土壤治理责任主体制度的反思与重塑

鄢 德 奎

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

一、问题的提出

近年来，我国土壤环境问题严峻，部分地区污染地块类型复杂，土壤污染已对人体健康、生态环境和社会稳定构成了安全隐患，土壤修复工作刻不容缓。按照污染担责原则，造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任。此处主体责任主要是因为违法行为而承担相应的责任。然而，由于土壤污染具有隐匿性、滞后性、累积性和地域性等特点，许多污染地块的形成是因常年达标排放的废弃物累积而造成的污染[1]。加之污染土壤的历史遗留问题较多，导致污染责任主体认定难度大。而土壤治理责任的认定，关系到土壤污染后续的责任追究和治理责任的落实。因此，我国在土壤污染防治的责任分配方面进行了许多探索，如《土壤污染防治行动计划》(2016年)、《污染地块土壤环境管理办法(试行)》(2017年)、《土壤污染防治法》(2018年)均对土壤污染治理主体有所着墨。在土壤污染治理领域，土壤的污染牵涉的关系人、时间、地域均较为广泛，所需的治理资金也相当庞大，其责任分配制度如何同时符合环境正义和治理效能，是当前土壤污染防治的最大难点之一。

依据《土壤污染防治法》(2018)第45条规定，土壤污染责任人、土地使用权人、地方政府依次承担土壤污染风险管控和修复义务。然而该法仅仅引入“土壤污染责任人”概念，至于哪些主体是“土壤污染责任人”，将其认定程序授权相关行政主管部门进行规定。于土壤污染防治法出台实施之际，本文对土壤治理责任分配的正当性进行证成，结合行政法上的责任人理论，设计出一套精细的土壤治理责任主体制度方案。明确土壤治理责任主体范围及其责任界限，以确保土壤治理责任主体制度符合土壤风险管控和修复的现实需要，为相关部门制定土壤污染责任人的认定程序提供参考。

二、土壤治理责任主体制度完善的正当化理由

《土壤污染防治法》(2018年)第45条将“土壤污染责任人”与“土地使用权人”“地方政府”并用容易引起歧义，因为土地使用权人在一定条件下也需要承担土壤污染风险管控和修复责任。如在有过错的情况下，因其为土壤污染责任人而承担最终责任；在无过错情况下，因其对污染地块具有事实管领力而承担中间责任[2]。换句话说，前述规定的“土壤污染责任人”既可能作为一类单独的责任主体，也可能与“土地使用权人”“地方政府”的责任主体类型相重叠。因此，笔者认为《土壤污染防治法》(2018年)第45条中“土壤污染责任人”的表述不妥当，使用“污染行为人”更合乎实际。因为土地使用权人同样也视为土壤修复治理的责任主体，只是与污染行为人在承担责任的归责原则有所差异。为此，本文将《土壤污染防治法》(2018年)中规定的“土壤污染责任人”与“土地使用权人”统归在土壤治理责任主体的范畴内。为了全面客观地解构和塑造土壤治理责任主体制度，本文所探讨的土壤治理责任主体，是指所有承担土壤污染风险管控和修复的责任主体，既包括土壤污染责任人，也包括土地使用权人或其他对污染地块有实际管领力的人。

受制于治理资源有限的实际情况，在环境行政规制过程中，无法全由行政机关负担土壤污染修复责任[3]。此时，行政机关对相关单位和个人处以土壤管控和修复的义务，旨在借助私人的力量对土壤污染进行事前预防和事后救济。此种行政行为有可能限制或影响民众的基本权利，所以土壤治理责任主体的设定应当符合比例原则及法律保留原则等法治要求。同时，土壤污染风险管控和修复责任的分配涉及的是由全体民众抑或是特定主体承担的问题。若要正当化土壤治理责任，则势必要求行政相对人与法律规范内容之间存有最低限度的合理关联。就土壤治理责任分配而言，可以从以下两个维度来探讨土壤治理责任主体制度的正当化理由。

