关于行政规范性文件相关日期的探讨

叶新火

（宁波市人民政府办公厅 法治一处，浙江宁波315000）

引言

根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37 号，以下简称《国务院办公厅通知》），行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政规范性文件直接涉及到相对人的权利义务，明确其成文日期、公布日期意义重大。但目前有关法律对行政规范性日期的规定并不明确，理论研究也很少涉及，各地操作也不相同，有必要厘清相关法律规定以定纷止争。

一、关于行政规范性文件日期的相关法律规定

目前，没有专门管理行政规范性文件的法律。由于行政规范性文件的发文主体是行政机关，且制发规范性文件在一定程度上和立法有相似性，因此，以下法律规范可作为行政规范性文件的管理依据：一是规范立法活动的《中华人民共和国立法法》及相关法规规章；二是规范行政机关组织活动的《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；三是规范信息公开的《中华人民共和国政府信息公开条例》；四是规范党政机关公文的《党政机关公文处理工作条例》。涉及的日期主要包括：

（一）成文日期

《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十二）项明确规定：“成文日期。署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。”同时，《国务院办公厅通知》要求“制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度”，文件在会议通过后由负责人签发，“会议通过日期”显然早于“发文机关负责人签发的日期”。①至于是以“会议通过日期”还是“发文机关负责人签发的日期”为成文日期，笔者再做分析。

（二）印发日期

印发日期一般明确写在纸质文件最后一页最后一行右侧，如果该文件有抄送单位的，通常在抄送单位下面一行。这个日期一般不会有争议。

（三）签署公布、公布、发布、公开日期

相关法律对这些概念没有具体解释，存在一词多意、多词一意的情况。具体分析如下：

1. 关于“签署公布”和“公布”

立法法第五十八条规定：“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”第七十一条规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”第八十六条要求：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。”

可见，上述条款表述均为“……签署公布后，及时在……刊载”。“刊载”是在“签署公布后”，这两者显然不能等同。由此产生的问题是：“签署公布”既然不是“刊载”，那什么是“公布”？此外，“签署”和“公布”是什么关系？

在操作中，有观点认为文件的“签署日期”就是“公布日期”，但笔者认为这种观点不准确。因为文件签署后还要经过编排、审核、校对等环节才能发文并对外公开；另外，还有些文件是公布之日起施行的，如果“签署日期”等于“公布日期”，那意味着文件签署之日即要施行，而实际上这是不可能做到的。因此，“签署”不等于“公布”；“签署日期”不等于“公布日期”。

2. 关于“公布”“发布”“公开发布”

“签署公布”“公布”“发布”“公开发布”的含义比较复杂，分析如下：

（1）用词相同，意义相同

如修订前的《浙江省行政规范性文件管理办法》第十四条规定：“行政规范性文件应当由制定机关的主要负责人或者其授权的其他负责人签署公布。”这里的“签署公布”和立法法第五十八条、第七十一条中的“签署公布”的含义基本一致。

（2）用词不同，意义相同

《国务院办公厅通知》要求：“（八）及时公开发布。行政规范性文件……及时通过政府公报、政府网站……等公开向社会发布，……未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据”。这段话中“公开发布”“发布”“公布”三个词含义都是文件审议通过后“公开发布”，意义相同。

（3）用词相同，意义不同。

《行政法规制定程序条例》第二条规定：“行政法规的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本条例。”结合该条例其他规定，这里的“公布”等同于立法法中的“签署公布”。但其第三十八条第二款规定“行政法规修改、废止后，应当及时公布”。这个“公布”实质上是信息公开的“公开”。

还需要注意的是，早期使用“发布”比较多。如国务院批准、国务院办公厅1987 年4 月21 日发布的《行政法规制定程序暂行条例》第三章的标题是“审定和发布”，有关条款也是“发布”。立法法和《行政法规制定程序条例》出台后，使用“公布”较多。

3. 关于“公开”

“公开”主要是政府信息公开条例的要求。该条例第二十条规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（1）行政法规、规章和规范性文件……”因此，规范性文件“公开”，主要是信息公开的要求。

但也有些法律法规规章用“公布”或“发布”来对规范性文件提出“信息公开”的要求。如《浙江省行政规范性文件管理办法》第十九条规定，“制定机关应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，公布行政规范性文件”。这里的“公布”就是“信息公开”意义上的“公开”。

二、对各地文件相关日期的实际情况分析

笔者对上海市、浙江省、广西壮族自治区、西安市等地政府网站上部分文件的信息进行了检索，发现各地做法也有差异。

笔者随机摘取了上海市政府网站《上海市3 岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市人民政府关于禁止在吴淞江工程（上海段）建设范围内新增建设项目和迁入人口的通告》《上海市人民政府关于印发上海市服务业发展引导资金使用和管理办法的通知》等3 个连续文件的信息。其中《上海市3 岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》落款处为“上海市人民政府办公厅2018 年4 月28 日”，网站还显示文件的公布日期和落款日期一致。但另外两个文件公布日期都晚于落款日期。

