制度环境下的农村土地功能发展分析

2020-12-14文洋

中国集体经济 2020年32期

关键词：制度

文洋

摘要：文章通过对农村土地功能内涵解析，掌握土地各项功能的基本内涵;再从土地制度角度分析我国自改革开放以来土地功能的发展，当前，土地兼容多元功能，土地主导功能偏向于发展性功能;最后从现实出发，以完善农村社会保障体系和加快农村土地制度改革手段，优化农村土地功能。

关键词：土地功能;功能发展;制度

一、引言

土地是人类生产、生活和生存发展中不可替代的物质基础，具有功能多样性的特点。在农业生产中，土地是最重要的生产资料，承载着为农民提供收入、资产储备保值增值的经济功能;同时，作为稀缺资源的土地，是农民的生存保障，可以满足就业、平抑风险。土地功能并不是一成不变的，功能的转化、某项功能强化或弱化，甚至是特定功能的消失，孙志英等（2007）将其称为土地功能的变迁，这种变迁即是土地功能的发展。黄明元、金永忠（2006）认为土地功能是土地制度的历史轴心和现实基础，所以本文从土地制度角度分析农村土地功能发展，把握功能变迁的方向，以帮助解决土地分配与制度安排存在的问题。

二、农村土地功能内涵解析

本文依据农村土地的属性及其制度，将农村土地功能的内涵概括为以下几个方面：第一，生产功能：土地输出有形或者无形的产品，输出产品的产值差异可以体现土地生产功能的强弱（纪昌品，2007）。第二，经济功能：这个功能是基于其权利的财产属性，土地权利是农民的固有利益，也是农民实现各项利益的基础。农民将土地权利进行流转交易、抵押融资，丰富收入来源，获得资金信用的支持。第三，保障功能：农村土地的自然属性，可以满足动植物的生长，从而保障人们的基本生活。当然，农村土地使用权制度承载着社会保障功能（喻文莉，2013）。这种社会保障是农民财富积累不足、又难寻增加财富的途径，在社会保障缺位状态，被迫以土地收入维持整个家庭的最低生活水平，并将土地作为抵御社会风险的手段（魏波，2009）。土地为农民提供的不是社会保障本身，而是社会保障制度的一种补充。第四，文化功能：农村土地承载的文化功能是一种地区独有，无法复制的地区性文化底蕴和文化价值。地方的自然特性、耕作历史形成不同的农作景观文化（周秉根等，2012），农房庭院镶嵌于村域自然景观提供丰富的人文景观（张玉英等，2012）。

三、不同阶段农村土地功能分析

（一）1978～2002年，土地保障功能十分突出，经济功能开始显化

这一阶段，农业是国家的命门，农民更是以此为生。这时农村还不存在有效的社会保障制度，农民对土地生存依赖感极强。我国人民公社及粮食统购统销制度被取消，农民自发将土地“包产到户”，逐步建立农村双层经营体制和家庭承包经营制度。随后，家庭联产承包责任制被列入我国宪法，体现了“成员权”，强化了土地的社会承载功能（霍雅勤等，2004），这种以均分土地为特征的平均主义农地制度为农村人口提供保障方面，不失为对现金型社会保障的有效替代（姚洋，2004）。农村进行市场化改革后，土地不仅是农民的衣食之源，还生产商品性农产品，成为农民的收入来源，土地经济功能开始显现（邓大才，2002）。随着农村市场化改革以及一系列涉農政策不断规范农地的流转，农户家庭农业收入不断增加，经济功能增强。与此同时，国家放松了对农村劳动力流动的限制，以“离土不离乡、进厂不进城”为特征的“民工潮”出现，再到“离土又离乡、进厂又进城”特征的农民工的发展，土地就业保障功能不断增强。市场在资源配置中的基础性作用增强，乡镇企业带动农村工业化、由乡到城的大规模人口迁移，以家庭联产承包责任制为主的一系列土地改革激发农民对土地的热情，外出务工收入除了满足日常开销，还留存部分用于改善居住条件。1984年经济学家于光远先生提出“庭院经济”的概念，但其还没有得到重视，政府不推广，农民无兴趣，造成了庭院经济发展的局限性。

