延安时期党内法规研究述评

2020-12-07张延丽

社会科学动态 2020年11期

摘要：党内法规建设与中国的革命、建设与改革历程同频共振，从侧面映射了中国共产党制度建设的百年历程。改革开放以来，学术界从多维度对延安时期党内法规的建设背景和基础内容进行了研究，取得了一定研究成果。但从整体看，这些研究大多侧重于具体研究、理论分析，在内容上趋于同质化、方法上较为单一化。因此，需要在现有基础上，拓展延安时期党内法规的研究内容，丰富研究方法，从历史中总结经验，为新时代党内法规建设汲取经验，为党的建设新的伟大工程提供历史借鉴。

关键词：延安时期;党内法规;研究述评

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：2096-5982（2020）11-0048-06

延安时期党内法规是中国共产党在1935年10月至1948年3月间，以延安地区为战略后方，领导中国人民对外英勇作战、对内自我建设过程中颁布的具有规范效力的党内规范性文件的制度总称。20世纪80年代以来，学术界对党内法规展开广泛研究，取得了丰富的研究成果。但就延安时期党内法规研究来看则较为分散，这一时期的相关研究主要围绕建设背景、概念辨析、内容与特点、经验总结四个方面展开，并且大多存在于党的建设研究、新民主主义革命时期党内法规研究、抗战时期党内法规研究以及党内法规建设史研究之中。新时代，从多维度建设背景研究、深维度基础内容研究两个维度探析学术界对延安时期党内法规的研究状况，在此基础上展望党内法规研究的发展趋势，对全面从严治党、依规治党与制度治党一体推进具有重要时代意义。

一、多維度的建设背景研究

理论是历史的产物，背景研究实际就是对延安时期党内法规建设的原因进行分析，这有助于我们明确党内法规建设的历史起因，为党内法规建设构建理论与现实支撑。延安时期中国共产党进行党内法规建设是政治与自然因素决定的宏观背景、马克思主义经典理论与中华优秀传统文化组成的中观背景以及毛泽东、刘少奇、陈云等党内领导人党建思想构建的微观背景综合作用的结果。这些观点从多个层次剖析了延安时期党内法规建设的历史起因，总结这一时期的历史特征，可为党内法规研究乃至党的建设研究提供理论支撑与研究思路。

（一）宏观背景：革命战争年代的现实需要

延安时期党内法规建设的宏观背景是指中国共产党在加强党的建设、制定规范性文件过程中所面临的现实环境。延安地区险恶的政治环境是中国共产党加强党内规范、开展自身建设的重要推动力，而恶劣的自然环境更加大了党建工作的难度。

第一，政治背景。学术界普遍认为，延安时期中国共产党拥有了相对稳定的战略基地，中央领导集体在党内地位进一步巩固。但需要通过党内规范性建设来协调党内关系，巩固党的团结和统一。①牛奋从“遵义会议遗留的历史问题”“抗战初期党的大发展出现的新问题”“陕甘宁边区长期稳定的局部执政带来的新挑战”以及“陕甘宁边区困难局面的出现”② 四个层面分析了中国共产党所面临的具体挑战。陈燕楠从“民族革命与民主革命”“党员以农民和小资产阶级为主要成分”“武装斗争与统一战线”“作为共产国际支部”③ 四个方面分析中国共产党面临的多重挑战。这些阐述深刻展现了延安时期中国共产党所面临的困难局面，使得中国共产党更加清醒地认识到规范党内秩序，强化党的领导力与信服力的重要性。

第二，自然背景。自然背景主要指延安时期中国共产党所处的陕甘宁边区及其他驻地的自然地理条件。受革命战争形势的影响，这一时期中国共产党的所在地大多地理位置偏僻、经济条件落后、生活水平低下、自然环境恶劣。这无疑加大了中国共产党在对外联络与物资获取方面的困难，也在某种程度上增加了叛党、脱党事件的发生率。这要求中国共产党必须重视党内纪律与制度规范的重要性，强化制度规范，提升思想统一。