1.损害担责原则

损害担责最早可追溯至德国的警察法，警察法授权警察可对肇事者进行相关处罚，且由肇事者承担行政机关的相关行政成本[4]。肇因者为自己所造成的环境损害负责，主要基于社会正义与生态环境资源分配的公平性。在公平正义理念下，民众从公共资源中获取利益，便会产生平衡与补偿义务。在环境资源领域，任何人对于资源的利用或消耗，均会排挤其他人的利用机会。因而为确保公共资源的合理分配，环境资源的利用者应当为其利用或消耗行为付出对价，这样既可以提高资源的利用效率，也可以减少资源的租值耗散[5]。具体来说，肇因者为了追求利益的最大化，通常不考虑资源利用过程中所产生的负外部性，导致外部成本由社会分担。损害担责原则就是对环境造成任何不利影响的肇因者，应当承担资源利用过程中产生的外部成本，这里的肇因者主要是指受益者、使用者和污染者。其中，污染者担责原则一般是针对特定污染问题而提出来的，但是现在的环境保护并不限于污染，如过度开发资源造成的生态破坏，并非严格意义上的污染行为。因此，除了探讨污染者负担以外，也应当借助环境资源的受益者负担及使用者负担证成土壤治理责任主体制度的正当性。

(1)污染者担责。污染者担责原则的理论依据起源于法学上的恢复原状责任和经济学上的污染者付费理念。污染者付费的初衷旨在强调“损害他人之物需要承担损害赔偿责任”[6]。伴随着可持续发展理念和行动的演进，污染者应当事先预防其行为可能造成的生态环境威胁。如若已经对生态环境造成损害，污染者不仅要“付费”，还必须排除妨害并恢复原状[7]，甚至有可能负担环境行政处罚责任，所有这些责任的承担旨在激励和督促其事先预防污染。多重污染肇因之下常常无法确定各个污染者的付费数额，致使污染者付费已无法适应生态环境可持续发展的现实需求。由此，用污染者“责任”替代污染者“付费”，也即任何人均须负责其在利用环境资源过程中所造成的费用及负担，以此将环境资源利用过程中的外部成本内部化，由环境损害者负担成本。这里的成本不限于金钱给付，还包括土壤污染风险管控、修复等行政责任履行的成本。

在责任认定层面，污染者担责原则并不在意污染者对环境资源的污染或损害是否具有主观的可归责性。就环境保护而言，如果环境损害超越了自然界的自我修复能力，便需要人工修复，此时就需要确定责任承担主体来支付污染修复费用。在环境行政法中，责任承担主体的认定，只要污染者的行为与环境损害后果之间存在因果关系，就可以要求污染者对环境所造成的污染或损害负责。在责任内容层面，污染者担责原则已不再仅仅是“有付费就可以污染”，而是扩展到前端的污染预防、中端的风险管控和后端的治理修复。在经济层面，污染者负担已不再仅限于“将污染成本纳入污染者的生产成本”的外部成本内部化的基础目标，而是进一步通过经济诱因等手段促使污染者自行改善其对环境资源损害的状态。

(2)受益者担责。受益者担责是以受益作为负担的原因。所谓受益，是指受益者所得利益并非个人努力或运气，而是源于享受环境资源的结果[8]。为避免因无偿受益而造成的不公平竞争和公共资源匮乏，受益者理应回馈与其受益相当的对价。而受益的原因很多，如对特定自然资源的使用、特许权利的取得等。因此，要求受益者负担一定的义务应当具有正当性。从我国《宪法》(2018)第9条和第10条的规范内容来看，自然资源及土地资源以国家所有为原则，集体所有为例外。资源国家所有权的公权性确定无疑，作为国家对于公共资源的一种“公权性支配”，资源国家所有权的实质是对资源利用的“积极干预”权，内容在于保障资源的合理利用[9]。因此，国家虽然许可承认某些特殊使用者的土地资源使用权，但并非终局授予相关资源使用者。由于土地资源的有限性及其本身所具有的经济利益，国家只能许可有限数量的使用权，以致公共资源无法合理分配。所以，因使用土地资源而受益的行为应当加以调整平衡，即国家在损益平衡的原则下，科处土地资源使用者特殊负担，以平衡其享有使用权所带来的特殊经济优势。

(3)使用者担责。使用者担责原则旨在要求使用者承担其使用公共资源而产生的社会成本。与受益者担责不同，使用者担责不以获取利益为限，其负担的对价起因于使用行为。之所以如此，是因为若容许无偿使用公共资源，则可能会造成公共资源的无节制利用，进而存在资源耗竭的风险。正因为如此，科以使用者一定的使用对价则是理所应当的。土地资源是人类生存发展的基本元素，为全体国民所有，自然状态下所产生的资源耗损与环境损害应当由全民共同负担。若土地资源使用者超出一般合理的使用范围，虽未达到污染的程度，但该使用行为已经或将要对环境造成一定的负担，应当科以该使用者承担一定的责任，以修复受损的土壤。

