搁浅的“新时代”，“朴氏外交”因何三鼓而竭

刘怡

雄心勃勃的“朴氏外交”，意在以对朝、对华、对日政策的三相变更支撑起东北亚一体化框架，塑造韩国作为中介者的角色。但目标与资源之间的不对等使这一路线举步维艰，最终迅速丧失战略空间。

2016年深秋韩国的这场政治风波，直接诱因虽系发端于朴槿惠的“亲信门”，但和首尔当局日益丧失空间的外交处境同样不无关联。执意部署“萨德”（THAAD）反导系统的决定引发了最大贸易伙伴中国的全面反制措施，结果不仅抵消了过去4年间朴槿惠为塑造对美、对华“等距离外交”做出的努力，还使首尔对美国的战略依赖出现了补偿性回升。但“萨德”直接针对的朝鲜核武器和导弹项目所受的冲击却并不明显：代价不菲的制裁措施对金正恩政权造成的实际冲击低于预期，核试验和中程导弹试射的间隔期反而出现一而再再而三的缩短，韩国对其北邻的直接影响力已经滑落至最近20年的最低谷。对日关系方面，2015年底就慰安妇问题达成的双边协议以及《军事情报保护协定》（GSOMIA）谈判的重启显然更有利于安倍晋三巩固其长期执政，在韩国民间引发了广泛争论和焦虑。在不到4年的执政期里，朴槿惠政府竟出现如此集中的外交挫败，委实令公众大感失望。无怪乎“亲信门”甫一爆发，即有媒体言之凿凿地宣称：今日首尔的外部困境，皆是因崔氏姐妹垂帘听政、外行指挥内行所致，朴槿惠已沦为傀儡。

与其说真相至此终于大白，倒不如说这只是一种过于刻意的曲解。既然崔氏姐妹的主要目的在于敛财，又何必在风险远大过收益的外交事务上折腾不休？即使对外政策能收致积极效果，荣誉也将全盘归诸前台的朴槿惠，对幕后的“无名英雄”则无任何帮助，如此干政难道是由于报国情怀？更何况从朴氏外交路线的逆转过程中，可以反复窥见因突发情形导致的随机性调整，特征相当一致。媒体对阴谋论的渲染，无非是不愿直面以下事实：目标与资源高度不对等的朴氏外交，从一开始就缺少成功的机会。

以朝鲜半岛―东北亚―太平洋两岸作为三大层次的“朴氏外交”，在每一层面皆有对应的核心议题：在半岛是实现非核化，在东北亚是促进中日韩三国在经济、政治领域共识的进一步统合，在太平洋两岸则是依托美韩同盟、向全世界输出经济和文化影响力。朴槿惠在上台之初的意图，是利用三个层次议题之间的内在关联，将韩国塑造为中日（亚洲层面）、中美（全球层面）大国关系中的中介者，从而大大拓展首尔的外交空间。但这一构想显然大大高估了韩国自身的战略重要性以及主动塑造均势的能力：在对朝鲜的“信任外交”未能获致预想的结果后，韩国冒失的对冲举措引发了朝、中、美多国关系的连锁震荡，最终使首尔与各国保持“外交等距离”的理想破灭，被迫重新回到美韩同盟的宰制之下。而在朝鲜核问题趋于长期化、中美亚洲海上竞争亦交替升级的背景下，这绝不会是令韩国人感到振奋的选择。

“朴氏外交”出炉

2013年2月25日朴槿惠宣誓就职之时的韩国，正处在朝鲜第三次核试验造成的阴影之下。金正恩在稍早前的元旦讲话中关于“改善国民经济，寻求国家统一”的表态，一度被认为是在向即将上任的朴槿惠释放善意。1月22日联合国安理会通过的2087号决议，则是李明博政府强硬对朝政策取得的阶段性成果：包括中国、俄罗斯在内的全球大国在半岛无核化问题上步调一致，共同决定以经济制裁迫使朝鲜回到谈判席上。在此背景下，平壤非但不曾示弱，反而放话称将会采取“强有力的实质性对抗措施”。2月12日，朝中社宣布已经在丰溪里试验场完成了该国第一次地下核试验，并威胁称随时可能对韩国发动先发制人的核打击；3月13日，平壤正式废除1953年停战协定，朴槿惠的第一次“大考”早早来临。

