制的松动，尽量将原材料供给留存本地，以期将价格剪刀差转化为地方财政收入。这也是导致彼时原材料供应一度出现短缺的重要因素。随着指令性计划调拨的逐渐减少甚至取消，沿海转而凭借特有的政策优惠，介入内地争夺原材料的竞争中。随着1988年放开价格管制、取消价格双轨制，抢购风潮迅速蔓延全国，蚕茧大战、羊毛大战、棉花大战……频频爆发。沿海与内地轮番的抢购风潮引发的价格上涨，也是导致这一时期中国经济秩序混乱的一个重大诱因。

可见，内地与沿海原来用行政组合方式建立起的经济关系，随着中央政府计划指令的权威性的弱化，出现了越来越深、越来越长的裂痕，妨碍了市场经济的正常发展，

（二）“两个大局”战略的适时提出

1988年，邓小平同志首次明确提出区域发展“两个大局”的重要思想。邓小平同志认为：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”[6]

邓小平同志提出的“两个大局”思想是中国共产党区域发展思想在改革开放和现代化建设中的不断丰富，是区域发展思想的一次重要理论探索。“第一个大局”意味着东部沿海地区要率先实现经济突破;“第二个大局”蕴含了丰富的区域协调发展思想[7]。

这是对内地与沿海经济开始逐渐向“相互支持、相互依存、共同发展”关系所进行的新探讨，打破了过去以地区倾斜政策代替其它调控政策所导致的内地与沿海间发展不平等的畸形竞争关系，进而引发的地区间经济增长的不平衡，可以说是对沿海与内地关系新的认识与处理。

所以，从“八五”开始，“产业化的地区政策”和“地区化的产业政策”逐渐取代“地区倾斜政策”成为调整地区间关系的主要手段，使产业政策和地区政策两者有机地结合起来。这一时期，我国的沿海等地区，立足本地优势，坚持“两头在外”、“大进大出”的原则，加快发展外向型经济，参加国际经济循环。

这段时期，东部沿海地区得到了快速发展，形成了沿海经济牵动内地经济发展的局面。各地区经济发展逐渐活跃。一是沿海地区外向型经济的发展为建立社会主义市场经济新体制、推进改革开放积累了宝贵经验的同时，还减少了沿海与内地的矛盾和摩擦，有效缓解了我国资源短缺的窘境。二是东部地区的发展尤其是开发区、开放城市、经济特区的发展，通过示范效应、扩散效应和技术经济合作等多种途径，对内地经济产生了极大的吸纳、辐射作用，促使了大批中西部地区的农村劳动力向东部地区转移，提高了国民经济的整体效率，也有效带动了内地地区的发展。三是随着东部沿海地区的发展，国家产业结构失衡状况有一定改善，打破了过去单一的公有制的市场形态，多元化的投资主体和所有制结构的市场体系开始建立。

三、区域协调发展战略的确立及其展望

（一）区域协调发展观的确立

进入20世纪90年代中后期，区域经济发展差距愈发扩大，以“非均衡发展”为主要特征的“第一个大局”战略亟需进行转换。

从东中西三大区域板块看，“1978-1995年，东部地区生产总值占全国的比重提高了近7个百分点，由52.4%上升到59.3%;而西部地区生产总值占全国的比重则下降了2.8个百分点，由16.9%下降到14.1%;中部地区生产总值占全国的比重下降了4.2个百分点，由30.7%滑落至26.5%;此外，这期间东部地区和西部地区的人均生产总值之比亦由1.75∶1扩大到2.31∶1。”[8]从发展水平来看，1993年全国约有500多个贫困县，80%以上以集中于中西部地区，8000万未脱离温饱线的人口，中西部就占了7000多万，与此同时沿海发达地区（苏南、珠江三角洲、胶东半岛等）已基本实现小康，正向中等发达国家水平迈进[9]。

可见，无论是经济发展总体规模指标、经济发展水平指标、经济发展增速指标，沿海与内地经济的发展呈现明显的扩大趋势。区域差距拉大不利于全国经济稳定发展，也是我国内需不足的重要原因之一。此外，区域差距呈现马太效应，需要政府干预克服市场失灵。因此，破解区域发展差距过大的问题刻不容缓。

20世纪90年代中后期，国家调整了区域发展战略，重点探索“第二个大局”的实施。1995年，江泽民同志提出，“将缩小区域差距作为关系我国跨世纪发展全局的一个重大问题”。 “十五”计划提出将“西部大开发战略”作为“实现（现代化）第三步战略目标的重大举措”。这成为我国20世纪末实现区域协调发展的重要战略。