综上，损害担责原则强调由污染者、受益者、使用者等肇因者负担填补污染损害和环境修复的费用，理由是肇因者将此类污染或损害的危险引入土壤环境中，且土壤污染或损害的结果常常是生产营利活动的副产品。基于公平正义的权衡，对于土壤污染及损害的修复费用自然不应由全体国民承担，而应当由肇因者修复其所造成的土壤环境损害。因此，将土壤污染的风险管控和修复任务分配给肇因者有其正当性。

2.共同负担原则

共同负担原则与损害担责原则是一对互补的环境法基本原则。一般而言，环境一旦遭受污染或损害，应由造成该污染或损害的肇因者来负责修复。若在肇因者不明或肇因者无法快速处理环境损害的情况下，必须由社会共同担负此修复成本，这就是所谓的共同负担原则[10]。换句话说，政府应当编列财政预算以支付执行环境保护任务所需的费用。共同负担原则要求社会公众负担有利于环境公益的费用，这是社会环保责任分担的表现，此原则赋予了社会对环境保护负责的正当性依据。因为税负是依据纳税人经济能力加以征收，具有经济能力者将财产或受益的一部分支付不特定人的环境保护任务所需的费用，以达到利他或环境公益的目的。因此，当土壤污染修复无法找到责任人，或责任人无力负担修复费用时，最终由国家承担环境保护的担保责任对土壤展开修复。

值得注意的是，共同负担原则具有填补肇因者担责原则漏洞的功能，国家在分配环境保护任务时，应当优先考虑损害担责原则。当然，与损害担责原则相比，共同负担原则并非只是替代功能。假设土壤污染是可以预期的，但肇因者为谁不得而知，国家就必须以公权力介入，在没有污染之前开展预防措施，而此项预防费用自然由社会成员共同承担。共同负担原则既可以延伸至土壤污染预防阶段，也可以拓展至土壤修复阶段。

三、土壤治理责任主体制度完善的理论前提

伴随着社会公共问题的日益复杂，生态环境风险类型与日俱增，环境公共行政的范围也较以往大得多。然而，行政机关在执行环境任务时，常常因财政资源有限而力所不及。为此，政府可以与民间组织合作共同生产公共产品或提供公共服务，这种公共管理模式称之为公私协力(Public Private Partnership，简称“PPP”)[11]。在环境行政公私协力的背景下，土壤污染治理不仅仅是公权力机关的责任，有时也将原来由公共机构的土壤风险管控和修复责任移交给私主体负担。而这种责任的认定将在客观上限制或剥夺相关当事人的自由、财产或其他权利。如果未能准确认定土壤治理责任主体，误将他人的责任或行政机关的责任归咎于无辜第三方，将影响或侵害其他公民的权益，进而消解土壤治理责任制度的效能。因此，以下将对责任主体的理论基础予以阐释，为后续的制度完善提供支撑。

我国的土壤治理责任主体制度生成于秩序行政的结构中，是环境行政机关展开管控和修复土壤污染的关键性制度。唯有确定土壤污染责任主体，行政机关方能对相关责任人实施一定的事前限制或事后制裁措施，以规避土壤污染和修复污染地块。一般而言，民众因自身行为造成土壤污染而承担相应责任。但秩序行政责任不限于此，也可能因为纯粹不作为而成为秩序行政的责任人。在行政秩序法上，土壤污染修复责任认定过程中的当事人主观方面并不重要。这与刑法的犯罪构成要件标准不同，不强调对个人行为加以评判，而重在排除土壤污染危害。除了行为会引起危害以外，危害的产生还与物的状况相关，因此土壤污染责任可界分为行为责任和状态责任[12]。与此对应，责任人也涵盖行为责任人与状况责任人两种情形。

1.行为责任

所谓行为责任，是指因作为或不作为造成公共秩序、公共安全危害的行政责任[12]。行为责任的生成源自行为，至于该行为是否是责任人本身所为不再关注。换句话说，行为责任人因行为的发生而负责，但该行为并不一定由责任人本身所为，也可能起因于他人行为。这是因为他人行为与责任人之间存有特别关系，责任人也需要为“他人行为”承担行政秩序上的行为责任。根据行为人的角色不同，行为责任可以界分为自己担责、为他人担责和附带担责。具体而言，自己担责是因其本身行为而产生的责任。行为人为本身行为负责，是行为责任的常态，也是探讨责任人基础的核心范畴。为他人担责是因自己不作为而产生的责任，不作为的构成是以法律规定的作为义务为前提，当行为人未履行该项义务时，即产生行为责任。而所谓附带担责，是指个人因其子女、家属、受雇人违反干涉秩序行政而需承担的责任[13]。之所以父母、法人须承担其监督对象的行为责任，是因为自己的监管义务没有履行或履行不到位。实际上，监管失职也是其自身的责任，而非仅为他人行为负责。

