农村一二三产业融合的政策体系及结构特征分析

陈红霞 雷佳

【摘要】从政策主体、政策工具等角度分析了农村产业融合的政策体系和结构特征。研究认为，自2015年至今，涉及农村产业融合的政策数量逐年增长;政策制定和发布的主体呈现多元化;政策工具涵盖了供给型、需求型和环境型三个维度;政策文种类型呈现多样化，包括意见、通知、规划、办法、方案等多种类型，有力的政策支持为我国农村产业融合提供了最坚实的保障。

【关键词】产业融合;政策工具;农村;政策体系

【中图分类号】F062.9

【文献标识码】A

建国70多年来，我国农村各项改革不断深化，逐渐探索形成了符合我国国情农情的农村制度体系，并取得了举世瞩目的成绩。2015年中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》首次明确提出“推进农村一二三产业融合发展”，此后中共中央、国务院和各主管部门相继出台了一系列政策，旨在在新的时代背景和国际国内形势下，积极推进农村产业发展，实现农民增收、农业增产、农村繁荣。

对农村产业融合的研究是近年来城镇化、农村经济领域的热点，农村产业融合政策也是其中的关注点之一。相关研究大体可分为三个角度，一是面向农村产业融合現实问题提出未来的政策重点，如应从强化顶层设计、打造新兴业态、培育多元主体等方面推进农村产业融合发展，创新管理体制、健全用地制度、加强财税支持、完善金融保险政策、健全科技和人才支持政策等，或针对具体的一二三产业融合发展模式，如农业龙头企业带动模式、工商资本带动模式等，设计针对性的政策。二是基于国内外案例进行政策分析，包括研究具体政策的适用性，如对金融与农村产业融合关系的分析，或是针对具体地区的产业融合实践提出政策建议。三是先从理论层面探讨某一因素对农村产业融合的影响，进而提出政策设计，如对财政等政策在农村产业融合领域应用的研究。推进农业发展与二、三产融合发展，是发展创新型经济、实现供给侧结构性改革、促进农业发展方式转变的内在要求。

综观已有文献，还鲜有研究对现有政策进行梳理，至今，农村一二三产业融合提出已满五年，我国正处于新型城镇化、乡村振兴和扶贫攻坚的关键时期，系统梳理现有相关政策具有重要意义，一是有助于明确农村产业融合的目标导向，指导进一步的农村发展实践;二是有利于针对现实问题设计更为有效的政策措施。

1 研究范围及数据来源

鉴于涉及农村一二三产业融合发展的政策较为复杂，为确保所选取政策文本的系统性和准确性，本文从以下几个方面进行甄别和筛选。一是在政策文本的来源方面，主要来源于国务院、国家发展和改革委员会、农业农村部等政府网站公开信息源;二是在发文单位的选择方面，为中共中央、国务院以及国务院各组成部门、直属机构、直属事业单位等;三是在政策内容的选择方面，选取标准包括：对于以农村产业融合为主题的政策文本直接选取;对于以非农村产业融合为主题的政策文本，则须在正文中明确提及“产业融合”、“一二三产业融合发展”等关键词;四是在政策发布的时间方面，设定为2015年至今（政策文件检索截止到2020年3月12日）。综上，研究最终整理和选择了有效政策样本（含规划、办法、指导意见和通知公告等类型）共1045份。

2 政策数量与政策主体结构

政策主体是政策的制定和发布主体，可以反映政策的权威性和重要性。从政策文本的制定和发布看，目前我国农村产业融合的政策主体主要包括中共中央、国务院以及国务院各组成部门、直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局等，政策主体结构如表1所示。

从政策数量看，除2020年1-3月，2015-2019年政策数量依次是111、204、245、212和233份，近五年政策数量在2017年达到峰值，整体呈增长趋势。

结合政策主体结构和政策数量的分析显示（见表1），农业农村部发文最多，发文总数为523份，占总政策数量的45.96%;其次是国家发展改革委员会，发文总数为125份，占总政策数量的10.98%。农业农村部和国家发展改革委员会发文数总计648份，占政策总数的56.94%。财政部发文总数为86份，占总政策数量的7.56 %。不同部门之间联合发文的比重比较大（合计联合发文量为470份），这也说明了农村产业融合发展所涉及问题的复杂性和综合性。

3 政策文种与政策工具类型

3.1 政策文种类型

政策的文种类型主要包括通知、规划、决定、通报、批复、意见、办法、方案等，依次对应不同的规范性和约束性，以及指导性和可操作性。通过对以上政策文件的梳理可知，我国农村一二三产业融合发展的政策文种类型较为丰富，以上文种类型均有涉及。

