减少含糖饮料消费的国际经验及其对我国的启示

□ 米元齐 中国医学科学院 北京协和医学院护理学院

含糖饮料是指在饮料制作过程中人工添加游离糖，即单糖（葡萄糖、果糖）或双糖(蔗糖、乳糖、麦芽糖)且含糖量在5%以上的饮料，包括含糖的碳酸饮料、果蔬汁饮料、运动饮料、茶饮料、含乳饮料、植物蛋白饮料和咖啡饮料等。研究表明，游离糖除了能为人体提供能量外，几乎不能提供身体所需的各种营养素，且游离糖摄入过多易增加膳食总能量密度，致使能量过剩。含糖饮料摄入过多会增加肥胖、糖尿病、心血管疾病、血脂异常和癌症等慢性病的发病风险，还会增加儿童、青少年患龋齿、牙痛等口腔疾病的风险。然而，我国居民人均饮料消费量却在不断增加。2003—2014 年，我国居民饮料年人均消费量由12 kg 增加至119 kg，并呈持续增长的趋势。其中儿童、青少年含糖饮料的消费比例较高，由2004 年的73.58%上升至2011 年的90%以上。因此，迫切需要采取措施减少居民对含糖饮料的消费与摄入。世界卫生组织（WHO）于2015 年发表的《成人和儿童糖摄入量指南》明确指出，应将游离糖的摄入量控制在总能量的5%以下。《中国居民膳食指南（2016）》也建议控制游离糖的摄入量，每天摄入不超过50 g，最好控制在25 g 以下，并明确提出尽量不喝或少喝含糖饮料，不可用含糖饮料代替水，选择饮料时应尽量选择含糖量低的饮料。近年来，WHO 发表系列报告呼吁世界各国采取措施减少含糖饮料的消费，已有很多国家采取措施限制含糖饮料的消费，并取得一定成效。然而，我国尚未出台限制含糖饮料消费的政策和法规。本文通过梳理部分国家限制含糖饮料消费政策和法规及其效果，以期为我国制定限制含糖饮料消费的政策和法规提供借鉴。

1 减少含糖饮料消费的国际经验及启示

1.1 含糖饮料包装上使用包装正面（FOP）标签

人们对含糖饮料成分的误解致其对含糖饮料的消费增多。通过在含糖 饮 料 包 装 上 使 用 正 面（Front—of—Package，FOP）标签可引导消费者减少含糖饮料消费[1]。2004 年，WHO首次提出将设置FOP 标签作为改善膳食和控制肥胖的措施之一。FOP 作为旨在使消费者作出更健康的消费选择和促使产业对产品配方进行调整的公共卫生政策，在展现方式（形状、大小、颜色）、公共卫生营养信息类型（规定、禁止或两者均有）以及侧重的营养成分（“积极成分”和“消极成分”）方面均有不同[2]。目前，国际社会尚未对FOP 标签设置建立统一标准。世界各国使用的FOP 标签主要有以下4 种。

1.1.1 总体营养价值评级类

澳大利亚和新西兰的健康之星评级系统（Health Star Rating，HSR）是该类型中最有代表性的。它根据产品的营养价值将产品评为1/2 星到5 星，星数越多表示营养价值越高，并将营养成分分为两类：积极成分和消极成分，其中糖类属于消极成分，当含糖量超过15 g/100 g 时，该产品的营养评价水平就会降低。2017 年，新西兰的评估结果显示，HSR 的使用对包括含糖饮料在内的食品和饮料的配方改善有积极影响。另外，新加坡在2020年实施的营养标签根据含糖饮料中的糖含量不同而有所不同，且可将其分为A ～E 5 级，其中A 最健康，E 为最不健康。英国、韩国和厄瓜多尔使用的红绿灯评价系统（Traきc Lights）也是一种较为直观的评级系统。它用红、橙、绿3 种颜色表示食品营养成分含量的健康程度，3 种颜色代表的健康程度逐渐递增。其中，英国对于饮料含糖量的标准如下，低：≤5 g/100 mL，中：5 ～22.5 g/100 mL（包括22.5 g/100 mL），高：＞22.5 g/100 mL。厄瓜多尔对于饮料含糖量的标准为，低：≤2.5 g/100 mL,中：2.5 ～7.5 g/100 mL（ 包 括22.5 g/100 mL），高：＞7.5 g/100 mL。韩国对于每100 mL 的含糖量的标准如下，低：≤3 g，中：3 ～17 g，高：＞17 g，目前仅适用于特定儿童食品中[3]。