2.状态责任

与行为责任不同，状态责任并非源自人的行为，而是物本身所具有的危险性。所谓状态责任，是指对物有事实上管领力的人或所有权人的责任[2]。当危险来自物本身，对物有事实上管领力的人或所有权人则负有排除危险的义务。在土壤污染管控与修复的行政规制过程中，为了达到维护土壤安全与土壤免受污染的目的，以排除危害的可能性为权衡基准，其规制对象往往不限于难以查明的物的所有权人，而直接以对物有事实管领力的人为对象，要求其承担排除土壤危险的义务。至于义务人主观上对于危险的发生是否存有故意或过失，并不在考量之列。对物有事实管领力的人一般包括占有人、使用权人、管理权人等。依此而言，所有权人、对物有事实管领力的人及其他权利人均可成为状态责任人，并非因其行为与危害存有因果关系而承担责任，而是因为对引发危险的物具有事实管领力而担责。这一责任类型的特色在于提升行政规制效率，不必以享有所有权作为唯一标准，也不必以主观方面为考量因素，完全以对物的存在与状态引致危险或有危险的可能处以行政责任。

所有权人成为物的状态责任人，原因在于所有权人享有物的权利，承担相应的社会义务。一般而言，所有权人对物的状态最为了解，其所有物的状态引发危害公共秩序或危险的后果时，所有权人理应成为责任人。对物有事实管领力的人所承担责任的逻辑在于行政执法的有效性，此类主体最能了解物可能发生的危害，也可最快速地防止危害发生。当然，如果丧失所有权或事实上的管领力时，物的状态责任随之转移或终结。相应的，后来者会因取得物的所有权或占有权而负有状态责任。不过，所有权人若抛弃物的所有权或自行解除占有状态，并不因此免除责任。因为如果物的所有权人或有管领力的人同时负有行为责任，其责任并未因此解除，行政机关仍可要求上述主体采取必要的措施以阻止危险的发生或采取补救措施。如若土壤污染是所有权人造成的，其为了逃避高额的修复费用，抛弃污染地块所有权，仍应承担行为责任。原则上，物的所有权人与对物有事实管领力的人均对物的状态负有责任。不过，当物的所有权人无法影响物的状态时，其当然免除状态责任，仅由对物有事实管领力的人独自担责。可见，状态责任取决于物本身的危险性，与造成该物具有危险性的原因无关。而行为责任则探究的是危险因何种行为而产生、行为与危险之间是否存在因果关系等内容。

四、土壤治理责任主体制度完善的立法先见

土壤污染防治已经成为世界性的趋势，德国、美国均在土壤污染防治等相关法律中对土壤治理责任主体制度进行了精细设计。经过数十年司法实践及立法修正的域外经验可以为我国建构土壤治理责任主体制度提供借鉴。

1.德国的土壤污染责任人制度

1998年3月，德国联邦议会制定通过的《联邦土壤保护法》，是德国土壤污染防治执法与司法的基本准则，也成为土壤污染法等议题研究的重要法律文本。《联邦土壤保护法》第4条和第24条规定了土壤污染预防与整治的责任人制度，也就是本文所称的土壤治理责任主体制度，其所规定的责任人范围包括行为人、土地所有权人以及物的管领人，其中，后两者属于状态责任人。

(1)义务内涵。《联邦土壤保护法》第4条第1～2款规定，“每个作用于土地的行为均不得对土壤造成有害变化”“土地所有权人及对土地有事实管领力的人有义务采取措施防止土壤发生有害变化”。这两款分别规定了土壤保护中相关主体的义务内涵，也即土地上的行为人、土地所有权人及对土地有事实管领力的人有义务保护土壤环境。此处所规定的义务人直接延续了行为责任人与状态责任人的概念界定。具体来说，对于行为责任人而言，其要承担的社会义务是行为不能影响土壤的环境质量，更不能造成土壤污染损害。对于状态责任人而言，其应当践行善良管理人的义务，采取相应措施维护管理土壤的环境质量，防止土壤污染。当然，状态责任人也可能成为行为责任人。

