数字政府治理：智能社会背景下政府再造的必然选择

2020-12-07杨述明

社会科学动态 2020年11期

摘要：自现代国家出现以来，政府作为公共主要部门，在社会演进过程中既扮演着重要角色，又同时随着社会演变而不断转型再造。当人类走过工业社会正大步走向智能社会的历史前方时，政府毫无疑问地必然作出相适性的转变与调整，这也就是数字政府应时而生的客观选择。正如工业社会时代人们选择公共管理制度模式一样，智能社会背景下的数字政府再一次发生重组与再造，并鲜明地展示出更加融入社会整体转型、更加注重治理手段科学化、更加与国家治理现代化紧密相联、更加凸显人类社会发展趋势等主要特征，并在其固有的经济、政治、社会、安全、文化等基本功能的基础上，深刻展示出“服务型政府”“电子政务”“服务功能”等时代功能特点。在数字中国建构的大背景下，我国数字政府建设后来居上，历经了办公自动化、电子政务和数字政府整体转型三个阶段，开启了数字政府建设与政府治理现代化的新时代。

关键词：智能社会;政府再造;数字政府;演进发展

基金项目：湖北省政府政务管理办公室2019年度重点项目“湖北省网上政务服务能力研究”

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：2096-5982（2020）11-0025-10

从社会自然秩序构建角度观察，在人类社会变迁演变过程中，国家与政府始终居于社会治理组织体系中的主导者地位。当人类处于农业社会阶段时，由于国家与政府一体化，治理形态为统治，社会变迁主要标志就是政权更替，强制性地实现社会秩序循环转型;工业社会阶段时，由于国家与政府相对分离，治理形态多为管理，社会转型变迁通常表现为政府功能、治理形式、制度结构、运行方式等方面的根本转变，这一转变的主要动力源之一是政府治理变革，学术上称为“公共管理”。由此而推理，人类走到更加文明的智能社会，伴随社会转型变迁，政府内在功能、组织结构、运行机制、行政手段以及治理社会等方方面面，必然随之再一次发生质性变化。就演变趋势看，政府治理形态将转化为数字化、智能化治理模式，国家治理与政府治理功能将进一步理性分离。① 智能社会背景下的政府治理将再一次发生根本转变而走向一种新形态——数字政府治理。

一、智能社会背景下的政府再造

智能社会背景下政府治理的变革，同样遵循生产关系适应生产力发展水平、上层建筑适应经济基础的基本规律。因此，在不同的历史背景、社会发展状况和经济发展水平下，政府行使职能的重点、内容和方式必然有所不同。在农业社会，落后的生产力水平限制了经济的发展，农业占据了整个社会发展的重要方面，因而政府行使职能的重点和内容也是以农民的生产、生活为重要领域，其方式也是与农业社会生产力相适应，以封建专制的治理方式对农业社会进行统治。人类进入工业社会以后，工业大机器促进了生产力的发展，工业产业逐渐占据了经济社会发展的主要方面，并带来工业化、城市化、现代化浪潮，从而促使社会结构、社会形态发生根本变化。大量的农民转变为工人，城镇的数量也不断增多，政府行使职能的重点和内容也随之转变为工业、城市和公共领域，政府通过严密的组织对经济社会活动进行科层制度为主要形式的有序管理。随着信息科技革命的到来，信息科学技术的发展又推动了经济结构的调整，为适应新的经济基础，政府不断进行变革，改变传统的管理职能，推动政府管理向更加科学、集约方向发展。在智能革命浪潮下，互联网、云计算、大数据、移动通信、人工智能等技术的发展把我们带向智能社会，智能科技革命促进生产力又一次实现巨大飞跃，从而改变了人们以往的经济、政治、社会、文化等交往方式，社会朝着多元化、个性化、开放化、智能化、扁平化、微粒化方向发展。② 智能社会所带来的社会变革必然推动政治领域的变革发展，必然推动政府治理方式的根本转变，促使政府以智能化、数字化服务为导向，以物联网、智能科技、大数据技术为主要工具，以现实和虚拟社会相结合为主要治理领域，创新政府服务模式和治理理念，形成扁平化、协同化、网络化的组织结构，提升政府数据治理能力，向数据化、智能化和精准化方向发展，以适应智能社会需要③。因此，数字政府治理是智能社会背景下政府治理现代化变革的必然选择。

人类社会自现代国家形成之后，人们很容易将国家与政府视为一体，甚至在实践中难以将其区分开来，有时候还造成一定的理论混淆和历史性误判。一般而言，在现代国家形成之后，政府体制是国家体制的核心要素，国家体制相对稳定，政府体制则在社会变化过程中处于变动变革状态，而且国家依赖于政府体制的不断变化进一步强化了国家体制的稳定性。因此，一方面，政治学意义上的政府，应该是一个广义的概念，是国家的组织要素或政治机器，是体现、达到国家目的和行使、表现、执行、解释国家意志的机关。从这一角度理解，就很容易把握政府治理与国家治理的重要关系。④ 另一方面，大多数现代国家，包括中国在内，政府具体内涵、职能又多限于行政管理，指国家权力的执行机关，即国家行政机关，是公共管理的重要部门。其职能在中央政府与地方政府大架构中，由若干政府組成部门行使与体现。这就是我们要研究的数字政府的基本前提与主要对象。数字政府是新世纪出现的新事物，是政府在履行转变公共管理职能过程中，随着社会变化而出现的重大变化，从一定意义上讲，是政府体制转变的一次飞跃。对于数字政府理论上尚没有一致的确切定义，不同的学者从不同的理解视角诠释着这一新变化，但是，其基本属性却具有共性特征。这里选取四种观点分析，力求进一步理解其涵义与特征。