作为新国家党前任非常对策委员长，尽管朴槿惠对李明博任内对朝政策的成效抱有疑问，但基于党内一致，很难对其做大刀阔斧的变更。因此在危机爆发之初，韩国政府的回应与李明博时代并无二致：美韩“雏鹰”联合军演依然如期在东海举行，“乔治·华盛顿号”航母游弋于半岛东岸，B-52和B-2型轰炸机接连飞越韩国上空。但仅仅过了一个月，韩国外交部与统一部就在年度工作计划中提出了“施压与对话双轨并行”的新路线，试图促成朝方做出“正确选择”。按照朴槿惠本人在大选开始前的阐述，所谓“双轨并行”既不是李明博式的一味强硬，也非金大中、卢武铉任内“阳光政策”的翻版——前者已被证明低估了朝鲜的经济自给能力，非但未能迫使其立即崩溃或重返六方会谈，反而使平壤孤注一掷下注于核项目；后者虽然在表面上促成了半岛双方的沟通和对话，但因为不曾将经济援助与协力和终止核计划挂钩，反而为平壤的核武器和导弹项目间接提供了资金。而朴槿惠设想的“朝鲜半岛信任进程”（2013年8月正式提出），系指“以坚固的安保为基石，通过建立韩朝互信、发展韩朝关系，实现朝鲜半岛和平，进而打下统一的基础”。换言之，美韩同盟仍将继续维持，韩国将继续依靠美国提供安全和政治庇护，不会将美国撤军问题作为争取朝鲜终止核计划的交换条件。鉴于2011年底朝鲜领导人金正日去世之后，新领导人金正恩始终未曾与韩国高层建立起有效的直接沟通渠道，改善双边关系可以先自政治人物的私下接触开始，逐步停止海陆边界地带的小规模摩擦、恢复长期对话。在此基础上，倘若朝方在核问题上做出了善意回应，韩方愿在人道主义援助、能源获取、经济发展等领域为其提供帮助，扩大互惠交流。

为促成朝鲜最终“弃核”的实现，朴槿惠的“信任进程”还纳入了一项“远景朝鲜”规划，内容包括：在朝鲜终止核开发之后，韩国愿为其提供升级电力、交通和通信基础设施的资金以及技术，以改善朝鲜的经济处境；国际制裁解除之后，韩国将帮助朝鲜进入国际金融组织，建立更多的经济特区，并在双方首都互设日常办事处。这一方案实际上部分返回到了1994年美朝《框架协议》的路线，将朝鲜废核的进度与经济援助的力度挂钩，诱导平壤方面做出权衡。远景的最末部分还包含一项“民族共同体统一方案”，宣称愿暂时搁置南北方在意识形态和政治制度方面的差异，以构建经济共同体为起点，最终追求政治和社会共同体。在此过程中，韩方愿意容忍和接纳外部力量的存在：在经济方面，寻求中日俄三国的通力合作，以半岛经济体为起点，构建东北亚交通、能源和贸易统一市场；在安全方面，寻求美国和中国的谅解，在维持自卫能力的基础上商讨美国驻军的前景，并将“三八线”非军事区建设为和平公园。

某种意义上，“远景朝鲜”关于东北亚经济和安全的长期构想，才是朴槿惠政府的雄心所在。由于地理位置和历史关系上的邻近，无论半岛统一朝何种方向发展，都不可能绕开参与六方会谈的中、美、日、俄四国；这四个国家不仅是韩国在“废核”问题上的伙伴，而且与首尔已然具有广泛的经济和外交纽带，在全球范围内也是首屈一指的政治、军事、经济和人口大国。在解决朝鲜核问题的过程中，推动上述四国尤其是中、日、俄三国更多的资源投入，形成覆盖整个东北亚的水陆联运交通网和自由贸易区，并与经中亚通往欧洲的俄罗斯铁路网以及区域市场对接，即可在相当程度上化解东北亚互信机制的缺失以及“安全两难”广泛存在的问题，通过朝核问题上的“小多边”带动经济、安全融合的“大多边”。韩国作为一体化机制的中介者，无须投入最多资源，却可搭上中、日等国的便车，无疑是一本万利。