(2)责任归属。《联邦土壤保护法》第4条第3款第1项规定，“导致土壤产生有害变化的行为人及其权利继受人、土地所有权人和对土地有事实管领力的人，应当承担土壤污染及地下水污染的修复责任”。可见，土壤治理责任主体并不限于污染行为人、土地所有权人及对土地有事实管领力的人，还包括污染行为人的权利继受者。土壤修复的责任范围不仅包括土壤污染，还包括因土壤污染而引发的地下水污染。土壤修复的效果是要求达到“个人或公众免受土壤危害、明显的不利益或侵扰”(第2项)。对于土壤污染源，则是采取保护措施防止有害物质扩散，如若保护措施无法施行或缺乏期待可能性时，则应当选择其他保护或限制措施(第3项)。此外，根据商法和公司法的规定，法人是依法独立享有民事权利和承担民事义务的主体，法人拥有污染地块的处分权，也应当负有土壤修复责任(第4项)。

(3)责任界限。《联邦土壤保护法》第4条第3款第5项规定，责任人应当修复1999年3月1日以后产生的污染场址，但在此之前造成的场址污染是基于其他可信赖的法律规定，且在具体个案中信赖利益值得保护时，不受前述规定拘束。第6项规定，如果在1999年3月1日以后购买土地的所有者，在购买土地时对土壤污染情况有一定的认识，则负有清除污染的义务；若其购买土地时，对于污染场址或废弃物污染并不知情，且其信赖利益值得保护，可以不承担土壤修复责任。上述所规定的修复责任，并非《联邦土壤保护法》制定之前就存在于相关法律中，这无疑是新创设的责任类型。也因此，对于土地所有权人的状态责任范围应当有所限制，旨在保护土地使用过程中产生的信赖利益。这一点也体现在2000年2月16日德国联邦宪法法院审理废弃物土壤清理一案的判决中。该判决指出，土地所有权人作为状态责任人，应当承担土壤污染修复责任，既是基于有效防止危险的考量，也是因为土地所有权人拥有土地的事实管理力[14]69。当然，土地所有权人所承担的状态责任应当符合比例原则。除非所有权人明知土地被污染仍购买该地块或容许土地的利用方式存有风险以外，基于期待可能性，其修复土壤的费用负担不得超过土地的市场价值。

(4)责任分担。《联邦土壤保护法》第24条是关于土壤污染修复费用的规定，即土地所有权人或对土地有事实管领力的人因状态责任而承担的土壤污染修复费用，可以向污染行为人追偿。此处的土地所有权人或对土地有事实管领力的人与土壤污染行为人的责任分担规则是一种典型的连带责任，承担了中间责任的连带责任人有权向最终责任人追偿[15]。土地所有权人或对土地有事实管领力的人承担的是状态责任和中间责任，而土壤污染行为人承担的是行为责任和最终责任，两者均应当对外承担土壤修复费用，但复数责任人之间相互有求偿权。求偿权的消灭时效是3年，起算时间为行政机关请求代履行之日或知悉其他责任人存在之日。虽然责任人的求偿权有消灭时效的规定，但德国行政法院通说认为，土壤污染预防与修复责任并没有对消灭时效做出明文规定，也就不存在责任失效问题[16]。况且土壤污染修复责任的性质属于公法上的干预权限，旨在保护土壤环境这一公共利益，与私法请求权有所不同，不会因行政机关长期不行使而消灭。

2.美国的土壤污染责任人制度

1970年代，美国接连爆发数次严重的土壤污染事件，其中最为著名的如纽约拉芙运河(Love Canal)发生的化学污染事件，该事件导致附近新生婴儿畸形的现象屡屡发生。通过调查发现，此类事件的主要原因在于有害物质的不当处置或随意掩埋，且美国各地存有上千个类似的废弃物处置场址。为此，美国国会于1980年通过了《超级基金法》(Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act，简称“CERCLA”)，为土壤与地下水污染修复与责任分配提供了法律依据。

(1)责任主体。根据CERCLA的规定，污染场址的整治责任主体包括总统、州政府、地方政府及其他潜在责任主体(Potential Responsible Parties，简称“PRPs”)。具体而言，美国总统对土壤污染修复负有主要责任，总统依靠联邦环保局对有害物质进行清理和整治。如果州政府和地方政府采取整治措施更为妥当、及时，则可由他们进行整治。最后所有的土壤整治费用需要向PRPs追偿。PRPs所涵盖的范围包括：设施的所有权人或占有人；有害物质废弃时的所有权人或管理经营人；租用他人设施处理有害物质的人；危险物质的清运人等。只要发生污染结果，联邦环保局即可要求PRPs承担整治责任，责任人不能以排放或泄露的有害物质合乎管制标准为由进行抗辩。通说认为，PRPs中的前两类责任主体，其归责基础在于责任人的身份；后两类责任主体的归责则是基于责任人的行为本身[17]。这一归类与德国的状态责任人和行为责任人相类似。