（一）从科技进步视角，数字政府的特征在于行政手段科学化

数字政府其实是一种形象称谓，是对数字时代政府特征的直白表述。它一开始就把政府的行政职能与数字科技手段视为一体，因而客观上就将数字政府导入运用现代科技手段改造政府的思维。这种观点应该是数字政府的共性认识，也是数字政府的特征之一，只是误将手段当作本质。持这种观点的学者认为，数字政府是信息技术革命的产物，它融合多种高技术手段，对政府管理所需信息，以数字化形式自动采集、交流和再现，客观上提高了政府管理的知识含量和技术水准。数字政府是将理想化的善治模型置于网络化、数字化、智能化环境下的一种治理方式和途径。其目的是改进政府内部的机构化过程，提供更好的信息和服务交付，降低腐败和增加政府透明度，加强政治可信性和责任性，通过民主参与和协商促进民主的贯彻。⑤ 客观地看，在工业社会走向智能社会趋势形成之后，或者说在“后工业时代”，新公共管理一直在寻找政府现代化治理之道。虽然一时似乎找到了一些出路，如“第三条道路”“第三部门”“合作治理”等方式方法，但是当历史一走进新世纪第二个十年，扑面而来的互联网、大数据、移动通信、人工智能、空间信息技术等新一代科技革命，已经容不得人们再按照传统的思维逻辑去延伸。作为社会主要设置的政府，随同社会一道被迅猛裹挟和改变。基于如此客观现实，人们只好从政府现实需要和客观条件出发，被动地顺应社会变化对政府进行新一轮改变，这种改变毫无疑问必然从科技革命入手，因为没有了其他选择。因此，数字政府天然地就是智能革命的新生物，智能社会背景下的治理新面孔。这样一种理论指导，在实践中很容易陷入科技改造政府的层面，形成“数字化即数字政府”的误判。初期数字政府建设大多以为是“互联网+”“数据化+”“云计算+”等等，以为只是为了便捷服务、提高效率和加强监督，而忽略了数字政府实则是智能时代政府体制的根本转型，或者说是政府整体再造。这也就是，为什么现阶段还存在政府官僚层将数字政府视为技术部门事务的主要原因，也是政府职能难以根本转型的根本原因之一。

（二）从整体系统视角，数字政府基本要求在于融入社会整体转型

数字政府是社会整体数字化、智能化、网络化、扁平化趋势与过程中的一部分，是政府整体适应社会公众需求变化的必然选择，同时也是政府自身整体转型的必由之路。⑥ 因此，有的学者认为，数字政府建设需要整体系统思维。有学者还提出了数字政府建设的七大思维：其一，系统思维。数字政府建设是系统工程，需要系统性做好数字政府推进体制机制改革，系统性做好数字政府建设规划，系统性完善数字政府推进保障措施;其二，整体思维。数字政府建设过程中要提升政府各部门协同联动治理和一站式服务能力，不能碎片化改革;其三，用户思维。数字政府建设过程中要始终贯彻以人民为中心的思想，以提供用户满意的公共服务为目标，以提高用户体验为路径，优化政务服务流程、模式、渠道和内容，不断增强电子政务服务能力;其四，创新思维。创新思维是数字政府的核心要义，要推进数字政府理念创新、建设创新、服务创新、应用创新和营运创新，以适应社会整体新变化;其五，数据思维。构建“数据说话”“心中有数”的新型政府，充分挖掘和应用好大数据，提升政务服务质量;其六，整合思维。加快推进基础性资源和设施的整合，统筹推进共建共治共用共享新格局，建设集约集成型政府;其七，法治思维。数字政府是透明政府，必然是法治政府。⑦ 整体系统观点体现了数字政府建设的全面性与系统性，对于指导政府治理现代化具有一定的理论意义。不管有多少种思维，数字政府一定不是孤立的，智能社会背景下的数字政府再造是开放的体系，它既是社会运行的主体，同时也有自身的逻辑架构。在现实数字政府转型实践中，数字政府再造客观上面临着一系列制度障碍，需要提升对数字内容的认可度。数字化转型创新需要打破政府内部的部门和层级边界，实现系统对接、数据共享，以“整体政府”的形态协同推进，政务数据的采集权、管理权和使用权缺乏清晰的界定，应用过程中的权责关系等问题仍不清晰，不利于数據在政府治理中充分共享和应用，各地各部门信息化独立建设、分散管理、各自为政、条块分割、数据重复采集、共享应用困难等问题，对数字时代的政府治理造成明显障碍。⑧ 因此，对于数字政府再造的认识，必须确立与经济社会发展整体转型的理念，坚定地推进政府治理与社会治理全方位深度的同步改革。

