广西边境民族地区农村公共产品供给问题研究

黄栾惠 李梅 黄红棉 陆贵 罗文颖

【摘要】长期以来，在广西边境民族地区，由于地理环境、历史发展等因素的影响，经济发展缓慢。与其他发达地区的差距不断扩大，尤其是农村公共产品供给差距较大。为了深入了解广西边境民族地区农村公共产品的供给状况，促进边境民族地区经济和谐发展，以广西天等县为例，通过对天等县部分乡镇进行实地调研，并对调研的结果进行分析和研究。针对现有的问题，提出优化财政支出结构、主体供给多元化、科学制定供给机制、完善供给监督体系等切合实际的对策，期望能进一步提升边境民族地区农村公共产品的供给效率。

【关键词】边境民族地区;农村公共产品;供给问题;研究对策

【中图分类号】D422.6

【文献标识码】A

2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作，确保如期实现全面小康的意见》中明确提出“对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板”，并对农村公共基础设施建设、农村教育、农村基层卫生医疗、农村社会保障等公共产品的建设提出详细的意见和要求。随着精准扶贫工作以及乡村振兴战略的全面实施，广西天等县秉承“天等不等天、苦干不苦熬”精神，在经济发展、基础设施建设、教育医疗等方面取得了巨大的成就，并于2020年顺利摆脱国家级贫困县系列。但由于其地理环境、历史发展等原因导致经济基础仍较为薄弱，公共产品的供给还存在供给总量不足、供给不均衡等问题，这与当地村民们日益增长的美好生活需要还存在一定的差距。

1 天等县经济发展状况

广西天等县地处我国桂西南边境民族地区，隶属崇左市，全县户籍总人口有45.54万人，居住有壮、汉、瑶、苗侗等民族的村民。近几年来，随着国家在政策及财政支出上对贫困地区的倾斜，天等县的各项经济发展有了很大的进步。2017年全县地区生产总值62.08亿元，同比增长7.4 %;2018年全县财政收入2.95亿元，比上年增长30.7%，全县公共财政预算支出26.28亿元，增长7.2%，其中教育、医疗卫生、科学技术和农林水事务等四项支出占公共财政预算支出比重为54.5%;2019年全县地区生产总值增长7.9%;财政收入增长29.3%。从整体上看，天等县农村的经济发展呈现上升的趋势，但与崇左市其他的县区相比，经济整体发展水平还是相对落后。如表l所示，在2019年崇左市各县人均GDP排名榜中，天等县排到第7名，

2 天等县农村公共产品供给现状

农村公共产品作为边境民族地区最重要的组成部分之一，是指在农村地域范畴内，用于满足农村公共需要，私人不愿提供或者不能提供的，在消费上具有排他性、非竞争性的社会产品;其按产品的形式又可分为农村硬公共产品和农村软公共产品，即有形公共产品和无形公共产品，前者包括农村道路、农田水利设施等，后者包括农村教育、农村医疗保险制度等非物质性公共产品。自精准扶贫工作开展以来，广西天等县在农村公共产品的供給问题上得到了很大的改善。县政府在农村道路建设、农田水利工程、路灯等硬公共产品上投入足够的资金，与前几年相比有了巨大的进步;在农村义务教育、农村医疗卫生等软性公共产品的供给上也有了明显改善。但由于农村公共产品所包含的范围非常广，本文主要从以下两大方面进行阐述。

2.1 硬性公共产品

近几年来，天等县人民政府加快推进农村道路硬化、农田水利、农村电网等硬性基础设施建设。加大各村屯道路建设，建设通往村屯道路总里程162km，农村道路硬化基本实现全面覆盖，切实解决全县112个自然屯57242人出行困难的问题.极大地便利了村民们的生活。在农田水利建设上，实施水利建设项目150处;确保村民们饮水的安全;在农村电网建设方面，天等县大力推进新一轮农村电网改造升级，投入2.86亿元实施农网改造，投资1.86亿元进行第二、第三批农村电网改造，新建5基站100个以上，在一定程度上使村民们的生活用电得到切实保障。