对于日渐微妙的中美关系，朴槿惠同样有其应对策略，那就是“等距离外交”：在安全和政治层面，继续维持韩美同盟，以增加在全球安全事务和自身安保问题上的话语权；在经济和文化层面，则以中韩“战略合作伙伴”为轴心，优先考虑发展中韩自由贸易协议（FTA）和中日韩三国自贸区。前者与美国“重返亚洲”的时机恰好吻合：在对全球军事部署尤其是海空力量的部署做出大规模调整之后，美国在亚洲海域对盟友力量的依赖性出现了上升，不仅倾向于在双边关系中给予盟国以更平等的地位，而且乐见盟国自主形成规模较小的安全合作机制。而韩国的如意算盘，便是利用这一机会，将韩美同盟从单纯的半岛安保机制升格为全球范围内的政治、经济、安全合作，利用美国的威望和支持在东南亚、中东、非洲等地增加直接投资以及安全介入，以提高本国的国际影响力和国际地位。但对奥巴马政府力推的跨太平洋伙伴关系协议（TPP），朴槿惠政府的热情并不很高：首尔已经与TPP首批12个成员国中的8个各自签署了自由贸易协定（FTA），尤其是韩美FTA被视为双边自贸区建设的优秀样板，故而韩方对加入TPP的迫切程度并不明显。相反，中国已经超越日本成为韩国第一大贸易对象国和投资伙伴，而两国在朝核问题、东海争端（对日）、敦促日本承认战争罪行等问题上存在诸多共同利益，有效合作的空间和前景都超过前途未卜的TPP。故而在日本加入TPP之后，韩国依旧维持观望姿态，并在2014年优先签署了韩中FTA。

政治和安全上与美国结盟，经济上向中国靠近，相互对冲，这是朴槿惠“等距离外交”的实质，也符合地理政治学的基本逻辑：类似韩国这样的海陆边缘地带（Rimland）国家，可以灵活地游走于海陆两大集团之间，均沾其利。但这一切的前提，是在近在咫尺的朝鲜核问题上取得突破，以解除后顾之忧。

“远景”出师不利

2013年5月和11月，朝鲜劳动党中央政治局常委、中央书记崔龙海作为金正恩的特使，先后出访中国和俄罗斯，恢复了中断近一年之久的高层对外接触。在访华期间，崔龙海间接回应了朴槿惠政府的“远景”倡议，表示愿意采用包括六方会谈在内的对话方式解决朝核问题。朝鲜呼吁韩美两国与平壤直接对话，并于当年9月重启了中断运营近半年的开城工业园区。2014年10月，朝鲜国防委员会副委员长黄炳誓、劳动党中央书记金养健以及崔龙海借参加仁川亚运会闭幕式之机到访韩国，实现了7年以来两国高级官员的首次直接接触。2015年，金正恩在新年致辞中正式呼吁南北双方就半岛统一问题展开接触，并首先就离散家属谈判、重开金刚山观光特区等问题举行谈判，这也是“朴氏外交”最令人振奋的成果。

但一俟谈判实际展开，双方的立场差异随即变得无法弥合：平壤方面延续了长期以来的政策捆绑战术，要求将暂停美朝联合军演作为离散家属团聚的交换条件，同时无保留恢复金刚山观光特区的运营，以套取外汇。第一项要求随即为首尔当局所拒绝：维持美韩安保同盟的地位是整个“信任进程”的前提，也是朴槿惠政府向美国领导人做出的保证。按照韩国政府的既定主张，即使是在朝鲜终止核项目之后，韩方也无法承诺立即让美军自半岛撤出。将实现家属团聚与取消既定的军演项目挂钩，只会有利于平壤方面离间美韩关系。因此韩方随即提出一项反制条件：朝鲜方面须保证不再进行新的核试验，韩方才能取消军演。这一要求当然遭到了平壤方面的拒绝。在金刚山观光问题上，韩方坚持认为在“弃核”的共识达成之前，不应以任何方式使朝鲜获得外汇收入的机会，两场谈判先后陷入了僵局。