（二）中观背景：马克思主义观点与中华优秀传统文化的理论支撑

除中国共产党在延安时期所面临的革命战争环境外，科学的理论依据是中国共产党进行党内法规建设的重要支撑。目前学术界主要是从马克思主义经典作家的理论阐述以及中华优秀传统文化的历史积淀两个视角进行分析。

第一，马克思主义经典作家的“法律”“法规”思想对党内法规建设的塑造作用。崔言鹏认为，马克思、恩格斯将“法律”“法规”概念引入党内，极大地影响了中国共产党进行党内法规建设的内容与步伐，为中国共产党进行党内法规建设提供了理论指导。④ 同时，从革命战争年代来看，毛泽东等党内领导人对“法律”“法规”等概念的深度认知又进一步推动了党内法规在中国的具体实践，有效指引了中国共产党进行党内法规建设的方向与内容。

第二，中华优秀传统文化在党内法规建设中的指引作用。历史积淀的文化基因对中国人民的思想与行为具有重要影响，中华优秀传统文化中的礼治宗法、乡规民约等内容潜移默化地催生了党员的规范意识，在某种程度上缩减了党内进行法规建设的阻力，推动了党内法规的建设与实践。进入新时代，即使社会面貌发生了翻天覆地的变化，中华优秀传统文化也深深地烙印在中国人民心中，在党内法规制定与实施，党员教育与管理过程中发挥着重要作用。

（三）微观背景：中央领导集体的理性思考

从党内来看，微观个体在党内法规建设过程中也具有至关重要的作用。就延安时期来看，以毛泽东为首的党内主要领导人是带领中国人民进行新民主主义革命的关键，他们在方向指导、思想引领、政策制定、行动执行等方面发挥了重要作用。其中，以毛泽东、刘少奇、陈云等人为代表的中央领导集体，有效地指导与规范了延安时期的党建工作。

第一，毛泽东的党内法规建设思想。学术界有关毛泽东党建思想的研究成果相当丰富，其中许多内容都有涉及到党内法规。李军从历史方位、理念内涵与时代使命三个层次对新民主主义革命时期对毛泽东的党内法规思想进行了全方位概括。他认为，“中国共产党在当时作为革命党，无法用主权政府的法律体系来为自我的行动进行合法性辩护，因此就必须建立自我行为的规范体系”，进而论述了在党内构建规范体系的重要性。李博在论述毛泽东党内纯洁性建设思想的过程中也指出，“毛泽东认为整党整风类运动虽然对维护党肌体的纯洁性有显著成效，但治标不治本，要想从根源解决问题，还需落脚于组织制度的构建。”⑤ 可见，毛泽东是从党内存在的具体问题这一现实角度出发，针对性地提出了“规范体系”“组织制度构建”等要求，为党内法规的制定奠定了基础，指明了方向。

第二，刘少奇的制度治党思想。刘少奇党建思想一直是学术界的研究重点，他关于党建工作的论述为延安时期乃至后期党建工作积累了宝贵财富。延安时期刘少奇在党建工作中十分重视制度建设，例如王彦琦在文章中所阐述的，刘少奇主张“完善以党章为根本的制度体系建设”，强调要“加强党的法规制度的教育与监督检查”重视党员干部的作用。⑥ 这说明刘少奇等党内领导人已经注意到，仅靠约定俗成的习惯与思想已难以有效规范党内生活，必须将习惯与思想落实为兼具规范性与强制性的文本制度。刘少奇在其制度治党思想中还突出了党章在党内规范建设中的根本性作用。他的这些党建观点为党内法规的制定、党内法规体系的构建奠定了基础。

第三，陈云的纪律建设思想。徐伟玲在其文章中指出，陈云“从理论上指出纪律的重要性，对党的纪律的性质、如何遵守党的纪律等问题进行了阐述，并以身作则成为遵守党规党纪的典范”⑦，突出了纪律与规范在党内管理中的重要作用。由于党内法规与党的纪律在内容上的交叉性，陈云的纪律建设思想从侧面说明了延安时期党内已经开始重视自身规范性建设，党内领导层的重视推动了延安时期党内法规建设的具体实践。