（三）从政府再造视角，数字政府核心要义在于实现国家治理现代化

新时代，国家治理体系和治理能力现代化成为中国现代化的重要内容，其中数字政府同时转化为国家治理现代化的重要组成。党的十九届四中全会提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”“推进数字政府建设”。建设法治政府、责任政府、透明政府、高效政府和服务型政府也就成为数字政府的基本内容与要求。因此，有学者从国家治理现代化的视角提出了“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新+……”的数字政府模型。⑨ 数字政府也是数字中国的重要组成部分，是政府治理现代化的标志与载体。在由党、政、企、社、民、媒六种主体组成的国家治理网络体系里，政府是具有特殊性的“网络节点”，国家治理现代化首先要求政府治理现代化。⑩ 由此出发，数字政府实则就是智能社会背景下，新时代国家治理现代化体系中政府再造工程。对于这样一种政府公共管理再造工程，理论上可以从若干个角度去认识。

这里选择六个视角观察：其一，从政府自身转型视角看，数字政府具有实在形态向实虚共存形态转变趋势，而且网络空间、智能空间、数据空间、计算空间等领域拓展显现出无限性，并必将成为数字政府的重要形态;其二，从政府性质特征视角看，政府运行具有神秘封闭型向阳光开放型转变，在政府运行流程、制度体系、行政内容、管理标准以及行政监督等方面，除了国家安全和法律规定外，所有数据和信息都将在线上线下同时“全裸”流动，全社会所有主体有权参与行政管理，并享有知情权、参与权、收益权和监督权，而且这一系列都将在新科技支撑下，逐步成为社会自动机制;其三，从政府治理工具视角看，政府治理具有传统经验性工具向依赖现代科技方式转变，现代化的大数据、互联网、人工智能、移动通信、云计算、物联网、区块链、感知技术、新材料、新平台等智能革命所及领域，都将全方位成为改造政府所有运行工具和手段，传统意义上政府的形象将会彻底改变;其四，从政府治理体系视角看，政府功能具有统揽一切向协同合作治理方式转变趋势，在社会治理组织体系中既发挥主导作用，又自动激发社会广泛参与，协同治理，构建共建共治共享新制度新格局;其五，从政务服务体系构建视角看，数字政府具有供给性为主向需求性为主导转变趋势，在电子政务建构及其运行中，充分体现以人为本的思想，以社会需求为导向的理念，通过数字政府再造真正建立起服务型政府;其六，从政府发展视角看，数字政府具有从固化僵化体制机制向创新拓展主动作为方向转变，通过数字化、网络化、智能化系统性赋能增能，政府行政能力将会大为提升，政府科技创新能力将会得到极大增强。

（四）从社会转型视角，数字政府必然趋势在于与智能社会演进的相适性

如果我们直白地表述数字政府的话，称其为智能政府可能更为准确一些。简单地说，它就是在大数据、计算机、互联网、移动通信、区块链、人工智能等现代技术支撑下，政府机构得以重组，政府行为方式发生新改变，政府管理采取新形式，政府服务功能实现新突破，从而使政府从办公环境与条件改善到政府运行与功能转变到政府绩效与评价再造，全方位发生根本性转变。“数字政府”是对传统政务信息化模式的改革，包括对政务信息化管理架构、业务架构、技术架构的重塑，通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护、安全保障等领域的履职能力，实现由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单向被动向双向互动转变、由单一部门办理向多部门协同转变、由采购工程向采购服务转变、由封闭向开放阳光转变，进一步优化营商环境、便利企业和群众办事、激发市场活力和社会创造力，建设人民满意的服务型政府。从这些特征与意义上看，数字政府实际上就是智能社会的描述。与智能社会所表现出来的特征相对应，数字政府理论上就是其中一部分，是智能社会演进在政府再造变革中的集中反映。与此同时，数字政府的建设又成为智能社会演进的推动力，它作为现代社会治理的主导者，在推进社会现代化过程中，发挥着特殊重要作用。

综合上述数字政府研究各种观点，若希望找一个较为准确的诠释来表述它，下面这一段概述则具有一定程度的达意效果：很显然，数字政府萌生于信息社会或者说是后工业社会，是智能革命带来的社会产物。它起始于改变政府办公设施与条件，推进办公自动化进程，在计算机迭代、互联网发展、物联网产生、云计算问世、人工智能成熟过程中接续出现了政府治理数据化、网络化与智能化，从而衍生出实在政府形态与虚拟政府形态共生的格局，推动由物理性基础环境条件的改变升华为政府行政职能与运行机制的整体再造。这种政府再造并非传统意义上新公共管理理论的政府再造，不是简单的政府治理机构、机制改变，而是在国家治理体系和治理能力现代化大变局中，作为国家治理重要组成部分的整体型转变，是政府整体性系统的改革与完善，是公共管理顺应工业社会向智能社会变迁转型的根本改变，是推进社会治理现代化的根本转变。

二、数字政府功能形态

数字政府是智能社会背景下政府治理的新形态，同样具有一般政府经济功能、社会功能、政治功能、文化功能以及创新功能等公共领域基本功能属性。但是，不同时代功能内涵不同，体现的形式不一。在数字政府时代，其基本形态主要体现为服务型政府再造和电子政务构建两大功能形态。

（一）数字政府内在要求——“服务型政府+”

随着20世纪中叶西方新公共管理运动的兴起，公共服务开始成为政府治理的新理念，并倡导用新的治理工具和技术来提高政府的服务质量和效率，提升人们的满意度。新公共管理在传入中国以后，结合我国独特的历史和背景，被发展成为服务型政府的理念，并作为我国现代政府治理追求的重要目标。以此逻辑推理，在未来智能社会形态背景下，随着互联网、大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等的发展，社会产生了新的变革，必然推动我国现代政府治理的转型升级，其内在要求就是要建设一种融合新型科学技术的新型服务政府，即“服务型政府+”。