浙江省政府网站标注了每个文件的公开时间；点击每个文件，还可得知其具体信息。如《浙江省人民政府办公厅关于加强老年人照顾服务工作的实施意见》的信息显示，文件落款时间是“2018年3 月30 日”；印发、公开和发布日期均为2018年4 月11 日。但也有部分文件的印发日期、公开日期、发布日期不相同。如《浙江省人民政府办公厅关于大力推进林业综合改革的实施意见》落款处的签发时间是“2018 年3 月27 日”，印发日是“2018 年4 月8 日”，网站显示公开日期是“2018年3 月27 日”，公开日期和成文日期相同，但早于印发日期。

笔者随机在广西壮族自治区人民政府网站抽取了3 个连续排列的文件，包括《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区主席质量奖管理办法（2018 年修订）的通知》（桂政发〔2018〕19 号）、《广西壮族自治区人民政府关于印发进一步深化广西电力体制改革若干措施的通知》（桂政发〔2018〕18 号）、《广西壮族自治区人民政府关于公布第四批广西特色旅游名县的通知》（桂政发〔2018〕17 号）。该网站采取了文件名称+文号+时间的公开模式，不过括号中时间的含义是指文件签署日期、印发时间、公布时间、还是公开时间并不明确。继续点击上述文件，可以看到上述文件的签署日期分别是3 月27 日、3 月26 日、3 月5 日。不过，这只能说明括号中的日期不是签署日期，具体是什么日期无法判断。

笔者随机在西安市人民政府网站选取了3 个文件，继续点击每个文件的名称，还可以看到文件的具体信息。网页上显示某文件的成文和发布日期均为5 月31 日，签署日期为5 月29 日。成文日期晚于签署日期，这种做法比较少见。

通过对上述部分文件相关日期的分析，可以看出常见的做法有以下几种：

第一，签署日期。即行政机关负责人签署的日期，标注在文件发文单位下一行公章覆盖处，这个日期是明确的。

第二，成文日期。上述网站有两种做法：一是西安市政府网站在发布文件的同时标注了成文日期，以及发文机关、发文字号、公开属性、发布时间、有效性等，且签署日期早于成文日期；二是上海市、浙江省、广西壮族自治区等政府网站未标注成文日期。

第三，印发日期。上述网站有两种做法：一是浙江省政府网站，以纸质文件的图片格式展现的，能够看出文件的印发日期；二是其他政府网站公布的文件不是以图片格式展现的，不能直观反映印发日期，也没有在文件公布平台上标注印发日期。

第四，公布日期。上述网站有三种做法：第一种是上海市政府网站，明确标注了文件的公布日期；第二种是广西壮族自治区政府网站，文件标题后面标注有相应日期，但是无法识别是公布日、发布日期还是公开日期；第三种是浙江省政府网站、西安市政府网站，没有标注文件公布日期。

第五，发布日期。上述网站有三种不同的做法：第一种是浙江省政府网站、西安市政府网站，均明确标注了文件的发布日期；第二种是上海市政府网站，没有标注文件的发布日期；第三种是广西壮族自治区政府网站，文件标题后面标注有相应日期，但无法识别是公布日、发布日期还是公开日期。

第六，公开日期。上述网站有三种做法：第一种是浙江省政府网站，明确标注了文件的公开日期；第二种是上海市政府网站、西安市政府网站，没有标注文件的公开日期；第三种是广西壮族自治区政府网站，文件标题后面标注有相应日期，但无法识别是公布日期、发布日期还是公开日期。

三、文件日期认定不一致可能导致的问题

（一）产生行政机关不依法履行职责的风险

规范性文件设置的义务，行政机关从文件施行之日起就应当履行。假如行政机关按照较晚的标准而法院或者行政管理相对人按较早的标准去认定，那行政机关就面临着不履行职责的风险；与此相反，假如行政机关按照较早的标准而法院或者行政管理相对人按照较晚的标准认定文件的施行日期，行政机关就会面临没有依据执法的风险。

（二）影响行政管理相对人间的权利义务

行政规范性文件不仅直接涉及到行政机关和相对人之间的关系，也影响着行政管理相对人之间的权利义务关系。比如，如果排污企业不遵守某环境污染防治文件，没有落实污染防治要求导致他人受害的，该企业就应当赔偿。在文件施行日期不明确的情况下，如果企业认为文件尚未生效，而受害人认为文件已经生效，如果危害行为恰巧发生在争议期内，就会导致行政管理相对人权利义务关系不明。

（三）不利于行政机关推进政府信息公开

按照《政府信息公开条例》规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20 个工作日内及时公开。”假如对文件的签署、成文、印发理解不一致，那必然导致对“政府信息形成之日”理解不一。如果行政机关采取较晚的标准而法院采取较早的标准去认定信息形成之日，那行政机关就会因信息公开不及时而在行政诉讼中败诉。

四、对认定文件相关日期的建议

（一）关于文件的签署日期和文件的成文日期

文件的签署日期就是行政机关负责人签署的日期，这是明确的。文件的成文日期，按照《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十二）项：“成文日期。署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。”那么在“会议通过日期”和“发文机关负责人签发的日期”间如何选择，笔者认为需要把握以下因素：