2005年诺贝尔和平奖得主、国际原子能机构（IAEA）前总干事穆罕默德·巴拉迪在其回忆录《诈术年代》中指出：自1993年第一次朝鲜半岛核危机爆发以来，平壤当局在与各大国的交涉中逐步积累起了一种“唯有制造既成事实才能提高要价”的印象。IAEA曾经参与过伊拉克、利比亚这两个核门槛国家的大规模杀伤性武器（WMD）销毁活动，这两个国家的核项目武器化程度远不及朝鲜，并且是在经济濒临崩溃、外交政策出现显著转变的前提下方同意接受核查人员的进驻，最终仍无法避免遭到入侵或政变推翻。相反，1998年单方面进行多次核试验的印度和巴基斯坦，最终强行挤入国际核俱乐部，其地位逐步获得了默认。这使朝鲜领导人愈发相信：只要尽快制造出具有纸面威慑力的核武器，并将其搭载在中远程弹道导弹之上，就可以一劳永逸地杜绝美韩从外部颠覆平壤政权的希望。一旦这一目标达成，各国在对朝政策上的动作势必更加谨慎，平壤政权的稳固性则可获得长期保障；在此前提下，开启经济改革和市场化进程才不至于严重影响到朝鲜内政。是故要以经济援助换取“废核”，几无成功的可能。

从另一个角度看，发展核武器以争取国际空间和博弈资本，恰恰是三代朝鲜领导人基于经济困难将长期持续、政权稳固性因之可能受损，审时度势之后做出的抉择。这也可以解释为什么朝鲜的核计划始于上世纪60年代，但在“冷战”期间对《不扩散核武器条约》以及IAEA的核查并不拒斥。反而是在“冷战”结束、苏联的政治保护和经济援助不复存在的背景下，金日成父子才骤然加快核开发，引爆了1993年第一次朝鲜核危机。此次危机的化解，使平壤感到强硬的“边缘战略”确有其效果，遂屡试不爽。

2002～2003年第二次朝鲜核危机的爆发，背景是朝鲜在经历90年代中期的“苦难行军”之后，国力空前衰弱。美国小布什政府遂将“冷战”时代以阻遏朝鲜对南进攻、遂行防御任务为特征的“5027作战计划”变更为更具进攻性的“5030计划”，该计划的核心理念为“3C”，即Confrontation（对峙）、Capitulation（屈服）、Collapse（崩溃），旨在以长期经济封锁以及军事压力耗尽朝鲜有限的资源，最终使该国政权自内部崩溃。而核计划恰恰是对抗“3C战略”的最有效工具：一旦朝鲜成功地制造出核武器及其载具，便可以暂缓甚至停止更新其庞大而孱弱的常规武力，从而节省相当一部分战略资源。而核武器的高度政治性，意味着它对国际关系具有一种迅速和放大的影响，能随时彰显朝方的利益诉求。是故即使是在不定期回应朴槿惠“信任进程”的2014～2015年，朝鲜也从未真正停止过核武器和中远程导弹的开发。

日本经济研究中心副本部长、国际亚洲部主任研究员伊集院敦在其专著《冷战后朝鲜经济研究》中指出，经历过“苦难行军”以及2009年货币改革失败的冲击，朝鲜政府对在低收入状态下维持政治稳定，乃至寻找抵消国际制裁影响的替代性措施方面已经有了成熟经验。除去与核项目相关的大企业和承担出口创汇任务的兵工厂依旧能在“先军政治”之下获得相对充裕的电力、人力和资金供给外，其他大企业基本处于隐性停工状态，生产任务逐步转移到各地方自建的小企业、小厂矿。经过这种复杂重构的朝鲜经济，在大规模恢复生产方面已经丧失活力，但因为中心分散、管理不再机械，在维持底限产能和抗崩溃方面却表现出明显的优点。2013年安理会相继通过2087、2094两项制裁决议以来，平壤通过向海外输出劳工以及出口煤炭、矿石等原材料，依旧有充裕的资金贴补其核项目，并未出现突出的预算缺口。

2009年短暂的反市场化改革失败之后，朝鲜政府重新默许了小规模商品经济以及地下黑市的复苏，这进一步加强了多中心分散型经济的承压能力。金正恩上台以来，在“确立新经济管理体系”“让人民尽情享受社会主义富贵荣华”等口号之下，允许城市居民通过商品交换和买卖改善生活，并设立了24个名目不一的经济特区和开发区。国际原材料价格的上涨，也使一直在向中国和俄罗斯出口矿石和煤炭的朝鲜直接获益。加上大面积改种土豆获得的粮食增产，最近两年，朝鲜甚至在主要城市恢复了一定规模的配给制。加上6万余名外派劳工每年赚取的超过20亿美元的外汇收入，朝鲜的经济状况在金正恩时代甚至出现了小范围复苏。朴槿惠在此种背景下依然坚持要求平壤“弃核”，当然会让朝鲜方面大感滑稽。