在智能社会，人们对公共服务水平有了新的需求，要求更高水平的法治化、精细化、高效化、高质量政府治理与服务。其一，智能社会的组织结构朝着扁平化、网络化、虚拟化方向发展，要求政府创新服务体制，优化政府组织结构，改进公共服务方式，加强智能信息公共服务设施建设，逐步形成更全面、更智能化的公共服务体系。其二，人们在智能社会生产生活的效率需求和信息获取速度都在不断增快，要求转变政府职能，提高政府办事效率，简化行政审批流程，以适应互联网信息、人工智能技术的快速发展。其三，智能社会背景下，人们的政治参与意识更加强烈，要求政府不断创新服务模式，拓展政治参与渠道，增强信息的透明度，让人们更快捷、更公平、更透明、更方便地参与到政府的决策、运行、管理和监督中来，从而逐步形成行为规范、运转协调、公正透明的民主政府和法治政府的服务模式。因此，这些既是智能社会对现有服务型政府理念的挑战，也是对现代政府治理转变的内在要求。

我国不同学者对于服务型政府的理解有不同的看法，有的学者认为服务型政府是与管制型政府相对的，以公民和社会为本位，主要进行的是服务而不是管制;有的学者认为服务型政府是历史演进进程中的一种为人民服务的行政模式，由统治行政到管理行政再到服务行政;而有的学者也认为服务型政府是从注重经济建设方面到注重社会公共服务的转变。但是总体来讲，服务型政府都是以公民和社会为本位的政府治理理念，以為人民服务为主要宗旨，将管理寓于服务之中的治理模式。作为政府治理现代化的主要理念，其核心是以民为本，既体现在为人民服务和实现社会善治的核心理念上，又体现在政府治理现代化过程中高效、法治、民主、有限等制度体系建设。这些都是政治现代化过程中数字政府的基本内涵。因此，随着智能社会的演进与发展，这就要求未来政府建设，必须选取一种能够适应未来智能社会内在要求的新型服务型政府模式——“服务型政府+”。

“服务型政府+”理念的政府，是以服务型政府原有基本理念为核心，与互联网、大数据、云计算、物联网、区块链和人工智能等技术相融合的一种新型智能服务型政府模式。因此，“服务型政府+”首先，必须坚持以人为本，将政府的一切行为都以是否有利于最广大人民的根本利益为出发点和归宿，将服务理念贯穿于政府的机构设置、权力配置、制度建立、决策执法、行政服务等一切行政行为中。其次，必须以法治为其行为准则，强调法治为治理基石，在法律上“服务型政府+”依然受法律限制，实则就是“服务型政府+法治型政府”，这就要求政府必须依法行政，对法律负责。另外民主作为政治现代化的主要表现和现代政府治理的重要的价值理念，也是“服务型政府+”始终追求的基本价值理念，在“服务型政府+民主政府”架构下，强调政府信息公开的透明度，保障公民的知情权、参与权和监督权。再次，必须将行政高效作为现代政府治理的重要标志，这也是“服务型政府+效能政府”的基本要求，因而服务效率也是数字政府的基本特征。

在智能社会，政府为适应互联网的快速发展，应对社会扁平化、虚拟化、网络化等特点，就要充分利用互联网技术进行改革，发展更多的网上政务服务业务，通过网络进行社会治理，不断拓展网络途径以扩大人们各种类别参与度和对政府依法行政的监督，推进现代政府法治化、科学化进程。在智能社会，大数据是政府公共治理的第一资源，是现代政府治理最为重要的背景。因此，现代政府治理必须通过深度分析和挖掘大数据对政府进行“服务型政府+”再造，以提高政府对智能社会中大数据的应用，实现精准化和精细化治理。对于政府部门来说，应用智能社会中的云计算技术，打造不同类型、不同规模“数据池”，必将会极大地提高政府的行政效率、决策预测性和服务精准性，增强政府间网络体系密切关联，从而形成全国、全省、全域“一张网”，提升政府治理统揽功能，实现政府治理、社会治理与国家治理一体化。智能社会中物联网和人工智能的发展将使政府的服务水平提升到更高的层次，因为物联网将会为政府服务提供设备、系统和服务的高级链接，而人工智能则使政务服务更加智能化，使信息的掌控更加便捷化，同时，当人工智能、大数据与超级计算融为一体时，数字政府的科技支撑所带来的效能将成指数级增长，政府自身治理、政府社会治理等重要职能将会被级数放大，“服务型政府+”最终会构成新的政府再造模式。虽然智能社会中的每种高科技都能在现代政府治理中独当一面，对“服务型政府+”发挥着不可替代的作用，但是智能社会并不是某一个单方面科技发展的社会，而是这些所有智能技术相继迅速发展并相互联系、相互促进的社会。因此，“服务型政府+”也是在原有服务型政府治理理念基础上，融合以上所有的智能革命成果的新型服务型政府再造理念。智能社会背景下“服务型政府+”已然是大势所趋，过去条块分割、封闭独立、互不兼容的局面将逐渐被彻底改变。通过利用智能革命成果，使政府行政审批部门数据共享，可以让群众“少证明”“一站式”“一窗式”“少跑腿”;政府部门社会机构之间的信息连接，可以实现更加智能化、人性化的公共服务和社会服务。总之，构建以满足公共服务需求为出发点、以创新公共服务供给机制为关键点、以完善公共服务体系为着力点、以新科技革命为功能支撑点、以保障改善民生和促进社会公平为落脚点的“服务型政府+”，是智能社会背景下现代政府治理变革的必然要求。

