国家审计法律责任构建与优化

周黎

摘要：国家审计日益成为党和国家监督体系的重要组成部分，更是政府治理控制系统的基石、核心机制和重要保障。当前我国国家审计法律责任规范虽已呈现出“一元多层次”的立法体系，但亦存在不同层级立法文件相关法律条文内容重復性较高、过分强调被审计单位及其责任人员法律责任而对国家审计单位及其工作人员的制度性约束较少、国家审计法律责任类型规定失衡等难以回避的现实问题。因此，建议切实转变国家审计法律责任的地方性理念和方式、进一步完善国家审计法律责任的承担主体、确保国家审计法律责任的组成结构实现相对平衡。

关键词：国家审计;法律责任;构建;优化

一、引言

自1978年实施改革开放的伟大决策以来，三大审计监督主体（国家审计、注册会计师审计、内部审计）充分利用自身独特优势，在各自的审计业务范围内为中国经济社会的持续、稳定和健康发展等发挥了重要作用。其中，国家审计制度属于政治监督体制的重要范畴，其致力于纠偏报错，充分发挥对于政府公共财政资金的监督作用，进而保障政府治理水平的不断提高。自1982年《宪法》正式确立国家审计制度后，我国国家审计在审计制度体系中的地位与作用不断得到显现和提升，日益成为党和国家监督体系的重要组成部分，更是政府治理控制系统的基石、核心机制和重要保障。而国家审计法律责任不仅是审计法律法规中不可缺少的重要内容之一，更是保障国家审计职能的有效实施与发挥，进而提升政府治理能力等的重要环节。然而，回顾已有研究，发现目前学术界和理论界等对国家审计法律责任方面所作的研究与探讨并不多，而其中的一些问题亟待寻求解决之道。为此，本文拟对国家审计法律责任的构造与优化等开展进一步的相关研究与阐述，以期为更好地发挥国家审计制度的政府治理作用等提供有益的参考与借鉴。

二、国家审计法律责任的构建

在我国，依照现行规定，国家审计的法律责任一般包括两大类情况。一类是实施审计监督活动的国家审计机关及其工作人员或接受前者委托的社会中介机构及其工作人员在执行审计公务过程中出现违法、违规、违约、过失等行为应当承担的相关法律责任，如审计人员违规出具不合符事实的审计报告，抑或在开展审计工作中违规收受被审计单位提供的财物或服务等情形;而另一类是被审计单位及其相关主管、直接责任等人员因违法违规行为应当承担的相关法律责任，如国家审计工作人员在审计过程中发现被审计单位存在的账账不符、账实不合等情况。回望我国国家审计法律责任历史的前世今生，其实《国务院关于审计工作的暂行规定》（1985）和《中华人民共和国审计条例》（1988）均对国家审计的法律责任作出了规定。但直至《中华人民共和国审计法》（1994，以下简称《审计法》）才以法律专章形式明确予以规定，并在经修订的《审计法》（2006）中进一步细化。经过长达30多年的发展历程，时至今日，据统计，关于国家审计法律责任构成的法律、法规、规章等立法性文本已共计达到116部之多。其中，“法律”合计为1部、“法规”合计为55部（“行政法规”为4部、“地方性法规”为51部）、“规章”合计为60部（“部门规章”为4部、“地方政府规章”为56部）。可以看出，我国关于国家审计法律责任的立法体系呈现出“国家层面立法数量偏少、地方层面立法数量较多”的总体特征，属于比较典型的“一元多层次”立法体系或形式。而在我国，国家审计法律责任包括行政法律责任、民事法律责任以及刑事法律责任三大类。

（一）行政法律责任

依照《审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）的有关条款的规定，国家审计主体的行政法律责任主要包括以下形式：1. 责令改正;2. 通报批评;3. 警告;4. 责令限期执行;5. 罚款;6. 没收违法所得;7. 行政处分。其中，对于“责令改正”、“通报批评”以及“警告”等法律责任形式，《审计法》和《审计法实施条例》并未制定相应的具体实施办法。此外，关于国家审计法律责任的地方性立法（共计20部）亦对此作出了部分补充性规定，主要包括：1. 治安处罚;2. 赔偿;3. 停业整顿;4. 暂停执行业务;5. 吊销或取消从业资格。其中，“治安处罚”、“赔偿”等行政法律责任形式属于我国地方性国家审计法律责任立法建设的重要创新所在。一共有包括《北京市审计条例》以及《海南市审计监督条例》在内的6部地方性立法文本对“治安处罚”作出了相关规定。而“赔偿”则主要针对受国家审计机关委托的社会中介机构及其工作人员在开展审计活动中因存在的违法违规行为导致被审计单位遭受损失的，此时聘请该社会中介机构的国家审计机关应当依法承担赔偿责任，这一规定主要在《广州市政府投资项目审计办法》等地方性立法文本中有所规定。

（二）民事法律责任

《审计法》《审计法实施条例》中关于国家审计法律责任类型的规定主要是针对行政法律责任的，而对民事法律责任则未见有相关规定，且仅有17部地方性立法文件对国家审计的民事法律责任作出了部分规定，具体分为赔偿责任、违约责任两种形式。其中，对“违约责任”的规定主要体现在3部地方性立法文件中。如规定在政府注资建设项目审计中，受国家审计机关委托的社会中介组织及其工作人员在开展审计活动中存在违法、违规行为，以致于违反双方合同约定的，国家审计机关可以依法追究其民事法律责任。而关于“赔偿责任”的规定则主要出现在7部地方性立法文件中，具体又包括受国家审计机关委托的社会中介机构及其过工作人员因存在泄露国家秘密、商业秘密、弄虚作假行为需承担的赔偿责任等四种情形。应当注意的是，虽然地方性立法文件对“赔偿责任”具体情形的规定相对细致，但就如何确保前述规定的民事赔偿责任得到及时履行却并似乎未作出比较明确的规定。

