《南京市献血条例》立法的实践与思考

陆小军 张立波 王晖 庞蓉蓉 傅强

1 《条例》制定的背景

1.1 南京地区献血招募面临的形势和问题：2011年前南京市采血以街头献血点招募采血为主，2011年之后的采血量特别是街头献血点采血量出现明显下滑，由原来占总采血量的80%到现在的50%，同时季节性、结构性缺血矛盾突出，血液供应紧张。

1.2 医院用血需求持续增加：“十二五”期间，南京市医疗卫生资源不断增加，全市各级各类卫生机构2 342家、总床位数5.1万张，比“十一五”期末分别增长5.7%和43.74%。“十三五”期间南京市医疗卫生体系建设将进一步加强，全市将增加1.68万张床位，达到每千人口6.5张。

1.3 绩效工资的影响：事业单位绩效工资的施行，职工的收入下降幅度较大，一定程度上影响了工作积极性，2012年绩效工资的施行，我中心采血量与上一年度相比下降11%。

1.4 保障采血量的一些措施：由于采血量的下滑，采取了优化布局街头采血点；加强媒体宣传，举办无偿献血宣传表彰晚会，增加影响力；选择品类丰富的献血纪念品；延长采血点工作时间等措施。种种措施并没有增加街头献血点采血量，2011至2018年街头招募采血比例一直在50%～60%之间浮动，加之原《南京市献血办法》实施已超过10年，部分条款与现状不符，已于2015年废止。鉴于此，考虑从法律及制度上的改变来推动献血招募采集工作的发展。

2 条例要解决的问题

2.1 保障临床用血：目前对于采供血工作存在一些错误认识，认为采供血就是血站的事情。血站作为专业性技术机构，其协调各部门、单位的力度还比较薄弱，因此必须加强政府的领导，明确各相关部门职责，加强联动和协调[4-6]；市民对献血知晓率、参与度不高，我市人口平均献血率达2.2%，世界平均为4.5%；一次献血300 mL以上的人数仅占献血人数的60%左右，相比于省内徐州、常州、无锡和扬州等地（＞80%）还有较大差距；街头献血点布局易受城市建设、管理以及周边商家不理解等因素影响，每年都有采血点被迫关停或位置调整，因此需要明确献血点规划，方便公民献血。

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2.2 保障血液安全：血液安全是血站的生命线，在加强血液质量、安全检测的同时，一方面需要加强血液的源头管控，做到防控关口前移；另一方面要加强医疗机构输血部门建设，提升血液的安全、合理使用水平。由于检测技术的局限性，输血感染还是现实存在的[7,8]，通过立法，拟设立无过错用血救助金来实现对受血者的关爱。

2.3 促进采供血机构可持续发展：目前我中心人员结构不合理，编外人员多于编内人员，编外人员比例占总人数的54%，与医院相比在职称聘任、收入分配上存在现实困难。导致人员积极性不高，不易招收到高学历人员，且高层次人才、熟练员工流失现象严重，影响了采供血工作的可持续开展。

3 条例的立法过程

3.1 立法动议：2015年起中心根据当前的献血形势，游说医疗界的人大代表，他们对血液供应不足有着深刻的体会，南京市卫计委组织行业内人大代表就编制献血条例向人大提案，邀请人大代表、领导调研，争取人大领导的支持，2016年7月市人大对南京市献血条例进行立项，同年11月启动立法程序。

3.2 条例起草：卫计委组建起草小组，制定初稿经修订后形成讨论稿；邀请管理相对人、社会人士、相关专家和部门召开论证会及座谈会，会后发函征求书面意见；经法律顾问审查后报卫计委办公会审核。

3.3 法制办报审：向市法制办提交送审稿（附起草说明、立法主要依据、相关部门和单位的反馈意见及处理情况）；再次召开管理相对人、社会人士、相关专家和部门论证会及座谈会，会后发函征求书面意见；对综合意见修订完善后报市长办公会通过。

3.4 市人大常委会一审、二审：书面征求省人大常委会法工委、市政协社法委、11区人大常委会、基层立法联系点、市人大法制委及立法咨询专家意见之后在官网公布草案；召开部门论证会（卫计委、法制办、红十字会、规划、财政、人社、城管、交通运输、公安、园林、旅游）；召开部分人大主任及人大代表座谈会；召开相对人座谈会（献血志愿者、医院、社区卫生服务中心、居委会）；召开省输血协会专家论证会；召开起草部门、法制办碰头会。综合几次会议意见和外部反馈意见，修改后发省人大常委会法工委征求意见后形成征求意见稿，在南京日报公开征求意见；根据各方意见、建议形成草案修改稿；最后上常委会审议通过报省人大批准。

4 条例的主要内容

4.1 完善献血工作管理体制：建立政府保障机制；确立政府牵头的联席会议制度；进一步理顺主管部门、联席会议成员单位以及相关部门、单位的职责；进一步强化了政府及相关部门献血宣教和组织方面的职责规定。通过加强政府的领导作用和强化政府及相关部门的职责来提高市民的献血知晓率和参与度。