（二）数字政府架构模式——电子政务

数字政府功能形态之一，就是电子政务（Ele-ctronic Government）。电子政务的概念起源1993年美国总统执行办公室发布的《运用信息通信技术再造政府》。电子政务表象是技术化的描述，实则是政府现代化功能的形象展现，就像数字政府表述现代政府一样。2002年联合国经济和社会理事会将电子政务定义为：政府通过信息技术手段的密集性和战略性应用于公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会与社区之间及政府与公民之間的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。电子政务是现代政府治理与现代信息技术相结合的产物，它鲜明地体现了现代政府治理行政高效化、政治民主化的内在要求，其通过现代信息技术极大地提高了行政效能，改善了公共服务，降低了行政成本，扩大了民主参与，强化了政务公开和政府信息资源全面共享，最终使政府向着治理现代化进程迈进了一大步。

电子政务改变了传统的政府工作模式。在传统政府工作模式下，企业或公众都围绕着政府部门转，办理每一项事务都要换一个时间和地点，审批程序及其复杂冗长，而在现代政府治理模式下，企业或社会公众只需要通过政府部门的网上服务系统提交相关信息，“一站式”解决其审批内容。而且电子政务的内涵及精髓是构建一个实虚相宜的政府形态，即跨时间、空间、领域和部门的全天候的政府服务体系，从而实现政府的网络信息化、政务公开、服务运行智能化以及电子政务体系，从而建立一个精简、高效、便捷、廉洁、公开、公正的政府行政体系。同时，电子政务的发展也为现代政府治理创新公共服务模式提供了技术手段和制度体系，通过对网络信息技术的应用，电子政务改变了传统政府治理模式下办公人员故意拖延、权力寻租以及脱离社会等各种人为因素，使公共服务更加快捷、公平、直接。在现代政府治理模式下，电子政务还提升了政府对社会和市场的监管能力。在传统政府模式下，政府不能实时有效地对社会和市场进行监管，如企业在工商部门领取营业执照后不到税务部门办理税务登记，以此来偷逃税款或者采用弄虚作假、走“后门”等方式来走私、逃套汇、骗税等，这些现象在现代政府治理模式下，由于电子政务加强了跨部门之间的信息共享和业务联动，通过数据比对可以有效增强政府部门对社会和市场的监管能力。电子政务在现代政府治理模式下改变了传统政府治理模式下政府信息不透明等带来的弊端，使公民能够通过网络信息化途径对政府进行依法监督和参与政府的决策，使政府能够严格依法行政和提高其决策的民主性、科学性。

推行电子政务已经成为时代趋势，世界各国政府为推动自己政府治理的现代化都在大力发展电子政务。据《2018联合国电子政务调查报告》统计，从全球来看，2/3的成员国拥有高水平的电子政务，EGDI（电子政务发展指数）在0.5—1之间。欧洲国家在全球范围内引领电子政务发展，美洲和亚洲的电子政务水平相似，许多非洲国家也在继续努力提高其发展水平。数据显示，中国电子政务也已经有了较大的发展，其发展指数为（0.6811），位列第65位，处于全球中上水平，其中在线服务指数为0.8611，位列第34位，达到全球领先发展水平。

在智能社会背景下，电子政务也具有了全新的特征。一方面，智能革命的技术成果不仅应用于产业领域，也将与政府服务相结合，实现全新的电子政府服务;另一方面，为应对智能社会带来的社会变革和满足新时代全社会以及社会个体的全新需要，政府的现代治理模式——电子政务也要顺势而变，形成纵横交错的新一代智能电子政务服务体系。随着云计算、大数据、物联网、移动互联网、区块链、人工智能等新一代信息技术的不断成熟，它们开始与政务工作进行全方位融合，使得电子政务具有了全新的特征，这些特征包括：个性化、云端化、数据化、智能化等。政务运行和政务服务更加有针对性和效率，能更加及时、真切地理解大众需求，从而开启了一个全新的智能电子政务时代。与之前电子政务不同，智能电子政务更加强调社会服务，更加关注和理解大众个体的需要，更加具有智能特征和政务运行预见性。