2.2 软性公共产品

在农村基础教育和医疗卫生等软性公共产品的供给上，天等县加大财政支出比例。2018年天等县义务教育财政支出46302万元，同比增长了0.21%，义务教育巩固率达到95.1%;目前各村屯几乎都建设有戏台、文化活动室、农家书屋等基础设施，但由于后期投入力度不够，导致村民对这些公共文化设施的使用率较低;在农村医疗卫生方面，农村居民基本医疗保险参保率达到98.37%，贫困人口参保率达100%，贫困人口住院和特殊慢性病实际报销比例分别达90%、80%以上;同时，全县各乡镇卫生院、村卫生室等医务人员组成家庭医生团队，与贫困户签订家庭医生签约服务，帮助贫困家庭管理健康档案。这在一定程度上减轻了贫困家庭在医疗方面的负担。

3 目前天等县农村公共产品供给存在的问题

3.1 农村公共产品供给资金投入不足，难以满足需求

资金投入是公共产品供给的基础，只有在资金充足的前提下，公共产品才能更全面的向农村提供。近年来，天等县政府不断加大对农村公共产品供给资金的投入，但从整体上看，还存在财政投入基数小、比例低等问题，仅靠政府财政投入难以完全承担起公共产品供给的重任。

在公共文化教育方面，目前天等县农村教育存在的最突出问题是师资队伍不足、教学水平有限。通过实地调研发现，目前天等县部分村小学只招收三年级以下的学生，一（两）名教师给三个年级学生上课、负责学生早餐和午餐的现象普遍存在。

同时，城镇学校相比于乡村学校，得到的财政资金投入、社会捐赠等各方面的资源较多，往往环境优美、教学设备先进、教师队伍大、教学水平高;乡村学校由于资金不足，地理位置偏远，学校教师工资低等原因，很难留住优秀的教师，无法吸引到优秀的人才，造成农村教师队伍不足，教学质量不高，进而导致农村教育质量整体水平低下。

在公共医疗卫生方面，目前天等县大多数村屯都已建设有村卫生所，但由于缺少资金购买先进医疗设备、聘请高水平医护人员，使得卫生所只能进行感冒发烧等日常小病的治疗，病情严重的村民需要到镇医院或者县城医院治疗，路途遥远。虽然天等县政府对农村医疗卫生方面的财政资金投入在逐年增加，但还是难以满足村民日益增长的日常生活需求。

3.2 公共产品供给主体单一

农村公共产品供给主体较为单一，政府在我国农村地区公共产品供给中占据了主导地位。一是在基础设施建设、公共产品提供上主要依赖于政府和上级财政出资，政府充当着提供者和安排者的角色。图书室、农家书屋、戏台、体育设施等均由上级统一下拨和规划，而企业及非营利性组织等社会力量参与到新型农村社区公共产品的供给是少数的，参与度较低。二是民族地区由于文化、自身地理限制等因素，经济发展普遍落后;企业及非营利性组织发展缓慢，也难以广泛参与到公共产品的供给中。根据问卷调查结果显示，目前公共产品资金的主要来源还是政府出资、群众自筹，占调查人数的45%、26%。政府不仅是公共产品的提供者和安排者，同时也是管理者和监督者;但政府鼓励社会组织发展的意愿较低，吸引社会组织参与本地公共产品供给的主动性不足，社会、市场进入边境民族地区参与公共物品供给面临着重重困难。

3.3 农村供给结构失衡，供给效率低

政府在进行资源分配时很少重视村民的真实需求，导致了农村公共产品供给结构失衡，供给效率低下。主要体现在：一是天等县的政府官员大部分会根据他们的偏好来对农村公共产品的数量、类型等进行供给，与村民目前的迫切需求背道而驰。如防洪涝设施建设、农村电网改造等方面并不是村民所急需的，但这类公共产品看得见摸得着，并且能够展现地方政绩，这让当地政府更喜欢投入大量资金建设，造成了这类公共产品出现供给过剩的情况。二是村民目前迫切需要的公共产品存在供给总量严重不足的状况。例如农村教育、医疗卫生等这些和村民日常生活息息相关的公共产品才是他们目前最为需要的。但由于这些公共产品资源的严重匮乏，村民对当地的医疗教育等也开始存有疑虑，转而对县级及以上的大医院更为信赖。政府对农村公共产品供给结构的失衡，不仅影响了村民的切身利益，也制约了当地经济的发展。