除毛泽东、刘少奇、陈云之外，延安时期党内许多重要领导都曾强调，要重视党的建设、加强党内制度规范，以提升党的领导力、组织力与战斗力，为延安时期党内法规建设奠定了基础、指明了方向。

二、深维度的基础内容研究

基础内容研究主要是研究所指向的最基本、最常规、最核心的内容，深刻剖析这些内容是把握研究主题的关键。目前学术界对于党内法规的基础研究主要聚焦在基本概念、主要内容、体系构建及经验总结四个方面。而就延安时期党内法规来看，学术界主要着眼于概念辨析、内容特点与历史经验三个方面。剖析这些内容，有助于我们了解学术研究动向，明晰延安时期党内法规的具体内涵，进而为深入研究党内法规构建理论基础。

（一）概念阐释与相关概念辨析

目前学术界一致认为，“党内法规”这一名词的首次提出是1938年毛泽东在六届六中全会上所作的政治报告。但是，经过文献考证，毛泽东政治报告中的准确表述为：“应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分”⑧，并未明确提及“党内法规”。经过查证，这一表述的转变发生在1952年出版的《毛泽东选集》中，《毛泽东选集》将这一表述修改为：“还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”⑨，但此时党中央提出的“党规”“党法”实际都已具备党内法规的内涵。为保证党内法规的科学性与准确性，其内容要随着时代发展与进步做出相应调整，因此党内法规的概念表述也在不断变化。目前有关党内法规概念阐释历经的三次变化：分别是1990年7月发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》、2012年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》以及2019年8月修订的《中国共产党党内法规制定条例》。就延安时期党内法规概念来看，目前学术界对其定义不尽相同。有学者直接使用中央文件对于党内法规的定义，也有学者在对三个文件进行提炼与总结的基础上，结合延安时期历史特征进行概括总结。尽管表述不同，但在党内法规的制定主体、规范方式、适用对象、表现形式等方面又具有共通之处，因此也有章可循。

研究延安时期党内法规，必须首先明确党内法规“是什么”“不是什么”。学者们主要将党内法规与法、法律、党的制度、党的纪律等进行概念层面的总结与区分，进而明晰党内法规的内涵与外延。第一，党内法规与法。学术界普遍认为，广义法角度的法是“构成一个社会制度规范体系的，有多种不同性质的规则规范，其中最重要的是国家制定的法律，然后是其他规范。”同时，党内法规作为中国共产党这一组织的党内规范，隶属于法的范畴。⑩ 从党的角度来说，党内法规是一种法。从社会治理角度来说，党内法规是一种软法，是独立于国家法律体系之外的另外一种社会治理规则体系。第二，党内法规与法律。虽然二者在设置理念、实施主体、适用对象、效力强度等方面存在很大差异，但是在规范性、惩罚性等方面又有共通之处。第三，党内法规与党的制度。一方面，党的制度外延大于党内法规、形成时间先于党内法规，党内法规的稳定性、成熟性与层次性高于党的制度。另一方面，制度可以转化为法规，从而更为规范化，获得长远的效力和长期的执行力。第四，党内法规与党的纪律。二者在属性、外延、表现形式等方面都各有差异，但党的纪律是党内法规的重要组成部分，党内法规也需要党的纪律来保证实施。