尽管法律明文规定了土壤污染责任人的边界范围，但在实践中如何界定上述4类主体，常常迭生争议。有学者通过梳理美国现有的司法实践判例与法律规范，将责任主体归类为：设施的过往所有者及管理者；处理有害物质设施所在地的拥有者；有害废弃物质的生产者及所有者；参与有害物质处理或相关管理决策的企业负责人[18]。其中，设施所有权人或占有权人的责任，与从土壤污染之日起的历任持有者一样，均负有相同责任。因此，污染场址的购买者、出让者、出租者、承租者及其他责任主体，均被包含在CERCLA整治主体网络结构中。之所以如此扩大责任人的范围，源于土壤污染牵涉到生态资源的“损害赔偿”问题。虽然土壤污染并无具体受害人，但土壤污染修复却关联着公共利益。

(2)归责原则。CERCLA的责任标准究竟属于无过失责任还是过失责任，并无法律规定。实践中，多数法院在适用CERCLA责任条款时多采取无过失责任原则。所谓无过失责任，是指不论设施所有者或污染行为人是否有意图侵害他人合法权益、是否违反合理注意义务，均要求其承担责任[19]。也就是说，CERCLA的无过失责任标准要求，任何PRPs对污染场址的清理或因污染造成的环境损害、人身伤害及财产权侵害均负有绝对完全责任。这一认定的生成逻辑是，CERCLA的责任规范起源于污染者付费原则，该法案通过扩大责任主体范围，授权行政机关向污染责任人追偿，以因应政府财力不足的窘境。实际上，从成本内化或损失分摊的角度来看，有害物质的制造者或处理者既然因其污染行为而获利，自然应当承担污染损害修复的代价。

(3)责任分担。尽管CERCLA没有明文规定PRPs相互间承担连带责任，但司法实践中均以连带责任规则来因应土壤修复责任分担[20]。当存在数个PRPs时，先行进行土壤修复工作的责任人可以向其他责任人追偿部分或全部的治理费用。这一规定的起因是法院无法确定每位责任主体的具体环境损害责任，尤其是当造成土壤污染的废弃物处在变动且不可知时，肇因者的责任无法详细查明。因此，即使污染是由先前获得利益的所有权人造成的，法院也会要求污染场址的现在所有权人承担不成比例的整治责任。当然，这个“无辜”的责任人在履行整治责任之后可以向其他责任人追偿，以此来缓和严苛的连带责任。因连带责任过度扩张，有可能会造成最终由非污染者承担全部责任。为此，一些法院试图依据相关责任人对污染结果的贡献程度来分配整治责任[21]。学界也提出，PRPs是否承担连带责任应当依循侵权责任法来判断，在司法鉴定可以明确的范围内，尽量分配各个污染责任人的责任份额[22]。但这一观点并未被司法界所采纳，通说认为PRPs之间应当承担连带责任。

五、土壤治理责任主体制度的框架结构

我国《土壤污染防治法》(2018年)将土壤治理责任主体界定为土壤污染责任人、土地使用权人和地方政府，其中地方政府是根据实际情况可以进行土壤治理，并非当然责任主体。因此，本文将借鉴域外立法与实践经验，着重探讨对土壤污染责任人和土地使用权人进行制度构建问题。

1.土壤污染责任主体构成

我国《土壤污染防治法》(2018年)第45条第1款规定：“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。”据此来看，我国土壤污染风险管控和修复主体为土壤污染责任人和土地使用权人，并未对土壤污染责任人予以细化，此种规定因过于粗放而缺乏可操作性。但从行为责任和状态责任的理论出发，可以对这一规定予以诠释。也即土壤污染责任人是因作为或不作为造成土壤污染风险或土壤污染的责任人。而土地使用权人因其对土地有事实上管领力及支配力，必须负担土壤污染整治责任，此种责任即为前文所述的状态责任。进一步来说，在风险社会中，基于公共利益要求，公民负有危险防御责任，土地使用权人有义务维持土地处于无污染状态。至于土壤污染责任主体包括哪些，仍有待进一步探讨。