1.1.2 警示图标类

应用警示图标类FOP 对不健康营养成分高的食品和饮料进行警示。其中，黑白警示标志是标记能量或营养物质过多和有非传染性疾病风险的预包装食品的最佳选择[4]。在智利，含糖量超过5 g/100 mL 的饮料包装上会被标示黑色警示标志。在以色列，含糖量超过22.5 g/100 mL 的饮料包装上则使用红色警示标志。研究发现，健康警示标志可减少人们在自助餐厅购买含糖饮料。另外，基于文本的警告标签可以让人们认识到含糖饮料和饮食类疾病的相关性，从而提高人们的健康意识。

1.1.3 健康标志类

经专业机构评估发现，预包装食品上的健康标志可提示产品是否健康，并引导消费者作出更健康的选择。2001 年，新加坡健康促进委员会（Health Promotion Board，HPB）为减少居民糖分摄入推出了更健康的选择符号（Healthier Choice Symbols，HCS），其中包括3 种标签：低糖、无添加糖和无糖，其中属于HCS 低糖的含糖饮料包括：含糖量小于6 g/100 g的非碳酸饮料、等渗饮料（运动饮料）、果汁（果汁含量大于10%），含糖量小于7 g/100 g 的碳酸饮料，含糖量小于5 g/100 g 的三合一或二合一速溶咖啡、速溶茶以及游离糖含量小于6 g/100 g 的牛奶和巧克力[5]。区别于HCS，泰国的“减少25%”标签也是一个很好的例子，含糖饮料厂家可以通过将产品含糖量降低25%来获得该标签，从而促使产品向健康的方向发展。此外，丹麦、瑞典、芬兰、挪威和冰岛五国的“钥匙孔”标志，以及荷兰的Choices 营养徽标在产品经过专业机构和实验室对其营养价值的评估并达标后即可获得。研究表明，Choices营养徽标可促进生产商重新配制现有产品并开发更健康的新产品[6]。

1.1.4 对比推荐摄入类

该标签将本品的营养成分与成人或儿童一天营养的推荐摄入量进行对比并标出，让消费者自己判断该食品或饮料是否健康。例如：美国的《准则每日摄入量》，澳大利亚食品和食品理事会的《每日摄入量指南》。

对各类FOP 标签的效果研究表明，FOP 标签不仅积极影响了食品供应，而且使消费者更容易识别健康食品，并作出更健康的选择。为了促进我国含糖饮料消费的健康发展，我国应积极借鉴国际各类FOP 标签的相关经验。根据不同类型的FOP 标签应用效果和消费者对不同的营养标签的认可度来合理使用各类FOP 标签。一般情况下，消费者较多关注健康徽标和“红绿灯评价系统”，较少关注HSR。解释性标签和图形健康警告类标签对消费者的影响效应是不同的，解释性标签如总体营养价值评级类和对比建议摄入类标签，由于具有更全面的评价系统，更能从根源上影响消费者的认知和行为；图形健康警告类标签由于简单、直观的特点，能促进更多的消费者购买更健康的饮料[6]。