（二）内容与特点

延安时期党内法规的内容研究是指这一时期党内法规的具体指向。目前学术界对延安时期党内法规的内容研究，大多内含于抗战时期或新民主主义革命时期党内法规的研究之中。改革开放以来，随着学术界对于党内法规研究的增多，有关党内法规的内容研究也逐步明晰，学者们从不同维度、不同视角对党内法规的内容进行了总结归纳。目前学术界大多将延安时期党内法规概括为党章性法规、党员干部性法规、军事性法规、组织性法规与宣传教育性法规等五个方面：第一，党章性法规。从1922年作为中国共产党第一部党章的《中国共产党章程》诞生之日起，党章就作为党的根本大法规范着党的建设与发展。“以党章为根本，以民主集中制为核心的制度体系”是党内法规体系建设的基础。延安时期中国共产党根据所面临的革命任务，制定、修改党章及相关法规，从而加强党的建设、巩固党的领导。第二，党员干部性法规。广大党员是中国共产党的有机组成部分，党员干部是党组织中的带头人、旗帜手，起着引领示范作用。党员干部性法规从入党程序、党员数量、党员干部建设方针等方面，对党员干部进行规范，有利于净化党组织、强化党的力量。第三，军事性法规。延安时期是中国共产党领导全国人民对抗日本侵略者與反革命势力，巩固抗日民族统一战线的关键时期，加强党内军事规范极为重要。第四，组织性法规。党的组织法规是对党章中有关组织规定的细化。延安时期中国共产党面临国内外多重挑战，为取得革命胜利，中国共产党亟需扩大党员队伍、规范党组织运作。在这种背景下，中国共产党针对党组织建设制定了一系列文件。第五，宣传教育性法规。延安时期强调把党的思想建设放在首位，突出思想教化，重视宣传教育，一批有关宣传教育工作的规范性文件应运而生。除此之外，还有学者从党内法规的面向对象、针对领域、表现形式、效力层级等方面进行分类，由于这些分类方式目前研究成果较少，在此不再赘述。

延安时期党内法规的特征与当时、当地的环境有很大关系，学术界普遍认为，延安时期党内法规具有一定的革命色彩，同时在规范性、结构化方面存在不足。第一，内容展现革命性特征。延安时期正值中国共产党明确方向，带领人民进行革命的关键时期。这一时期党内法规建设的主要任务就是通过规范党内关系，增强党的战斗力与凝聚力，进而实现反帝反封建的革命目标，因此制定的许多文件都具有鲜明的革命色彩。例如，当时颁布的《中央关于大量发展党员的决议》《中央宣传部关于各抗日根据地内党支部教育的指示》《中共中央宣传部关于在全党进行整顿三风学习运动的指示》《中央关于建立报告制度的补充指示》等，都是针对抗战时期加强党内各方面建设，进行反帝反封建斗争而作出的。第二，制定程序规范性不足。一方面，新民主主义革命时期“立法”技术尚不成熟。虽然已经制定了具备党内法规意义的党内规章制度，但还谈不上党内法规制度的完善，此时的党内法规往往带有“文件”的性质，在规定制度的同时，也经常体现为政策与策略规定。另一方面，抗战时期，党面临的社会形势极为复杂，很多法规都带有应急性，致使党内法规在起草、审查、制定、修改乃至清理过程中不可避免地存在规范性不足的问题。第三，结构建设体系化有所欠缺。从目前的党内法规体系研究来看，学术界普遍认为，党内法规已形成“以党章为核心的根本法规，以准则、条例和规则为纽带的基本法规以及以规定、办法和细则为基础的具体法规”三级结构。但是回看延安时期的规章制度，除了党章性法规，当时的法规多以“决议”“决定”“指示”“训令”“通知”“通告”“规定”等形式命名，具有一定的随机性，而名称的分散性与随机性也决定了内容上的多样性与随机性。

（三）建设经验

“以史为鉴，可以知兴替”，对于历史问题的研究最终都要上升到经验的概括与总结。目前对于延安时期党内法规建设的经验总结，大致围绕党内法规建设前、中、后三个环节应注意的问题进行归纳。