政策文种类型的数量、比例如表2所示：

总体看，现行农村产业融合发展政策大部分具有较强的规范性和约束性，具体文种类型包括通知、意见、规划、公告、决定、目录等，同时不同的文种类型在数量比例和实践特征上又各具特点。截至目前，关于农村一二三产业融合的政策文本绝大部分采用“通知”的形式，总量为599份，通知属于告知性文本，具有较强的原则性，有利于相关政策的快速推行：意见总量为253份，意见具有较强的针对性，一般是根据现实的需要，针对产业融合所涉及的重要问题提出观点或处理意见，因此有利于具体问题的精准定位和有效解决。除通知、意见外，其他文种类型占政策总量的81.53%，其中，方案、办法、条例等则具有较强的指导性和可操作性，三者占政策总数量为114份。

3.2 政策工具分析

政策工具是政府在提供公共物品或公共服务时采取的一系列举措，本文根据罗斯维尔（ Rothwell）等人的研究，将政策工具分为供给性、需求型、环境型三个维度，并结合每个维度所涉及的具体工具分析农村产业融合政策的结构特征。

总体看，农村产业融合的政策工具较为全面，兼顾了供给型、需求型和环境型政策工具的综合运用，全方位覆盖了农村产业融合系统。从三大类政府工具的使用来看，目前主要以环境型和供给型为主，分别占总比例的70.14%、19.81%，需求型环境工具占10.05%，具体政策工具结构、数量及比例如表3所示。

从不同政策工具的作用目标看，环境型政策工具偏重于提供有效的制度安排和目标规划;供给型政策工具侧重于为农村产业的融合发展提供必要的基础设施、生产要素保障、人才培养等;需求型政策工具则强调在市场机制下，通过扩大需求推动农村增产提效，从而实现产业融合。

（1）环境型政策工具，主要表现为政府从理论与制度层面为农村产业融合提供支持，具体工具包括目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权、策略性措施等。

现有的农村一二三产业融合政策更多的使用了环境型政策工具，凸显了我国政府对农村产业融合引导的重视。进一步分析可以看出，以策略性措施和目标规划为工具的相关政策数量居多，分别占56.36%和7.18%，反映了我国政府对农村产业融合发展的高度重视，通过顶层设计，实现宏观引导。2018年的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确发展目标，即2022年初步形成农村一二三产业融合发展的格局。环境型政策工具的特点是规范性和约束性强，因此，在政策实施过程中，辅之以细化的操作建议就显得尤为重要。

（2）供给型政策工具，主要表现为通过公共政策推动农村一二三产业融合，主要工具包括人才培养、信息支持、资金投入、基础设施、土地等生产要素保障等。

在现有供给型工具中最受关注的是人才培养，即通过农村人才队伍建设和新型职业农民培养提高新型农业经营主体的能力。2020年国家发展改革委等19个部门和单位联合印发《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》，针对目前制约返乡人乡创业的现实问题，从财政、金融、土地、人力资源等提出具体要求，旨在为农村一二三产业融合注入更多的要素和活力。我国农村公路、信息通信等基础设施仍较为薄弱，未来仍需通过相关政策加大资金投入和建设力度。

（3）需求型政策工具，主要表現为在市场机制下，通过利用供需关系推动农村产业融合，主要政策工具包括政府采购、示范工程、服务外包等。需求型工具的整体比重较小，其中有关示范工程的政策比重大，说明前期主要采取试点、示范园建设、典型案例推介的方式推进产业的融合发展。2020年农业农村部发布《关于推介全国农村创新创业典型县及农村创新创业园区、农村创新创业孵化实训基地名单的通知》，指出各级农业农村部门要高度重视农村创新创业，强化政策扶持，搭建平台载体。目前需求型政策工具主要以示范工程为主，可以进一步丰富相关措施增强农村产业融合的动力。

4 结论

通过对2015年至今我国农村一二三产业融合的政策文本分析可以看出，我国已初步形成了以《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》为核心，以意见、通知、规划、办法、方案等为辅的完整政策体系。现有的政策工具涵盖供给型、需求型、环境型等政策工具的绝大多数，在总体规划、基本服务保障、市场化供需等方面，对促进农村一二三产业融合发展起到重要的推动作用。

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[作者简介]陈红霞（1980-），女，黑龙江哈尔滨人，副教授，博士，研究方向：区域经济与规划。