1.2 含糖饮料征税政策

WHO 敦促各成员国采取经济政策和措施，鼓励食用健康食品和饮料以降低肥胖率，并且建议各国政府对含糖饮料征税以降低2 型糖尿病、超重、肥胖症和蛀牙的发病率。这些政策和措施的实施还可以节省医疗保健成本，并增加各国政府财政收入。很多国家积极响应WHO 的倡导，出台了含糖饮料征税的相关政策。其中，累进率和按比例税率是两种主要的征税办法[7]。累进税率，即设定阈值对含糖饮料中的糖分进行差别征税。例如，智利在1960 年开始对含糖饮料进行征税，税率一直维持在13%。2014 年，智利将添加游离糖超过6.25 g/100 mL 的饮料税率从13%增加到18%，而对于低于此阈值的饮料，税率从13%降低到10%。2018 年4 月，英国卫生部对包括含糖饮料的特定饮料（在生产过程中添加的游离糖含量在5 g/100 mL以上，酒精含量占总体积的1.2%以下的饮料）征收累进税，即游离糖含量小于5 g/100 mL 的不征税，5 ～8 g/100 mL 的征收中等税（每升16 便士），大于8 g/100 mL 的征收重税（每升24便士）。墨西哥、法国、巴巴多斯、爱尔兰等国家对含糖饮料采用的是比例税率，如墨西哥、法国、巴巴多斯税率约为10%，爱尔兰为23%。累进税率设定阈值将促使生产商调整产品含糖量，减少能量摄入。但是相比于比例税率，累进税率的机制较为复杂，因此实施难度较大。

经总结，含糖饮料征税政策实施后有以下效果：①减少含糖饮料消费。根据相关文献资料，墨西哥的征税政策导致2014 年经季节性调整的应税饮料消费量减少5.5%，2015 年减少了9.7%。2014 年，智利税率改革后，含糖量超过6.25 g/mL 的高糖饮料的月消费量下降21.6%[8]。美国伯克利征税1 美分/盎司的糖税后，含糖饮料消费量下降9.6%，水消费量增加15.6%。②促进人体健康。英国的研究证实，对含糖饮料征收累进税率可使龋齿和糖尿病发生率分别降低4.4%和31.1%，征收20%的税将使英国的肥胖症患病率降低1.3%（约18 万人），该效果在含糖饮料消费最高的年轻人身上效果最为显著[9]。③降低医疗费用支出，增加财政收入。税收可以增加国家和个人的医疗保健储蓄。墨西哥最新模型研究显示，含糖饮料消费量的减少可能会减少医疗费用[10]。厄瓜多尔的模型研究显示对含糖饮料征收10%消费税，可增加5 800 万美元财政收入。哥伦比亚对含糖饮料征收20%消费税可增加财政年总收入的1%,并节省因中风造成的4 亿美元医疗费用支出[7]。当然，含糖饮料征税带来的负面影响不可忽视。例如，引起饮食健康方面的社会经济不平等问题。智利在含糖饮料征税政策实施后，城市地区含糖饮料消费量下降主要出现在高社会经济群体中（与其能更好的接受税收信息并作出调整有关）。与之相异，墨西哥的含糖饮料消费减少主要发生在社会经济水平较低的家庭中，菲律宾的税收政策也未对穷人起到累加作用。由此可见，需进一步研究如何结合国情避免税收政策加重饮食贫富差距。有些国家认为，含糖饮料征税对就业率有负面冲击。丹麦税务部门指出糖税会增加管理成本，造成失业率增加，于是在2014 年取消了1930 年就开始实施的糖税政策[7]。

1.3 限制含糖饮料的市场营销

市场营销能够改变消费者的选择偏好和消费行为并促进消费。传统的线下广告、电视广告和以互联网为载体的网络广告等都已成为含糖饮料市场营销的主要方式，限制含糖饮料的市场营销应多管齐下。