云计算技术与现代电子政务相结合。首先，可以通过云平台的应用，把原来政务信息化时代建设的孤立信息系统进行整合和云化，然后打通政务服务的各种业务流程和职能，提供弹性可伸缩的政府服务，实现真正的云上政府和按需为社会服务，进一步提高政府的效能和节约政府政务服务成本。其次，从大数据建设和利用来说，政府也具有独特的优势，使大数据与现代电子政务相结合，通过大数据应用平台，为政府和社会大众提供更加精细化、精准化的服务。电子政务通过大数据的使用改变了传统政府由于不处于一线而导致的后知后觉问题，政府可以通过大数据建模，对社会和经济问题进行提前预测和预警，实现更有效的政府管理和社会服务。移动互联网的发展，使得电子政务能够在移动平台上进行扩展，实现移动电子政务，为企业和公民提供更便捷、高效的服务。人工智能的发展也为现代电子政务带来了新的活力，由于人工智能具有自学习、自适应和自服务的重要功能，通过人工智能与传统电子政务相融合，可以使得电子政务具有智能和不断进化的属性，实现更加智能的政府管理和服务。虽然以上这些智能社会中的新兴科技都各有不同的特点和价值，但是它们并不是单独存在的，而是互为基础和紧密联系的，所以智能社会中现代政府治理模式——电子政务要融合多种不同技术，对它们进行整体的规划设计，全面发挥它们各自的独特价值和总体价值，从而形成新型现代政府治理模式——智能电子政务，为企业和社会公民提供更具个性化、云端化、数据化、智能化的新时代政府公共服务。当前，新一轮科技革命和产业变革呈加速发展趋势，互联网、云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能等信息技术快速发展，政府职能既要适应新技术、新业态、新模式的发展需要，更要充分运用这些科技发展成果，为政府治理理念、模式和运行机制的转型提供新方法新技术。

（三）数字政府功能集中体现——网上政务服务能力

2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网 + 政务服务”工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对加快推进“互联网+政务服务”作出了总体部署。《指导意见》提出要按照建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的要求，坚持统筹规划、问题导向、协同发展、开放创新的原则，优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，推行公开透明服务，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵，共享“互联网 + 政务服务”发展成果。“互联网+政务服务”的本质是指以政务服务平台为基础，以公共服务均等化为要旨，以实现智能政府为目标，运用新一代网络技术和互联网思维，实现网络社会与现实社会的融合，对政府组织结构进行重组，对业务流程进行优化再造，打造整体政府、服务型政府、法治政府、透明政府，向社会提供高品质高质量的政务服务和产品。

网上政务服务能力是指政府运用互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等新一代信息技术和手段，实现科学决策、精准治理、高效服务，增强人民群众的获得感、幸福感的综合能力。电子政务是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，是政府治理现代化的主要标志，是政府通过信息化、智能化等新科技手段，实现政务服务的主动供给和引致公众服务需求的精准响应，是数字政府综合能力的集中反映。政府互联网服务能力可以分为服务供给能力、服务响应能力和服务智能化能力。所谓服务供给能力是指政府运用互联网主动提供服务的能力，是政府服务供给规范程度、协同水平和贯通效果的综合体现，主要包括目录覆盖能力、应用整合能力和服务贯通能力;所谓服务响应能力是指政府运用互联网渠道回应公众和企业需求的能力，线上渠道建设效果和线下服务整体水平的综合体现，主要包括服务诉求受理能力、办事诉求响应能力和互动诉求反馈能力;所谓服务智能化能力是指政府通过互联网、云计算、人工智能等手段满足公众和企业多元化需求的能力，是政府服务应用效果和智能服务水平的综合体现，主要包括应用适配能力，智能交互能力和个性化服务能力。网上政务服务能力是一套完整科学的标准评价体系。按照近几年对于地方政府电子政务服务能力评价年度报告结构，这三类能力分别包括一级指标，各类二级、三级指标，其中二级指标9个、三级指标31个。如果从价值取向和技术操作两个层面分析，这一系列指标体系能够较为系统地评价政府便民利民的服务能力、综合平台的融合能力、数据支撑的决策能力、精准高效的管理能力、公正透明的廉洁能力、拓展延伸的创新能力以及兼容并蓄的开放能力等内涵要求，基本上能够反映出地方政府数字政府建设的核心，反映政府网上政务服务能力的全貌。虽然这些指标有许多缺陷，但总体上能够动态地折射出一个时代政府效能的基本状况。所以说，如果衡量一个地方数字政府建构的程度或者说数字政府发达程度，这一套指标体系是有一定说服力的。

三、我国数字政府的演变与发展

我国数字政府伴随着改革开放起步较早，它因办公自动化改善而动议，萌芽于20世纪80年代初期，迄今为止，经历了40多年的发展历程。这相对于已经完成工业化和现代化历史任务，并在科学技术引领世界百年的英美国家而言，在当时具有非常了不起的战略眼光。

（一）办公自动化的历史起点

自20世纪80年代初，随着改革开放、经济发展的不断深入，政府行政能力与效率成为推进发展与改革的重要因素。因此，我国从国家层面开始重视政府办事手段如何实现科学化、行政管理者如何提升素质等问题。为此，在全国普遍展开在职干部职工素质培养的同时，加大了各级各类政府机关办公设施的初步改善，特别强调加强信息化建设。1981年，在国家“六五计划”中，明确提出要在政府管理中使用计算机的基本内容;1983年，国务院在国家计划委员会成立信息管理办公室，负责国家信息管理系统的规划和建设，以及相关总体方案、法律法规和标准化的研究工作;1985年，国务院成立电子振兴领导小组，并成立了办公自动化专门工作组，着手拟定中国办公自动化的发展规划;1986年，国务院批准建设国家经济信息系统并组建国家经济信息中心，全面规划、指导、组织全国信息化建设与发展，推动政府信息化深化发展。国家信息化建设到了“七五”时期，已经建设完成包括国家经济信息系统等数十个相互联系的信息系统，43个部委建立了信息中心，中央政府安装的大中型计算机已经达到1300多台、微机超过3万台，建设数据库约170个。地方省一级政府同时展开信息化建设，沿海有条件的省份比照中央政府率先向电子政务方向迈进。此阶段“电子政务”的概念虽然还没有正式提出来，政府信息化大多还局限于“办公自动化”。主要目标旨在通过计算机技术辅助政府内部进行相应的政务工作，提升政府机构自身信息分析能力。但是，在计算机迭代更替尤其是互联网在先进国家已经开始的背景下，电子政务雏形已经在中央政府和沿海有的地方政府有所显现，为下一步政府电子化建设储备了重要的技术、人才和理念。