第一，党内法规建设前应注意的问题。党内法规建设前是指党内法规的策划与研究阶段，是在法规制定前就党内法规的制定过程、内容划定、实施方式所进行的前瞻性规划与思考。崔言鹏认为，“坚持正确的政治路线是党内法规建设的基本前提”，提出要“以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系”。因此，制定党内法规的首要前提就是坚定正确的政治路线、确保人民主体地位。第二，党内法规建设中应注意的问题。党内法规建设中是指党内法规的实施过程。学术界在对延安时期党内法规的分析中普遍认为，这一时期党内法规的执行力较弱，缺少强制力保障。强调必须加大党内外监督力度，有效规范与保障党内法规的实施，强化党内法规执行力度，确保其真正落地。第三，党内法规建设后应注意的问题。党内法规建设后是指在党内法规制定与实施之后，根据其内容与效果进行的评价与反思。学术界主要是从体系化建设、清理与更新两方面展开。一方面，由于延安时期党内法规建设体系化不足，学术界强调，要完善党体系建设，确保其结构清晰与内容完善;另一方面，完善党内法规的制定、实施、修改与清理过程。及时对过时、落后的党内法规进行清理，并根据时代发展要求及时制定新的法规。另外，学术界还认为，党内法规建设应融合于党的建设工作之中，要将党内法规建设根植于党的建设的各个方面，以党内法规建设服务于党的建设，以党的建设强化党内法规建设，进而实现党内法规建设与党的建设的双向互动。

三、研究总结与未来展望

从整体来看，目前学术界从四个角度对延安时期党内法规进行了分析：第一，从背景角度分析了延安时期党内法规建设的原因，归纳了延安时期党建工作的历史背景。第二，从概念角度阐释了何为党内法规以及如何区分党内法规与其他相关概念，明晰了党内法规的内涵与外延。第三，从内容与特点角度研究了延安时期党内法规的具体内容与时代特征，剖析了党内法规研究的重点。第四，从经验角度总结了延安时期党内法规建设的经验与教训，为党内法规建设工作、党建工作总结了教训、积累了经验。这些研究填补、完善与发展了党内法规相关研究，推动了党内法规建设的具体实践，为新时代党的建设伟大工程提供了指导。

（一）研究总结

党的十八大以来，关于延安时期党内法规的相关研究已形成了一定体系，积累了一定成果。但是，目前学术界对这一主题的研究，仍存在研究内容同质化、研究方法局限化等问题，需进一步丰富研究内容、创新研究方法、提升研究质量。

第一，取得一定研究成果。从目前搜集到的资料看，改革开放后学术界开始了对党内法规的全方位研究，产生了丰富研究成果，现已形成一定体系，为党内法规研究、党的建设研究提供了理论基础。而从延安时期党内法规的研究角度来看，这一主题正逐步成为学者们的研究重点，各种期刊文章、学术论文不断发表，研究成果正逐步增加。目前学者们大多聚焦于延安时期党内法规建设的历史背景、具体内容以及经验总结。这一研究将党内法规研究视角引入历史维度，构筑了党内法规研究的历史与现实桥梁，为进一步分析党内法规建设史，研究党的建设史，汲取党内法规建设经验提供了借鉴。

第二，研究内容较单一。在对各类资料进行分析总结的基础上发现，目前学术界对于延安时期党内法规的相关研究较为宏观，主要聚焦于背景、概念、内容与经验等整体性概括分析，且研究成果趋于同质化。较少学者就具备党内法规性质的某一具体文件或重要规范进行内容分析，也很少有学者进行文本比较研究。有关延安时期党内法规的建设历程、实施过程，以及延安时期与其他历史时期党内法規建设的比较研究也较少涉及。因此，延安时期党内法规研究在内容上缺乏某种程度的创新性，需要在现有研究的基础上继续深挖，扩展研究内容，提升研究质量。

第三，研究方法较局限。受研究领域、学科背景、学术认知等方面影响，目前学术界尚未形成具体一致的研究方法，所使用的研究方法也较为局限，几乎都限制在自身学科体系之中。例如，政治学背景的学者大多采用政治学的分析方法，法学背景的研究者大多局限于法学研究方法。学术界在研究过程中缺少跨学科、多领域研究方法的融合借鉴，这在某种程度上会限制研究视野，导致研究内容较单一，研究成果较为局限。

（二）未来展望

基于目前延安时期党内法规研究的成果与不足，学术界需要在现有基础继续深化研究，同时要拓展研究内容、创新研究方法、提升研究质量，将理论与实践相结合，进而实现党内法规研究新的发展，为新时代党内法规建设、党的建设提供理论借鉴与实践指导。