继2002年党的十六大报告提出“振兴东北等老工业基地”后，2004年的政府工作报告进一步提出：“促进区域协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。这标志着全国进入区域协调发展的新阶段，我国区域呈现了多轮驱动的发展局面，统筹区域发展成为科学发展观的重要组成部分。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就“区域协调发展”进行了新的探索，十八届五中全会上提出了五大发展理念——“创新、协调、绿色、开放、共享”。十八大之后，中央先后推出京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略、“一带一路”倡议，形成“四大板块+三大战略（倡议）”的新的区域发展战略。三大战略（倡议）与四大板块有机链接，对板块之间进行了有效融合。

2013年召开的中央经济工作会议，中央更是将“促进区域协调发展”作为中国经济发展的主攻方向，并指出“扶贫工作要科学规划、因地制宜、抓住重点，提高精准性、有效性、持续性。”“精准扶贫”的扶持政策凸显了区域政策的具体性和精准性，是依据当时当地的资源条件和发展环境提出的有针对性的发展路径。

（二）新时代区域协调发展战略的展望

习近平总书记多次强调要继续实施区域发展总体战略，促进区域协调发展，这是今后相当长一段时期内区域发展的基本战略思想。“区域协调发展战略”在党的十九大报告中首次被正式提出，并上升为统领性的区域发展战略，亦成为新时代建设现代化经济体系的重要组成部分。

随后召开的2017年中央经济工作会议，就推动区域协调发展战略，给出了更为具体、有针对性的目标：“要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。”这意味着区域协调发展立足于区域，但不拘泥于区域，而是上升到国家层面。区域协调的重心与重点，不再是强调一般意义上的区域经济增长速度，而是以人为本、以人民的生活水平为最重要的评判标准。此次协调发展的目标直接抓住了“人”这个核心，要使人民生活水平大体相当，这具有极其深远的意义，也是区域协调发展进入新时代的重要指标。

党的十九大报告中，粤港澳大湾区建设被纳入頂层设计。中央经济工作会议进一步将粤港澳大湾区建设作为区域协调发展的重要内容。“粤港澳大湾区建设”成为国家区域发展战略的重要构成与动力支撑点，承载着辐射带动泛珠三角区域合作发展的重要战略功能，是国家探索区域发展战略、提升区域发展新动能的重要实践。

2018年末，长三角一体化上升为国家战略，要求“创新引领率先实现东部地区优化发展”的具体行动，促进长三角区域尽快形成可复制、可推广、可辐射的经验做法，更好地发挥长三角区域在我国新一轮改革开放中的龙头带动作用，加快长三角世界级城市群建设。

可以说，当前新时代区域协调发展的重点格局就是以高质量发展为发展主线，三大战略、四大板块、四类需要扶持的地区（“3+4+4”）重点发展，雄安新区、长三角一体化、粤港澳大湾区北、中、南呼应，城市群网络化协同、区域协调性不断提升。这样的重点格局，最大限度覆盖了全国区域。

四、小结

党的十九大以来，中央对区域协调发展的认识进入了一个新层面。这符合中国国情，也符合中国现代化建设长远目标的要求。区域协调发展的战略高度、内容的广度、影响的深度等多个维度，都表明区域协调发展进入一个新时代，这也和中国特色社会主义进入新时代是相辅相成的。中国的新时代，是经济发展的新时代，也是区域协调发展的新时代。要推动经济的高质量发展，需要推动区域协调发展;没有区域协调发展，也就没有经济高质量发展。

[参考文献]

[1]毛泽东文集[M].北京：人民出版社，1999.

[2]史忠良，汪玉奇.重构沿海与内地经济关系的利益机制[J].当代财经，1992，（3）.

[3]李永升，杨全新.二十年改革经纬分析——沿海地区和内地是如何建立起新型经济关系的[J].中国商办工业，1999，（1）.

[4]林凌.论新时期的沿海内地关系[J].毛泽东思想研究，1984，（6）.

[5]中国银行上海分行外汇信贷处.支持企业技术改造为发展上海经济服务[J].中国金融，1985，（2）.

[6]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[7]肖翔.改革开放以来党协调区域发展战略的历史演变与启示[J].中国特色社会主义研究，2017，（10）.

[8]肖金成，安树伟.从区域非均衡发展到区域协调发展——中国区域发展40年[J].区域经济评论，2019，（1）.

[9]曾维新.沿海与内地经济发展的比较[J].探索，1995，（12）.

[10]孙久文.论新时代区域协调发展战略的发展与创新[J].国家行政学院学报，2018，（10）.

[11]冯奎.区域协调发展进入新时代[J].中国发展观擦，2018，（1）.

[责任编辑：熊文瑾]