这一时期，正值中国改革开放前十年探索时期，刚刚得以恢复的政府，其功能、职责、运行等方面尚处于摸索阶段。而社会整体已经转变为以发展为主要任务的时期，各行各业在加快推进改革的高潮中寻找新的出路。基于此社会背景，以办公自动化的政府变革已经远非改善条件这样单纯，实则已经昭示了政府变革的前奏，只是我们当时还没有察觉。这也从历史的角度可以看出，政府信息化过程实际上是社会转型的一部分，是国家治理转型的重要組成。

（二）电子政务的整体深度改变

到了20世纪90年代，美国政府启动了“信息高速公路工程”，引发全球信息高速公路建设热潮，中国正好赶上了这一趟快车。1993年，中国创新启动了“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，主要内容为信息化基础设施和通信网络的建设，从而开启了电子政务建设的新高潮。各地特别是沿海省份大胆试大胆闯，许多领域走在全国前列。1999年，随着互联网在重点部位和领域的推开，国家又及时地启动了“政府上网工程”，并确立了新的发展目标，计划在2000年实现80%的各级政府、各部门在163/169网上建有正式站点，并提供信息服务和便民服务。据中国互联网络信息中心域名管理处统计，在“政府上网工程”启动之前，国内登记注册的各级政府、各部门域名已有800多个，其中已经投入使用的有200多个。这说明，中国政府在改革开放关键时期，把政府职能转变、政府行政效能提升已经作为重要工作予以战略部署。仅仅一年多时间，全国在国家“政府上网工程”的推动下，政府网站建设范围已经延伸到县一级甚至乡镇政府，并开始向社会公开发布政府部门信息，有的地方和部门还尝试提供在线服务，并探索线上线下融合模式，极大推动了公共信息基础设施建设，政府专网、业务系统建设，服务型政府建设得到极大推进。到2000年，国务院将“电子政务”正式列入“十五”计划中的重要内容，并采取了突破性举措，从此拉开了中国电子政务发展的大幕，赶上了世界电子政务发展的潮头。自2000年以来，我国各级政府投入了大量的资金进行电子政务方面的建设，各级各类政府网站，在规划设计、内容建设、功能性、互动性以及机构人才等各个方面都取得了突破性发展，电子政务在这一时段从初级阶段一跃而达到相对成熟阶段。

在这一时期，国家电子政务发展，始终围绕“两网一站四库十二金”总体布局持续推进，全面深度启动了电子政务内网和外网建设，纵深推进中央、省、市、县四级政府网站建设;全面推开了人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库建设;全面启动了“十二金”工程建设，加快 12个重要业务系统建设。继续完善办公业务资源系统、金关、金税和金融监管（含金卡） 4个工程;加快建设宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水等 8个业务系统工程建设。以“两网一站四库十二金”为主干，纵横贯通初步形成了全国贯通的基本网络结构，初步搭建了以政务内外网为支撑的网络体系。各级政府部门还结合地方、部门实际，围绕市政管理、电子服务、应急救灾、公共安全等业务主题，大力推进政务信息共享和业务协同。为适应移动互联网发展，多数政府部门政府网站都推出了手机版政府网站、政务微博和政务服务APP应用等平台，以及纷纷利用微信公众号推进政务信息公开等电子政务，为政府治理现代化、社会治理现代化提供了坚强支撑。

（三）数字政府治理再造

2014年2月，为了全面加强信息化建设，增强全国统筹规划布局和重大项目落实实施力度，党中央决定成立中央网络安全和信息化领导小组，领导小组下设办公室，具体负责全国网络安全和信息化推进。此后，与电子政务统筹推进相关职能从工信部划拨到中央网信办信息化发展局，由该局负责统筹推进全国电子政务发展工作。自2014年以来，中央网信办通过出台顶层设计方案、建立国家电子政务工作统筹协调机制等方式，破解“九龙治水”难题，推动全国电子政务发展和推进工作进入了一个新时期。中办、国办、网信办、国家发展改革委等部门围绕电子政务发布了一系列政策文件。其中，政务信息系统整合共享和“互联网+政务服务”成为电子政务工作重点。2017年10月，党的十九大报告指出，要深入推进国家治理体系和治理能力现代化，加强互联网内容建设，为数字政府建设进一步指明了方向。2018年7月，国务院及时出台了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，则将数字政府建设推进到全面提速阶段。可以确切地说，这一历史时期是我国数字政府建设质的转变时期，更是政府再造新型治理形态初步形成时期。其主要标志体现在三个方面：

其一，数字政府由注重单点单向技术体系向注重共建共通共享业务体系转变。截至2018年4月，通过国家共享数据交换平台，建立了71个部门、31个地方和新疆生产建设兵团互联互通的大通道，摸清了71个部门、5000个信息系统的家底，消除了2900个信息孤岛，构建了涵盖53万多项目录的数据资源体系，打通了42个垂直信息系统，发布了508个数据服务接口，初步疏通了20个重点领域的堵点问题，支撑数据共享交换超过305亿条次，制约电子政务发展的共享难问题初步得到有效改变。同时，在线电子政务用户规模逐年呈大幅上升趋势，这说明电子政务得到社会广泛参与，其社会效应得到充分体现。