（二）2003～2012年，土地主导功能由保障功能向经济功能过渡

这一阶段我国城乡关系发生革命性跃进，农民与土地的粘度发生变化，农村的人地关系、农地权利、农业经营制度、农业发展方式、村庄演化方方面面呈现新的特点，城乡中国到来（刘守英，2018），土地不再仅以保障功能为核心。这一时期，粮食政策、粮食生产经营特征与农业技术发生改变，我国粮食实现“九连增”，土地的生产能力大大提高（星焱、胡小平，2013）。政府也积极引导农村土地的承包经营权有序流转，使得土地承包经营权权能的价值得以更加充分的实现，由此资金信用的支持度提高，土地的经济功能逐渐扩大。城镇化与人口的自由流动，农民的选择空间扩展，农业的比较劣势凸显，农民弃农机会成本降低，土地对农户所承担的福利保障功能已经大大下降（罗必良，2013）。减弱农地的保障功能在这一时期已经成为了关注的焦点，承担过多的保障功能，造成其本身最基本的生产功能弱化（魏波，2009）。我国逐渐建立相对完善的社会保障制度，在一定程度上也替代了土地的保障功能（赵光、李放，2012）。同时，农民的主体意识和权利意识不断增强，早先国家赋予给农民土地的合法权益得到了更好的实现。根据中国统计年鉴，这一时期我国农村住房投资不断扩张，农户竣工住房投资从1933.4亿元攀升至6051.6亿元，人均住房面积27.9平方米增加到37.5平方米，宅基地提供的居住功能增强，庭院经济成为农民增收新模式。宅基地在人们社会经济生活中发挥的主要作用正逐步由保障性向资产性转变（张德元，2011）。

（三）2013至今，土地兼容多元功能，主导功能由生存性转向发展性

这一阶段，在农村地区，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》拉开了土地制度改革的序幕，土地资源配置的市场化改革和构建城乡土地资源合理利用成为土地政策改革的重点。土地“三权分置”制度促进土地流转，为农业适度规模经营、土地抵押融资创造了条件，经济功能更为凸显（楼建波，2016）。农户为了更好的居住环境，猪舍、鸡舍等家禽圈养场所逐渐排斥在庭院之外，由于这一时期农地的加速流转，宅基地的“边角料”供农户种植蔬菜、花卉。在乡村旅游的发展上，2015～2018年的中央一号文件陆续提出积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值、大力发展休闲农业与乡村旅游、建设特色村镇以及繁荣兴盛农村文化，农村土地作为旅游发展与文化传承的载体，文化功能不断被提升。农业农村部已创建388个全国休闲农业和乡村旅游示范县，休闲农业和乡村旅游营业收入超过8000亿元，接待超30亿人次。乡村旅游的发展必定带来农家乐、民宿的发展，农户利用自家宅基地提供乡村住宿、各项设施场所。

四、农村土地功能优化建议

（一）完善农村社会保障体系，减轻土地保障负担

无论是对农村发展而言还是对整个社会而言，将土地作为非正式的社会保障难能一劳永逸，需要制度化的农村社会保障让农民生活没有后顾之忧。但是受到传统文化以及土地特殊性质的影响，即便是正式的社会保障制度也不能完全替代土地的保障功能，但是至少可以减轻土地的保障负担，从而为其他功能的发挥腾出更多的空间。如何建立完善农村社会保障？首先，将土地作为突破口，考虑地区不平衡的经济发展和财政约束，在政策性征地或者其他方式收回土地时，将社保作为补偿给予农民。其次，对于经济落后地区以国家补贴方式逐步完善农村社保体系，解除农民与土地的捆绑关系。最后，考虑农民对农村社会保障需求的层次性，设计弹性的分层次的农村社会保障模式。

（二）加快土地制度改革，促进土地经济功能发展

从土地功能的阶段性变迁可以看出，土地具有的经济功能正在不断被激发，土地经济功能的发挥是又是基于其权利的财产属性，而这种属性是土地制度赋予的。因此，加快土地制度的改革可以进一步促进土地经济功能的发挥。首先，应该认识到土地规模化经营有助于土地经济功能的实现，规模化经营又离不开土地的流转，所以制度改革应该赋予土地更多自由流转的权利，提高土地流转的效率。其次，土地作为农民重要的财产物，我们应当认识土地经济功能对农民的作用，改革与土地相关的配套制度，淡化农民土地使用权的身份性，使其能够在市场中享有与市民平等的地位。

参考文献：

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