(1)土壤污染行为人。我国《土壤污染防治法》(2018年)将土壤污染界定为“因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象”(第2条第3款)。不难发现，该定义是以结果为导向。只要导致了土壤品质变更，危害公众健康及生态环境的均属于土壤污染，行为是否合法不再关注。因此，根据损害担责原则，应当以发生土壤污染的结果为规范对象，取代污染行为样态的规范，只要行为人造成了土壤污染的事实，该污染地块应由其负担整治责任。此种设计，也是考量到潜在污染的情形。经年累月合法排放的污染物若超出土壤的自净能力，仍会造成土壤污染。如果此类行为人不需承担责任，则势必由土地使用权人或土壤污染基金来负担整治费用，将有违公平正义。

(2)土地监督管理人。对于土地负有监督管理责任的人，若有能力管理而不进行管理，则应就其造成的污染结果承担责任，这是承担一种不作为的行为责任。由于我国土地归国家和集体所有，鉴于由国家和集体兜底治理土壤污染，会造成全民负担，有悖公平正义原则，也不符合中国的实际情况，所以本次《土壤污染防治法》并未将土地所有权人列入土壤治理责任人之中。也因此，土地监督管理人所指涉的范围是除了土地使用权人外，对污染行为既有监督管理义务，也有监管的可能时，却没有对土壤污染进行预防管理的人。

(3)土地使用权人。此处的土地使用权人并非因对土地具有事实管领力而承担责任，而是因为其容许污染物排放的行为使其承担相应的行为责任。换句话说，土地使用权人“明知”污染物会被非法弃置而不反对，造成土壤污染的，才可成为土壤污染责任人，这是一种不作为的行为责任。

(4)污染物的所有权人。污染物所有权人多为污染物质的制造者或输出者，是土壤污染的风险诱因生产者，应当妥善控制并处理污染物。但通常在完成委托第三方代清除污染物以后，污染物所有权人便不再过问是否妥善完成清除与处理工作。如果缺乏法律规制，恐将无法有效促使污染物所有权人审慎选择代为处理废弃物的第三方。因此，将污染物所有权人纳入土壤污染责任人之列，若代为处置污染物的第三方未能适当处理而导致土壤污染结果发生，污染物所有权人也应当负有土壤污染修复责任。如此一来，除了可以真正落实污染者负担的正义要求外，也可以使得环境责任机制更趋完善。

2.土壤污染治理责任的归责原则

(1)土壤污染责任人的归责原则。土壤污染通常是由中长期的有害物质累积而成，污染行为多具有间接性。对此，美国土壤污染损害填补注重的是受侵害利益，土壤治理主体因侵犯相关利益而承担法律责任，既可能因为故意或过失引起的，也可能是违反法律规定，还有可能是因为无过失所致。此处的责任归责与一般侵权行为不同，土壤污染治理主体的行为或行为性质并不重要，主要取决于其造成的土壤污染损害结果。

从行为责任理论考察，《土壤污染防治法》(2018年)对污染责任人处以土壤污染风险管控与修复义务，实则是秩序行政中的管制措施，不以故意过失为必要条件，旨在预防或消除不法结果，恢复合法状态。在司法实务中，《土壤污染防治法》(2018年)缺乏对举证责任的规定，加之土壤污染源多是长期累积的，若由主管机关负有举证责任，证明污染责任人主观故意或过失则极为困难。土壤修复责任可能因为无法举证而难以使污染责任人承担修复责任，以致弱化了污染者担责机制。因此，土壤污染责任人的归责原则，可参照美国立法，采用严格责任，同时将各项免责条款予以明文列举，既可完善土壤污染责任体系，也可防止当事人承担过度责任。

(2)土地使用权人的归责原则。我国《土壤污染防治法》(2018年)扩大了土壤治理责任主体的范围，除了土壤污染责任人需对所造成的环境损害进行修复以外，还将土地使用权人归入责任主体。尽管有学者提出，土地使用权人耗费自己的财力或时间去防止任何第三人对土地的危害，已逾越财产权的社会义务性，因此此项规定有违公平正义之嫌[14]56。然而，我国土壤污染治理责任并非侵权行为责任，而是环境行政责任。换句话说，土壤污染治理责任是行政权为维持秩序，确保土壤环境安全，由主管机关在法律授权范围内对行政相对人处以土壤风险防控或修复的义务。土地使用权人因其对物的事实管领力而承担的状态责任，是以排除土壤危害为重要考量，以提升行政机关的执行效率。若从状态责任视角来看，土地使用权人的责任归责并不以主观意愿为必要，完全是对物的状态负责。