3.4 相应的监管体制不健全

对于农村公共产品供给来说，有一个完善的监管体制是十分重要的。一旦缺乏有效的监督机制，当地政府官员在提供公共产品供给时，就会过于注重短期的绩效，大兴面子工程展示政绩，对建设时间长时效慢的公共产品不够重视。当前天等县农村公共产品后期的管理和维护不到位是监督体制不健全带来的影响之一。天等县在实现农村道路硬化全覆盖和路灯的安装后，对于过往货车违规超载、大雨冲刷等造成路面开裂、泥石堆积的情况，政府并未及时进行后期维护，导致路面损坏情况愈发严重。路灯损坏也常年无人修理，以至于一些路灯只是作为道路的装饰品而非用于夜晚照明。同时，政府和村民之间也缺少一定的沟通，使得政府无法依据村民的真实想法来为村民提供公共产品，造成大量资源的浪费。

4 改进天等县公共产品供给问题的对策建议

农村公共产品的有效供给对新农村建设具有重要作用，为促进天等县顺利达成乡村振兴发展战略的目标，需要完善其公共产品供给的科学性，鼓励工作人员灵活运用规章条例解决公共产品供给中存在的问题。可从如下几个方面改善公共产品供给状况提高供给效率。

4.1 优化政府财政支出結构，提高资金投入

天等县是典型的喀斯特地貌，山高路远林深、交通不便，使天等县许多乡村的发展较为落后，要改善天等县农村公共产品供给中资金投入不足的现象。首先，中央要进行科学的宏观调控，明确各地区政府的财政收入，根据地方财政收入和支出情况，提高中央财政的再支付能力，扩大县、乡级政府分享税种的比重，以提高地方政府公共产品供给能力。其次，目前中央已统一为全国各地提供硬性公共产品，天等县政府需合理调整财政支出结构，加大对于基础教育、公共医疗等软性公共产品的供给，提高投入力度，满足村民对多层次的公共产品的需求。最后，政府投入资金时需设立专门拨款，只有设立专门的拨款才能有效地避免一些人权和事权的制约，有效解决农村公共产品供给问题，同时增加财政体系支出范围，减轻农村资金方面的压力。

4.2 多元主体协同政府提供公共产品

纯粹依靠政府提供公共产品是不可能的，应确立政府机关、市场组织与非营利组织“三位一体”的供给模式，这是缓解边境民族地区农村公共产品严重短缺的有效举措。要实现多元主体配合政府提供公共产品，首先需加强政府机关对边境民族地区农村公共产品的供给责任。政府要着重提供有利于改善村民生活的软性公共产品，如基础教育方面，更新先进的教学设备、引进知识水平高的教师;公共医疗方面.提高农村人均卫生事业费、改善卫生所环境、医疗设施，使得基础教育和公共卫生任务落到实处。减小城乡差异，使偏远村落村民的生活质量得到保证。其次政府要为市场组织参与农村公共产品的供给提供良好的政策环境，吸引市场组织以各种形式进行农村公共产品的供给，满足村民对公共产品多样化、多层次的需求。目前天等县也有许多非营利性的组织在当地开展援助、扶贫等活动，从某种程度上说，这些非营利组织的参与也极大程度的弥补政府提供公共产品的缺陷;非营利组织加入公共产品的供给，体现了公共产品供给项目在逐步社会化。多元主体参加公共产品的供给可以使天等县逐步形成政府机关、市场组织、非营利组织“三位一体”的供给模式。