第一，拓展研究內容。学术界应跳出延安时期党内法规的背景、概念、内容与经验研究，探索研究新领域。首先，由于较少就延安时期具有党内法规性质的文件进行文本研究，因此可以从文本分析着手，从文件内容解读、文件比较研究、文件类别归纳等角度开展研究。其次，延安时期跨越了土地革命、抗日战争与解放战争三个历史时期，可以以时间为线索，将延安时期党内法规建设进行纵向梳理，归纳总结延安时期党内法规建设的整个历史过程，进而总结延安时期党内法规建设的历史规律，为新时代党内法规建设提供借鉴。再次，虽然学术界有关党内法规概念的形成与发展已形成一定结论，但关于“延安时期党内法规”的具体概念界定仍较为模糊，且具有一定争论，存在进一步分析探究的空间。

第二，创新研究方法。由于党内法规的政治与法律双重属性，其研究不应只局限于一门学科。目前来看，不仅是马克思主义理论相关学科，法律专业、历史专业、管理专业等都有涉及党内法规研究。因此，随着各学科研究的发展与成熟，可以进行跨学科研究，将组织学、法学、政治学、历史学等学科研究方法进行融合。如宋功德提出的“组织学上的组织成员关系分析方法”“法学上的权利义务关系分析方法”“政治学上的领导服从关系分析方法”等，以及“矛盾分析、博弈论以及规范分析、实证研究、比较研究等研究方法”等，都可应用于党内法规的研究之中，实现跨学科、多领域研究方法的融合，进而探索新的研究领域，创新研究成果。

第三，理论结合实践。延安时期党内法规研究的最终目的，不是就历史研究历史，而是要从历史中总结经验、吸取教训，进而回馈给新时代党内法规建设、党的建设伟大实践。因此，学术界在进行延安时期、新民主主义革命时期或者其他历史时期党内法规研究时，必须将理论与实践相结合。通过对延安时期党内法规进行文本分析与理论探究，比较不同历史时期的党内法规建设，进而总结深化党内法规建设的经验教训，并将这些经验教训应用到新时代中国共产党党内法规建设工作、党建工作之中，为强化党的领导，实现中华民族伟大复兴积聚力量。

党的十八大以来，习近平提出要全面从严治党，加强党内法规建设。十八届四中全会历史性地把“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国的五大战略任务之一。2018年《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》指出“到建党100周年时形成以党章为根本，以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。”可见，党内法规建设已然成为党的建设的一个重要内容，融合于伟大的中国特色社会主义建设事业之中。“以史为鉴，可以知兴替”，研究延安时期的党内法规，是从历史溯源的角度去探析党内法规的最初生成，它从历史视角解答了中国共产党为何要重视党内法规建设以及怎样进行党内法规建设，这是对新时代党内法规建设研究的补充与完善。因此，深化延安时期党内法规研究，创新研究方法、拓展研究内容、提升研究质量，是完善党内法规研究，推进新时代党内法规建设，加强党的执政能力建设的应有之义。

注释：

① 王鹏：《延安时期局部执政条件下党的建设研究》，西北大学2016年博士学位论文。

② 牛奋：《延安时期从严治党研究》，延安大学2017年硕士学位论文。

③ 陈燕楠：《延安时期党的建设研究》，中央文献出版社2000年版，第50—87页。

④⑩ 崔言鹏：《抗战时期中国共产党党内法规建设研究》，中共中央党校2019年博士学位论文。

⑤ 李博：《毛泽东党的纯洁性建设思想研究》，大连理工大学2017年博士学位论文。

⑥ 王彦琦：《延安时期刘少奇党建思想探析》，西南财经大学2019年硕士学位论文。

⑦ 徐伟玲：《陈云党建思想研究》，沈阳理工大学2019年硕士学位论文。

⑧ 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1986年版，第652页。

⑨ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。

殷啸虎：《中国共产党党内法规通论》，北京大学出版社2016年版，第13页。

王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第7页。