（三）刑事法律责任

相较于行政责任和民事责任而言，刑事责任一般被视为一国最具震慑力的制度性惩戒措施。虽然《审计法》《审计法实施条例》等国家层面的立法文件，以及已有86部地方性立法文件的相关条款均对国家审计主体的法律责任内容有所规定，但对国家审计法律责任类别中的刑事法律责任的规定并不详细，只是对几种依法应当追究刑事责任的违法犯罪行为作出了相对简单的概括性规定，而具体应如何刑事责任追究办法则交由专门的刑法作出详细规定。如《审计法》规定：若国家审计人员在执行审计业务过程中存在滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露国家或商业秘密等行为，情况严重且构成犯罪的，应当追究刑事责任;若被审计单位及其工作人员存在肆意打击报复、陷害国家审计工作人员等有关违法行为且构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。但无一例外的是，其对具体刑事责任的认定的相关条款性规定却并不详尽，亦缺乏相应的惩处措施等作保障，以致于在具体落实时仍需参照《刑法》中有关条款的规定。尽管如此，对一个有效的国家审计法律责任体系的而言，刑事法律责任是必要而不可或缺的。

三、国家审计法律责任的优化

在阅读分析我国国家审计法律责任立法文本、总结已有研究的基础上，可以发现：我国现行国家审计法律责任规范的构造存在不同层级立法文件相关法律条文内容重复性较高、过分偏重或强调被审计单位及其责任人员的相关法律责任而对国家审计单位及其工作人员的制度性约束较少、国家审计法律责任类型规定失衡等诸多现实问题。因此，十分有必要对我国国家审计法律责任的优化开展探究和探讨。在前述分析与阐述的基础上，具体提出以下几点对策建议，以期对国家审计法律责任的进一步优化有所借鉴与参考。

（一）切实转变国家审计法律责任的地方性理念和方式

当前我国国家审计法律责任中的地方性立法普遍存在下位法与相应的上位法内容重复率较高的问题，甚至出现一些下位法简单重复上位法相关规定的现象。这种片面追求大而全的立法理念不同程度的忽视了对立法文本本地实际情况的特殊考量，以致于不僅提高了国家的立法成本，且针对性、可操作性不强。在今后的立法工作中，完全可以在遵循有关上位法基本立法理念的同时，适当突出立法文本本地的实际情况或特征，以便进一步增强立法文本的地方针对性和可操作性，最终最大限度地实现国家法制资源的有效利用与作用发挥。与此同时，对于上位法已有相关条款作出明确规定的情形，建议下位法不必再对此作出重复性的相关规定，而完全可以表述为“按照有关法律、法规的规定由有关部门依法处理、处罚”即可，这一立法方式或理念不仅节约了国家的立法资源，且使立法文本更加简单明了，尽显“节制即为立法者之美德”的优良传统。

（二）完善国家审计法律责任的承担主体

我国现行国家审计法律责任规范对国家审计机关及其工作人员在开展审计工作中可能存在的责任承担问题关注度不够，这不利于提高国家审计活动的审计质量，进而进一步提升政府治理水平。为此，建议进一步完善国家审计机关及其工作人员的国家审计法律责任，防治审计权力与审计责任出现失衡。具体来说，今后可以从以下几个方面入手：一是进一步细化国家审计机关及其工作人员的国家审计法律责任，如审计机关一般审计工作人员的责任、审计小组组长的责任、分管领导的责任等，并按照具体责任人员的具体责任类型进行分门别类;二是依照前述的责任归类，制定更科学而严格的国家审计实施程序，加强国家审计各流程或环节的质量监督或控制。此外，鉴于国家审计机关及其工作人员与被审计单位及其相关人员的国家审计法律责任的承担在形式、原则或程序等诸多方面都存在较大的差异性，建议在相关立法文本中对两者应承担的法律责任分别作出规范性约束。

（三）确保国家审计法律责任的组成结构实现相对平衡

现行国家审计法律责任的构造过分强调行政法律责任，对刑事法律责任和民事法律责任的关注偏少。可以考虑对行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任进行合理区分与衔接，实现三者相对平衡。具体来说，在民事法律责任方面，若被审计单位及其相关责任人员的违法违规行为给国家造成损失的，则在追究其行政法律责任的同时，亦应依法追究其民事赔偿责任，不仅提高了违规、违法成本，且更合理公正;若国家审计单位及其工作人员的违法、违规行为给被审计单位造成损失，亦应同时追究其行政法律责任和民事赔偿责任。在刑事法律责任上，首先应当充分尊重我国《刑法》的权威性，对理应由《刑法》作出规定的相关内容或条款部门，国家审计法律责任立法体系理应予以遵循，并在今后的立法工作中及时予以删减或合理修正相关规定或条款内容，具体遵照《刑法》规定即可。但《审计法》和《审计法实施条例》对因涉及国家审计机关及其工作人员的不作为行为导致出现应当追究其刑事法律责任情形的，则可以在《刑法》有关渎职罪相关规定的基础上作进一步规范，以更好的推进和落实国家审计的刑事法律责任。

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（作者单位：陕西学前师范学院马克思主义学院）