1. 认定文件成文日期需要符合的基本原则

一是公文的确定性。文件成文日期确定后，文件的内容就已确定，非经法定程序不得变更。二是组织原则和归责原则的一致性。发布文件是行政机关履行职责的一种方式，确定成文日期要符合行政机关组织原则和行政行为归责原则。三是现实的合理性。认定文件的成文日期，要具有合理性、可行性，便于文件管理。

2. 认定文件的成文日期需要符合法律规定

根据《政府信息公开条例》的有关规定，应当以行政机关负责人签署日为公文的成文日。按照《政府信息公开条例》第二十六条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20 个工作日内及时公开。”那么，什么是“政府信息形成之日”？虽然《党政机关公文处理工作条例》规定成文日期是“会议通过或者发文机关负责人签发的日期”，但实际上很多文件在会议通过之后还要修改完善，所有文件还都要签发审核校对，因此实践中存在着会议通过至后一个多月才对外公布的法规规章文件，如果把会议通过时间定为成文时间，就会导致文件尚未签发就超出了信息公开时限，这显然不合理。因此，成文日期应当以行政机关负责人签署的日期为准。

3.认定文件的成文日期需要考虑一些实际因素

行政机关的会议讨论通过和权力机关会议通过不同，政府常务会议或者全体会议讨论决定某个议题并不是“以全体代表的过半数通过”，而是按照行政首长负责制的要求由行政首长决定的。实际操作中，政府常务会议在“原则通过”文件时，还会要求起草部门对文件进行修改完善后再报签署发布。因此，鉴于行政机关实行“行政首长负责制”的组织原则，以及文件内容的相对确定来把握，应当以签署日作为公文成文日。

（二）关于文件的印发之日、发布之日、公布之日、公开之日

笔者认为，可以从以下几个方面来把握：

1. 印发日期

印发日期是指文件的印制日期，一般都会在纸质文件中予以标注。由于公文印制后基本上都是在党政机关内部发放之后才会对外发布，所以印制日期本身并不对外直接发生法律效力。但如果文件在行政机关内部印发的同时也对社会公布，那该日期也对外发生法律效力。

2. 发布日期和公布日期

如前所述，发布日期和公布日期的意义基本相同，都表示规范性文件对外（社会公众）公开发布，因此，可以把发布日期和公布日期等同看待。

需要注意的，随着电子信息和网上办公技术的普及，区分规范性文件的印发日期和公布日期（发布日期）的做法，显得不再必要。因为，随着网络技术的发展，规范性文件在政府内部印发时，可同步通过互联网平台对社会公布。因此，笔者认为，除非少数需要保密的文件（或条款）不能向社会公布外，文件在政府内部发布的同时也要向社会公布，文件的印发日期可以视为公布日期（发布日期）。

3. 公开日期

文件“公开”主要由政府信息公开条例调整，属于政府信息公开范畴，而“公布”主要受立法法等有关法律法规规章调整，属于立法程序范畴。但笔者认为，“公开”和“公布”并非相互对立互不兼容的，而是可以互相兼容衔接的。特别是随着电子信息技术的发展，规范性文件在政府内部印发的同时，可以同步在互联网平台对社会公布（发布），这个公布（发布）过程同时也就是文件的公开过程。文件在互联网平台上对外公布（发布）即可视为文件的对外公开，实际操作中，浙江、广西等地也有把文件公开日期等同于公布日期。

五、作为立法建议的结语

最后，笔者就规范性文件的上述日期的含义及其相互关系，提出如下建议：

第一条 规范性文件的成文日期是指行政机关负责人签发的日期，如果规范性文件由两个以上行政机关联合制定的，成文日期以最后一个行政机关负责人签发的日期为准。

规范性文件的成文日期标注在规范性文件制定机关盖章处。

第二条 规范性文件的印发日期是指纸质规范性文件的印制日期。

规范性文件的印发日期标注在规范性文件最后一页最后一行，和印发单位并列。

第三条 行政机关在印发纸质规范性文件的同时，应当将规范性文件的电子版在本行政机关网站上对社会公布。

行政机关按照前款规定将规范性文件在本行政机关网站上对社会公布的，该规范性文件的印发日期等同于规范性文件的公布日期、信息公开日期。

第四条 行政机关依照前条规定公布规范性文件，不免除其依法应当通过其他途径公布规范性文件的义务。

第五条 行政机关公布的规范性文件有多个版本的，以政府公报上公布的版本为准；未在政府公报公布的，以最后一个公布的版本为准。

【注释】

①比如浙江省政府2019 年4 月19 日第21 次常务会议审议通过《关于加快推进5G 产业发展的实施意见》，该文件发文的落款日期（签署日期）是4 月24 日。上海市政府2019 年5 月20 日市政府常务会议原则同意《关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》，该文件发文落款日期是7 月15 日。西安市政府2019 年6 月26 日市政府第14 次常务会议审议通过《西安市城市道路命名导则》，该文件发文的落款日期是7 月23 日。