1.3.1 限制广告营销

多国已认识到限制广告营销的重要性，开始对影响健康的广告采取强制管理。例如，2020 年新加坡卫生部禁止对E 级饮料进行任何形式（包括广播、印刷、户外和线上等）的广告宣传和产品推广，成为第一个禁止高含糖饮料以任何形式进行广告宣传的国家。2016年12月，英国软饮料协会（British Soft Drink Association，BSDA）对于软饮料广告进行了限制：禁止在社交媒体、游戏及其他任何线上渠道向16岁以下人群投放软饮料广告；在学校周边100 m 范围内禁止软饮料静态广告；禁止针对无人陪伴的16 岁以下人群的体育赛事和音乐会提供软饮料广告或赞助。《BSDA2019 年度报告》显示，2015 年5 月至2019 年5 月，英国的软饮料总含糖量下降了30.4%，其中，果汁饮料的含糖量下降54%，浓缩饮料的含糖量下降54.6%，碳酸饮料的含糖量下降37.6%。智利针对游离糖含量大于6.25 g/100 mL 的含糖饮料，发出14 岁以下儿童或14 岁以下儿童占20%以上受众的电视节目或网站的广告禁令，相比之前，2019年的广告禁令扩展到上午6 点至晚上10 点之间播放的电视节目，包括广播和电影院中的所有广告，限制时间显著扩展。

针对儿童的高能量和营养不足（Energy Dense and Nutrition Poor，EDNP）饮食消费情况进行研究发现，消费EDNP 食品的儿童更可能消费含糖饮料，因此，有必要对儿童EDNP的消费进行干预。2010 年，韩国通过并生效了对于限制以儿童为对象的ENDP 饮食的法案《儿童饮食生活安全管理特别法》，该法案严禁在17 点至19 点的所有电视节目之前、期间和之后播放EDNP 食品广告。2013 年评价结果显示，韩国暴露于EDNP 广告的观众人数在限制播出时间内比2010年减少了82%。

此外，一些食品企业也通过行业自律的方式承诺进行广告限制。由欧洲的32 个国家协会和企业组成的欧洲软饮料联合会（Union of European Soft Drinks Associations，UNESDA）在2006 年承诺针对非气泡饮料、果汁饮料、碳酸饮料、溶解饮料、果汁、能量饮料、运动饮料、冰茶和咖啡在印刷媒体、网站或专门针对12 岁以下儿童的广播节目中不进行营销传播，后扩大至电影院并承诺当35%或更多的受众年龄在12 岁以下时，禁止投放广告。后续监测表示95%以上的企业都履行了承诺。

尽管很多国家采取措施对含糖饮料的市场营销进行了限制，但一些食品公司通过转移营销渠道，如英国虽然儿童节目中不健康食品的广告数量大幅减少，但同期非儿童节目（儿童也能看到）中广告的数量增加现象比较明显；有些国家通过缩小产品食用量来绕开法规。更有些国家政府因为担心营销限制政策可能会造成经济损失，所以未采取任何强制措施。一些西方发达国家的食品企业因本国受限而将投资转移到发展中国家的食品营销和电视广告中。因此，我国作为发展中的大型经济体，更应该加强对含糖饮料消费的食品营销和电视广告的管理。

1.3.2 广告中标注健康警告或建议

在含糖饮料的广告中进行健康建议和警告会影响消费者的消费行为。一些国家就此设立了法令和相关项目。旧金山市通过了当地法令，苏打水饮料广告牌必须表明添加糖分会导致肥胖、糖尿病和蛀牙的警告。英国卫生部门发起了名为“Change 4 Life”的公共卫生项目，通过向超市和便利店提供低糖酸奶和不加糖的饮料等商品折扣券，鼓励低糖饮食。西澳大利亚州为了解决超重和肥胖率的上升问题，开设“Live Lighter”全面公共教育计划，该计划着重于含糖饮料对体重的影响，在社区、广告和娱乐媒体中都有较强的渗透效果，从而减少了成年人中超重群体的含糖饮料消费量（54%比47%）。