其二，互联网+政务服务由“群众跑”向“数据跑”转变。中央和各级地方政府依托网上政务服务平台，推动线上线下集成融合，实时汇入网上申报、排队预约、审批（审查）结果等信息，实现线上线下功能互补、无缝衔接、全过程留痕，并推动基于互联网、自助终端、移动终端的政务服务入口全面向基层延伸，通过“数据多跑路”实现“群众少跑腿”。据第四十三次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2018年12月，我国在线政务服务用户规模达3.94亿，占整体网民的47.5%。例如，自2014年上线以来，浙江政务服务网已成为浙江全省统一的政务服务互联网门户，统一的行政权力项目库，统一的网上审批系统，并持续借助互联网、大数据、云计算、移动互联网等技术，推行政务大数据治理工程，消除信息孤岛，建设跨部门、跨层级、跨地区数据共享体系，以数据共享推动业务协同，在政务服务中让群众少跑腿，让数据多跑路，让本来难以实现办事“最多跑一次”成为现实。截至目前，浙江政务服务网注册用户数已超过2500万，日均访问量超过1200万。

其三，政府再造由技术主导向制度支撑转变。如上所述，中国数字政府从办公自动化、电子政务到数字政府一路走来，仅仅不到20年时间，虽然发展速度惊人，但是从理论到实际运作都比较粗糙，还没有完全成熟成体系的路径选择。尽管近些年来从国家到地方政府，历尽艰辛探索推进，但还是存在许多要害问题没有完全破解。诸如，条块分割的电子政务建设和发展模式造成了网络分割和信息孤岛，严重阻碍了各类政务服务信息共享和业务协同，影响着一站式电子政务服务体系建设问题;电子和政务融合深度不够，电子政务经济社会效益没有充分发挥，制约国家治理能力提升问题;重复建设、投资浪费等现象依然大量存在，共建共享、集约建设的电子政务投资建设体系尚未形成问题;基础数据库、电子证照、电子合同、电子发票等基础配套资源服务滞后，使得一站式电子政务服务受到众多条件制约问题，等等。为了解决这一些系列问题，国务院开展了国家电子政务综合试点，围绕建立统筹推进机制、提高基础设施集约化水平、促进政务信息资源共享、推动“互联网+政务服务”、推进电子文件在重点领域规范应用五大方面共十三项具体任务进行重点探索，力图探索出一套符合本地实际的电子政务发展模式，形成一批可借鉴的电子政务发展成果，为统筹推进国家电子政务发展积累经验。

综上所述，我国数字政府构建经历了量变到质变的渐进演变发展过程，并已经成为数字中国和国家治理现代化的重要组成部分。由此可以看出，未来数字政府已经不是完全意义上的运行智能化政府，而是建立在数字化、智能化、网络化等新科技基础上，适应工业社会向智能社会转型变迁、适应国家治理体系和治理能力现代化、适应政府自身演进发展规律制度性变革与转型的政府新形态，其实则是未来智能社会构建与治理最为重要的社会设置，是未来智能社会的重要标志。新世纪以来，伴随着大数据、云计算、移动通信、物联网、区块链、人工智能等新科技的迅猛发展，以及各级政府对数字政府建设与治理的重视程度极大提升，特别是取得抗击疫情全面胜利和不断恢复经济社会良好发展秩序后，数字政府建设与此相关的新基建得到了极大推动。中国软件评测评估中心2019年12月6日发布的《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》《政务数据质量管理调查白皮书》显示，截至2019年11月，我国已有10个省级地方政府出台并公开数字政府规划计划，全国政府网站数量集约至2019年12月初的1.45万家，多地统筹建成全省政务服务App，交通部、生态环境部、广东、山东等部门、地方推进政府数据向社会开放。可以肯定地判定，我国数字政府建设目前进入全面提升阶段，数字政府在创新政府治理和服务模式，提升行政管理和服务效率，提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用越来越明显，我国已经开启了数字政府建设与治理的全新时代。

注释：

① 杨述明：《新时代国家治理现代化的社会背景—智能社会》，《江汉论坛》2018年第3期。

② 杨述明：《人类社会前进方向——智能社会》，《江汉论坛》2020年第6期。

③ 杨述明：《论现代政府治理能力与智能社会的相适性》，《理论月刊》2019年第5期。

④ 杨光斌：《政治学导论》，中国人民大学出版社2014年版，第113页。

⑤ 徐顽强等：《非政府组织参与数字政府治理：契机、价值与模式创新》，《电子商务》2018年第9期。

⑥ 王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，《中国社会科学》2020年第7期。

⑦ 陆峰：《数字政府建设的七大思维》，《学习时报》2019年1月18日。

⑧ 孟庆国：《数字化转型中政府治理的机遇与挑战》，《光明日报》2020年9月21日。

⑨ 崔树红、刘全力、唐立庭：《数据时代背景下“数字政府”技术架构研究与应用分析》，《信息系统工程》2019年7月20日。

⑩ 徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》20l8年第1期。

高奇琦：《智能革命与国家治理现代化初探》，《中国社会科学》2020年第7期。