进入2016年，金正恩的底牌终于一一亮出：1月6日和9月9日，朝鲜相继进行了第三、第四次核试验，其中第三次为热核武器试爆；2月7日，“银河”系列三级运载火箭成功地将“光明星4号”人造卫星送入近地轨道；6月22日，“舞水端”系列中程导弹的第6次试射终于宣告成功；8月3日，“芦洞1号”中程导弹的第一次全程试射宣告成功，弹体落入日本专属经济区（EEZ）海域。一系列挑衅性示威犹如凌厉的组合拳，宣告了朴槿惠的“远景”在现实威胁面前彻底落空。尽管韩国政府随即做出了一系列补救措施，例如在3月2日推动安理会通过进一步强化对朝制裁的2270号决议，以及7月8日最终决定部署“萨德”，但对恢复朝韩接触和推动废核进程已不可能有任何帮助。相反，关于“萨德”的决定直接招致了中俄两国的抗议和反制，令青瓦台借助朝鲜核问题建立多边合作机制的企图就此化为泡影。

相比大而无当的“远景”，反而是金正恩的“边缘战略”表现出了一以贯之的稳定性。与韩国希望借助半岛危机建立一体化安全秩序的思路不同，金正恩的长期目标首先在于实现美朝双边接触，迫使华盛顿承认其有核国家地位；其次在于使朝核问题相关各方无法形成有效的制裁联盟，以抵消安理会决议的实施效力。现在看来，尽管第一项目标尚未能达成，但弱化韩国在半岛危机中的影响力、分化各大国的目的已经基本达到。在多边体系陷于瘫痪、各国重回“特殊主义”之后，朝鲜的外部空间将出现更大的转圜余地。而有针对性的财政资源分配，也使政治性色彩强于军事性的导弹项目得以持续地推进下去。

停滞的一体化

在朝鲜的第五次核试验以及部署“萨德”的决定做出之前，中韩关系大致处于稳中有升的阶段。2008年，时任中韩两国领导人将双边关系升格为“战略合作伙伴”；2013年6月，朴槿惠在首次访华期间与习近平主席共同发表了《中韩面向未来的联合声明》，一致认为“核武开发严重威胁包括朝鲜半岛在内的东北亚及世界和平与稳定”，要求朝鲜弃核；随行的访华经济使团规模也达到71人之多，超过了访美时的51人，除去LG、浦项制铁、现代汽车等大企业的代表外，还包括诸多中小企业人士，显示双方经贸合作的层次不断细化。《联合声明》还提出，要积极推进两国人文纽带活动、加强传统艺术交流合作，以增进两国民众间的相互理解与信任。在那之后，中国公民赴韩旅游人数出现显著上升，韩国在2014年超过泰国和日本成为中国公民夏季出境游最热门国家，“韩流”音乐和影视剧的引入也盛极一时。同样是在2014年，中国超过日本成为韩国的最大贸易伙伴国，显示双方经贸合作已经被提升到相当高的水平。

但“经热”并不必然导向“政热”。相反，由于中韩两国面对的国际问题的层次不同，安全隐患的类型不同，任何一方都很难放弃自身的战略灵活性，以“搭车”方式加入对方所倡导的地区秩序。韩国所面对的最主要挑战，大致来自近在咫尺的朝鲜；由于朴槿惠坚持将美韩同盟的存在作为半岛无核化乃至东北亚一体化的先决条件之一，韩国的安全顾虑在很大程度上已经由美国和日本分担，可以出于纯粹的经济考虑与中国、日本和俄罗斯商讨经济合作问题。而日趋复杂的中美海上博弈，以及美国对“新型大国关系”的冷淡反应，意味着太平洋两岸的两个大国已经进入长期而复杂的政治和安全试探期，万万不是韩国可以从中“中介”的。而中美韩三国在安全力量方面的悬殊，意味着它们也不可能构成典型的三角模式——在三角模式中，三国中的任意两者都应当处在既合作又对抗的关系之中，且每个国家都乐见另外两国发生矛盾，以为本方争取盟友并获得收益。但当三方中的任何一方安全力量匮乏时，都不免为强势盟友的影响力所支配，最终使三角结构解体，变为更直接也更富冲突性的二元博弈。而朴槿惠政府对美韩同盟基础作用的强调，已经暗示了韩国在安全事务上不可能摆脱美国的宰制。当朝鲜的核打击能力日益确实化、使青瓦台感到其“信任进程”已经受阻时，按照美国的要求部署“萨德”几乎成为本能反应。中国也只能放弃对多边安全体制的奢望，转向自助，立足于强化自身的经济、军事实力，并联合具有相同安全关切的俄罗斯，形成对美韩同盟的制衡。