1.4 加强对学校的营销管理加强，促使儿童与青少年减少含糖饮料的摄入

含糖饮料不仅影响儿童青少年的正常生长发育，且会增加其成年期慢性疾病的患病风险。学校作为利于健康政策实施的第一线，对于预防儿童和青少年肥胖有重大意义。

针对这种情况，各国采取的政策以在学校内限制含糖饮料广告、加强健康饮食的推广为主。2006 年，UNESDA 宣布在全欧盟的初中校园内禁止出售含糖饮料，并将在高中逐步减少含糖饮料的出售。2018 年，欧盟范围内的5 万所高中校园不再出售含糖饮料。后续研究显示，已有95%的学校接受该政策，4 000万学生受益[11]。新加坡HPB与新加坡教育部合作规定，学校售卖的含糖饮料中的游离糖不超过6 g/100 mL，对该措施效果的系统评价显示，以学校为基础的干预措施可以有效阻止学生对于含糖饮料的消费，并减少热量摄入和体重指数[10]。美国将校园内的含糖饮料归类到“竞争性食品”（指营养不佳且能量密集的食品和饮料）中，并在2013 年禁止在学校校园内出售。

学校的配合程度决定政策的实施顺利与否。法国曾于1999 年发布膳食指南以限制学校内包括含糖饮料的高糖高脂的饮食，但只有15%～26%的法国学校完全遵守[1]。

1.5 调整含糖饮料成分

因消费者健康意识的提高，到2018 年，美国含糖苏打饮料的消费量达到1970 年以来的最低水平，这迫使许多公司不得不重新配方以避免被贴上警示标志。公司应该意识到，为消费者定制更健康的产品有助于增加销量，消费者也能做出更健康的消费选择。例如，可口可乐公司在智利出售的95%的饮料产品组合中包括低热量和无热量饮料[1]；在英国BDSA的倡导下，可口可乐对34 种饮料重新制定配方，包括将雪碧含糖量从10.5 g/100 mL降至3.3 g/100 mL，并创新推出无糖配方。HPB 推出的健康成分发展计划（Health Ingredient Development Scheme，HIDS）为食品和饮料公司开发低糖产品提供支持，截至2018 年4 月，HPB 开发了39 种低糖产品。UNESDA 投资开发的无热量和低热量饮料占整个欧洲软饮料销售量的24%以上，2015—2017 年，每100 mL 饮料平均减少11.9%的糖[12]。

2 小结

综上所述，世界各国对减少含糖饮料消费的管理方式主要有5 个方面：在含糖饮料包装上恰当使用FOP 标签；制定合理的含糖饮料征税政策；限制含糖饮料市场营销；加强校内含糖饮料营销管理；调整含糖饮料成分，为消费者生产更健康的产品。世界各国减少含糖饮料消费的国际经验对我国具有重要的借鉴与启示意义。

当前，我国对社会的健康状况一向重视，2019 年6 月底，国家卫健委制定的《健康中国行动（2019—2030年）》特别强调积极推动在食品包装上使用FOP 信息，增加蔗糖等糖的强制标识，鼓励企业进行“低糖”或者“无糖”的声称。2019 年，卫健委办公厅印发《健康口腔行动方案（2019—2025年）》，要求结合健康校园建设，中小学校及托幼机构限制销售高糖饮料，食堂减少含糖饮料供应。2019 年2 月，教育部、国家市场监督管理总局、国家卫生健康委等部委局联合发布《学校食品安全与营养健康管理规定》要求避免在中小学、幼儿园售卖高盐、高糖及高脂食品。含糖饮料征税的提议在《上海健康促进宣言》《健康中国2030 规划》《健康城市上海共识》等文件中均被提出，但未正式出台。2020 年5 月，中共中央政治局会议提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。我国要更好发挥我国超大规模市场优势，使国内市场和国际市场更好联通。在新的发展阶段，我国应积极借鉴国际含糖饮料管理经验，尽快将相关政策落实到位，保障民众健康生活。