4.2 明确献血工作计划的制定和组织实施部门：市人民政府制定年度献血工作计划并组织实施。献血计划包含需求、宣传、采血点设置、应急献血以及监督考核等内容。

4.3 加强采血点的规划和设置：规定了我市采血点布局总体原则，对固定采血点、流动采血点设置做出具体规定；编制固定采血点的布局规划，制定建设标准；明确区人民政府应当按照布局规划组织实施固定采血点的建设和维护工作；规定了流动采血点设置。选择交通方便、人流量大的地段建设采血点，方便公民献血。

4.4 提升献血和用血便民程度：建立连通各方的献血工作信息化制度，连通相关行政主管部门、疾病控制单位和医疗机构，实现信息发布、采供血安全、医疗临床用血调配和费用核销及应急用血管理的信息化；医疗机构建立血液库存动态预警机制，并与献血工作信息平台联网。建立用血费用便利核销机制，用血费在医院直接核销，给献血者用血提供便利。

4.5 建立献血预备人员信息库和医疗临床用血应急保障机制：建立献血预备人员信息库，鼓励公民自愿加入，鼓励国家机关、企业事业单位和社会团体组织单位员工自愿加入[9]。

4.6 建立高危献血者筛查和屏蔽制度：关口前移屏蔽高危人群，建立高危献血者的筛查和屏蔽制度。公安、司法部门将高危人员名单通过信息平台提供给卫计部门，采血时将对这类人员直接予以屏蔽，保证临床用血安全。

4.7 加强医疗机构输血科建设和科学合理用血的管理：在条例中规定设置输血科或者血库，配备专业技术人员、设施和设备；鼓励医疗机构推行自体输血等新型医疗技术，采用血液保护和患者血液管理等方法提高科学用血水平[10]。

4.8 固化具有南京市特色的优待规定：在上位法的基础上，《条例》更具南京地方特色和可操作性。除了《江苏省献血条例》规定优待献血者的“三免”政策，即凭相关证件免费游览政府投资主办的公园、旅游风景区等场所，到政府举办的医疗机构就诊免交普通门诊诊察费，免费乘坐城市公共交通工具外，增加了享受免费体检、优先用血、申请无偿献血者大病救助金、积分入户等优待；公民无偿献血或者成功捐献造血干细胞的，所在单位应当给予支持，可以给予补贴或者补休；高等学校学生参加献血或者成功捐献造血干细胞的，可以享受学校德育学分考核加分等。

5 结语 2015年我市启动《条例》的立法工作，2016年7月南京市人大对《条例》进行立项，同年11月启动立法程序，2017年10月20日经南京市人大常委会第三十七次会议表决通过，同年12月2日经江苏省人大常委会第三十三次会议批准。初步统计，《条例》从起草到通过共计修改113次，外地调研4次，召开各类会议77次，公众征求意见2次，收集法律法规60多篇，起草条例说明、立法对照表等汇报材料40多篇。

在《条例》制定的过程中，由于多种原因，立法尚存在一些遗憾之处。一些具有前瞻性的无偿献血激励机制、约束机制最终未能在法规中得到体现。例如未能设立独立的献血办公室或血源管理机构，而用联席会议制度来替代；未能理顺一个地区两家血液中心并存的局面；财政、人社等重点政策部门的职责未能进一步细化；预想设立用于输血感染患者的救助与关爱的无过错输血感染关爱基金条款，因可行性原因被删除；由于上位法的原因，采血间隔期、年龄也未能进行突破。但是瑕不掩瑜，在立法过程中，《条例》的制定坚持开门立法的原则，采取人大主导、社会广泛参与的模式，最大限度采纳了社会各界的诉求。

立法是一个多方利益博弈的过程[11,12]。我们感受到：一是借势借力是前提。发挥好行业内人大代表、政协委员的作用，他们对用血困难有着深刻的体会，再通过他们积极争取人大、政府及相关部门的支持，立法工作得以顺利推进。二是有效组织是基础。南京市卫计委和南京红十字血液中心成立了《条例》编制领导小组和编写小组并进行合理分工，邀请高校老师和法学专家参与，制定了详细的实施推进计划，保证各节点任务顺利完成。三是良好沟通是关键。加强与部门、社会团体、专家学者以及人大代表的沟通交流，并充分利用媒体资源，加大宣传力度，使社会各界切实认识到无偿献血工作的重要性和必要性，最大程度获得他们的理解和支持。四是充分准备是核心。收集国际、国内各地制定的相关法律、法规和政策，开展对先进地区立法工作的调研，吸收各地好的做法，取长补短，同时深入分析本地无偿献血工作的现状，用可靠数据、典型案例为领导决策做参谋。

在《条例》的出台过程中，地方立法“有特色、不重复”是重点，虽然有《中华人民共和国献血法》、《江苏省献血条例》等上位法，但是《条例》从一个省会城市的角度，从实际从事采供血具体工作的角度，在操作层面上对上位法做了较好的补充和完善[13,14]。立法通过可以说才迈开第一步，如何让《条例》真正落地，发挥作用，后面还有很长的路要走。

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