类似的情形，也出现在韩日双边关系的嬗变中。朴槿惠意图开创的外交“新时代”，主要基础建立在中日韩三国经济和政治加速融合的基础之上，但由于历史认识、领土主权等方面的争议，中日、韩日之间的安全两难情形过于突出，同样无法建立互信。尽管三国间的贸易额看似巨大，但由于美国的存在无法被排除，终究缺乏一个能够包容整个亚太地区的自由贸易框架。TPP的“东进”，使中日两国的贸易竞争态势日益显露；在东南亚和非洲，韩国也在与中、日企业争夺出口和投资市场。三国对特殊主义和自助策略的偏好都大过一体化，“东北亚经济圈”更像是一个不确实的地理概念。

对解决朝核问题以及在中美之间左右逢源的信心，使得朴槿惠在其总统任期的前半时段相对淡化与日本的双边政经关系。到2014年底为止，韩日之间大部分高层交流机制如中日韩外长会议、韩日防长会议、财长会议、地方知事会议等全部停滞，韩国总统、外长、国防部长等政府高官也未曾访日，与韩中、韩美官方交往的热络形成鲜明对比。日本对韩直接投资额由2012年时的45.4亿美元下滑至2014年时的24.9亿美元，缩水近半；两国出口商品相似性指数上升至50.1%，已经形成了明显的竞争。双方媒体相互攻讦不断，民间对彼此国民的反感指数上升近两倍，《东亚日报》甚至斥责日本“愧对发达国家称号”。

但在朝核问题趋向长期化、韩中关系又波动甚大的情况下，朴槿惠政府已不得不接受现实：首尔不仅不具备在中美之间充当中介者的能力，在中日之间也无法承受长期冷淡任何一方的代价。人口仅相当于日本40%、国内市场狭小的韩国依旧需要日本作为经济和贸易伙伴，在安全上也相当仰仗美军在日本的基地和日本海上自卫队的侦察―反导能力。2015年11月2日，韩日重新启动首脑会议；当年12月28日，两国政府就慰安妇问题达成历史性协议，日本政府表示道歉，并将出资10亿日元帮助韩国设立慰安妇援助基金，从而打破了两国在历史认识问题上持续数十年的僵局。此举事先并未与中国取得共识，足以窥见朴槿惠政府在陷入战略困境之际，优先考虑的仍是确实可取的国家利益。此后两国高层的双边沟通机制基本得以恢复，朴槿惠已经定于2016年底访问日本，而双方关于《军事情报保护协定》（涉及共享军事情报）的谈判也在今年夏天重启。不过无论如何，对日本的外交接近都只能视为追求东北亚一体化和中美韩三角关系未果之后的补偿性举动，两国在贸易结构上的重合也意味着频繁的摩擦将继续涌现。

2013年入主青瓦台之时，朴槿惠曾承诺将从“韩国国民的幸福”“朝鲜半岛的幸福”“地球村的幸福”三个层次实践她的外交“新时代”理念，以使朝鲜半岛和整个东北亚实现和平与共同发展，使全世界信赖韩国能为人类发展做出贡献，增进国民幸福和韩国的国际魅力。但在不到4年的时间里，新时代之舟已经彻底搁浅，仅余这位四面楚歌的女船长仍在孤独地空喊虚妄的愿景。

（参考资料：《朴槿惠政府的东北亚外交政策新课题》，张慧智、于艇著；《冷战后朝鲜经济研究》，伊集院敦著；《韩国朴槿惠政府东北亚外交战略的调整及其影响》，刘勃然、黄凤志著；等等）