3.土地使用权人的责任界限

尽管本文认可土地使用权人应当负担土壤污染风险控制与修复的状态责任，但根据行政法上比例原则的要求，土地使用权人的责任应当是有界限的。基于维护土壤环境公共秩序及安全的需要，主管机关要求土地使用权人承担修复土壤的责任，土地使用权人所应负的状态责任界限究竟为何？土地使用权人所应当负的最终责任是否包括天灾或一切不可抗力的因素？

对此，学理上有两种观点：一种是绝对说，即土地使用权人应负全责，因其享有使用权益，对其使用物所造成的影响公共秩序的行为，理应负担全部责任；另一种是合理牺牲界限说，采取合理界限的理由在于土地使用权人无法承担所有土壤危险，尤其是在意外或天灾的情况下，要求其承担修复土壤责任不具有期待可能性[23]。笔者更认同后一种观点，即土地使用权人的土壤污染风险控制与修复责任的有限性。换言之，享有土地的使用权益时，必须同时负担土壤污染治理责任，但其责任并非完全没有界限。如对某些特殊风险并无任何利益，就不是该土地使用权人所应承担的责任范围，则理应由全体大众负担。此外，土地使用权人所应承担的土壤修复责任界限，需要考量生态环境保护义务与财产使用权人的利益平衡，同时权衡环保优先所保障的大众及其他第三方利益。

4.多数土壤治理责任主体的选定规则

根据《土壤污染防治法》(2018年)第45条第1款的规定，土壤治理责任主体为土壤污染责任人，当土壤污染责任人无法认定时，土地使用权人负担治理责任。然而，在具体个案中经常发生多数人均应负责的情形，如土壤污染行为人、土地监督管理人、土地使用权人、污染物的所有权人均因其作为或不作为造成土壤污染而承担责任。因此，需要对此类责任主体竞合类型及责任主体选定进行梳理解构，以化解实务中可能出现的争议。

(1)责任竞合类型。一般而言，多数土壤治理责任竞合的情形大体可以分为3种类型：一是多数土壤污染责任人，即同一土壤污染案例中存在多个行为责任人，如土壤污染行为人和污染物所有人共同造成土壤污染而均应承担行为责任；二是土壤污染责任人与土地使用权人竞合，即在土壤污染案例中存在多个责任人且责任原因不同，同时包括行为责任人和状态责任人，如污染地块既有土地使用权人也有土壤污染责任人，此时土地使用权人的状态责任与土壤污染责任人的行为责任竞合；三是双重责任人与单一责任人竞合，所谓双重责任人是土地使用权人同时也是土壤污染责任人，应同时承担行为责任和状态责任，与其他状态责任人或行为责任人之间的责任存在竞合。

(2)责任主体选定。在存在多数土壤污染责任人的案例中，主管机关在选定责任人时，除了必须遵守一般的裁量规范外，原则上应当以危害较近者为最优考量对象，将最后导致土壤污染的主体作为第一顺位土壤污染治理责任人，以满足土壤修复的紧迫性要求。行为责任与状态责任重叠时，行为责任人优先于状态责任人，即土壤污染治理责任主体的选择首推土壤污染责任人，其次是土地使用权人。双重责任人优先于单一责任人，主要是指同时负担行为责任和状态责任的土地使用权人，优先于土壤污染责任人。此外，也可能存在多数土壤污染责任人共同承担土壤污染修复费用，由于实务中难以判断各污染责任人的责任比例，要求相关污染责任人承担连带责任更符合土壤治理的实际。当然，若有土壤污染责任人认为其承担的责任不成比例，之后可以向其他责任人进行内部追偿。

六、结 语

土壤污染牵涉的主体多、时间长、地域广，且此类污染多是长年累积而成，导致土壤污染形势严峻。土壤污染治理需要相当大的费用开支，其治理责任主体制度设计是一大难题。虽然我国土壤污染防治立法扩大了土壤治理主体的范围，但规范设计还相当粗放。因此，本文基于损害担责原则和共同负担原则，借助行为责任与状态责任理论对我国土壤治理主体制度予以细化。此外，由于土壤污染治理任务涉及到人民健康生活环境的维护，基于健康权、生存权的保护义务，国家虽然将责任分配给私主体去承担，但对于土壤治理任务仍负有担保责任。换句话说，环境行政主管机关必须积极执法，对污染土地进行全面调查与监控，建立健全环境责任保险制度以协助责任主体履行土壤治理责任，依法编列预算加大土壤污染防治资金投入力度等。唯有如此，才能保证土壤污染治理主体责任的正常履行，实现土壤污染风险管控和修复的目的。