4.3 制定合理的公共产品供给机制

政府对边境民族地区经济的发展具有指导和促进作用，是边境地区农村经济发展的主要力量。政府应制定符合边境民族地区经济发展的公共产品供给机制，首先政府要依据国家制定的地方经济发展战略，因地制宜的确定天等县社会经济发展的目标，并制定具体的实施步骤，把边境民族地区农村公共产品的供给任务列到政府的规划中。例如政府部门可采取项目式的方式对天等县公共产品进行供给，结合天等县的实际情况开展调研，了解每个村屯的具体情况，明确各村屯对各类公共产品的需求，对症下药，制定相应的供给方案，避免出现资源的浪费，均衡分配资金，做到公平、公正、公开。其次要依据边境民族地区经济发展的实际情况，制定适合天等县的公共产品供给政策。随着村民生活水平的不断提高，他们对公共产品的需求也在与时俱进，政府部门应组建村民先进团体，及时收集村民在生活和发展中的多方面需求，积极回应村民的需求，及时制定适合天等县发展的公共产品供给政策，保证村民意愿得到及时有效的反映，做到真正的为人民服务。最后要确保公共产品的供需平衡，减少资源的浪费。政府通过积极宣传教育和培训的形式提升村民的主体意识，完善村民需求表达渠道，提高村民需求表达欲望。政府机关在了解村民需求之后及时进行研讨并向上级反映，充分调动村民参与公共产品供给的积极性，使政府从“划桨者”转变为“掌舵者”，提高天等县农村公共产品的供给效率。

4.4 建立公共产品供给监管体系

在进行公共产品供给时，需确立科学合理的农村公共产品供给监管体系，有效加强对农村公共产品的后期维护，提升农村公共产品的供给水准。首先，将天等县政府职能和公共产品供给管理相结合，要求政府机关工作人员量体裁衣地开展当地公共产品供给工作，加强对公共产品后期的监管与维护，在开展公共产品项目进程中出现的问题必须及时有效地进行解决，竭力满足村民对公共产品的多样化需要。对有损坏的公共产品及时进行登记、向上级报告并进行有效解决，保证村民能正常使用公共产品。其次，实行财务公开，按时向村民公布收支情况。完善责任追查制度，凡违反民主决策制度与财务公开制度的工作人员，尤其是损害村民合法利益，将依法对负责人追责并严厉打击。最后，政府机关在后期的监督管理中存在一定的滞后性，单靠政府的力量是行不通的，政府机关要发挥社会的监督、媒体的监督，积极鼓励村民参与农村公共产品供给监督管理当中，不断的提升天等县公共产品供给水准。（指导老师：周捷飞、黄婷）

[参考文献]

[1]浩农.补齐“三农”短板挖掘发展潜力-2020年中央一号文件精神贯彻落实之要[J].党课参考，2020（ 07）：48-66.

[2]麦成柱.政府工作报告——2020年5月19日在天等县第十六届人民代表大会第六次会议上[N].县融媒体中心，2020-05-25.

[3]郑洲，农村公共产品供给效率问题研究——基于西藏德吉新村朗赛林提灌站的调查分析[J].生态经济，2007（ 12）：40-44.

[4]董宇，袁桢.我国农村公共产品供给研究综述[J].红河学院学报，2015，13（ 06）：50-54.

[5]訾励.民族地区基层公共文化产品供给研究[c].北京：中央民族大学，2012.

[6]朱新武，新形勢下新疆少数民族地区农村公共产品供给问题研究[J]，黑龙江民族丛刊，2010（ 01）：79-82.

[7]杜永奎.甘肃省民族地区农村公共产品供给创新机制研究——以甘南藏族自治州为例[J].经济研究导刊，2014（ 21）：43-45.

[8]莫秋桂.农村公共产品项目式供给的问题与对策研究[C].南宁：南宁师范大学，2019.

[9]乔丹.我国农村公共产品供给现状及对策[J]，管理观察，2019（ 22）：64-65.

[作者简介]黄栾惠（1998-），女，壮族，广西南宁人，广西民族师范学院2017级本科生;李梅（1998-），女，壮族，广西南宁人，广西民族师范学院2017级本科生;

黄红棉（1999-）.女，壮族，广西河池人，广西民族师范学院2017级本科生;陆贵（1997-）.女，壮族，广西河池人，广西民族师范学院2017级本科生;

罗文颖（1999-）.女，壮族，广西来宾人，广西民族师范学院2017级本科生。