民法典实施后对国家机关提起生态环境损害诉讼主体资格的思考

高 灿 李文举

云南师范大学，云南 昆明 650500

我们对生态环境损害以及生态环境损害诉讼的认识有一个渐进的过程，相应地，对于有权提起生态环境损害（公益）诉讼的主体，也经历了一个逐步明确和细化的进程。

一、立法发展

1972年我国参加斯德哥尔摩第一次世界环境大会引进了环境公害和污染的概念，该概念没有侵权责任的内涵，也就不存在民事诉讼问题。随着经济社会的发展和人们对环境保护重视程度日益提高，环境污染所造成的损害案件增多，2010年实施的《侵权责任法》首次提出了环境污染责任①。可是，对于有权以自己的名义提起诉讼的主体，却是在2012年修订《民事诉讼法》②才明确规定因污染环境行为，导致公共利益受损害的，有关民事诉讼应由级检察机关，或者法律规定的机关、法律规定的组织提起。

2014年《环境保护法》修订，对提起生态环境公益诉讼的组织作了明确③规定。

新颁布的《民法典》，对应承担侵权责任的范围，扩大包括了生态环境损害行为。根据民法典的规定，今后此类行为的侵权责任，既包括因环境污染和破坏生态的行为，需要对受害人承担的侵权责任④，也包括有关机关或机构追究的生态环境修复，以及相应的赔偿责任。对于后者，主要指违反国家规定造成生态环境损害的行为，并未如《民事诉讼法》 《环境保护法》一般规定需“损害社会公共利益”。然而，根据法条明确的追责主体是有关国家机关和法定组织而非特定权利人，可见《民法典》第七章针对的是环境污染和破坏生态行为，追究责任的依据是该行为损害了社会公共利益而非特定人的利益。由此可见，《民法典》的立法目的倾向于将传统的环境污染损害公共利益，包括在生态环境损害中，同时仍然可以将违反国家规定造成生态环境损害理解为是对社会公共利益的侵权，故应承担相应的民事责任。

那么，在《民法典》实施后，生态环境损害案件（环境公益诉讼案件）提起民事诉讼的主体，是否会发生变化呢？

二、现状与趋势

生态环境损害，客观上是行为人违反国家有关规定，实施了污染环境和破坏生态的行为，造成环境要素不利改变以及生态系统功能退化，应承担侵权责任的情况。为维护国家生态环境权益，即社会公共利益，需要由特定的主体提起生态环境损害诉讼，从而向行为人主张侵权责任，这既是通常所说的环境公益诉讼，又是《民法典》实施后内涵更为丰富的生态环境损害诉讼。

（一）法定的环境公益诉讼主体

对于有权以自己名义提起生态环境损害诉讼的主体，按照《民事诉讼法》的规定，包括人民检察院、法定机关和法定有关组织。《环境保护法》第五十八条对其中的“有关组织”从登记、年限、业务范围等方面作了进一步的明确。最高人民法院司法解释⑤对上述社会组织的界定作了细化。

可见，当前生态环境损害诉讼的适格起诉主体，主要是检察机关和有关社会组织，其中前者占了案件总数的90%以上。

（二）特殊的诉讼主体

除检察机关和有关社会组织外，目前实务当中还有一部分诉讼是由各级生态环境行政机关提起的，一般是向污染行为人主张承担修复责任。但是，根据现行法律，各级生态环境部门作为提起环境公益诉讼的主体，缺乏明确的法律规定。所以事实上，环保行政机关提起的诉讼，性质上应属于行政代履行以后向履行义务人请求支付代履行费用的一种特殊民事诉讼，与通常所说的公益诉讼不同。从此类诉讼的事由和诉讼请求来看，当事人实施了污染环境或者破坏生态行为，依法应进行修复或赔偿，即符合《民法典》关于环境污染和生态破坏责任的规定，应属生态环境损害诉讼。

（三）今后的趋势

根据《民法典》的有关法条和立法精神，今后有权对违反国家规定造成生态环境损害的行为主张修复和赔偿等有关责任的，是国家规定的机关和法律规定的组织。同时结合中央两办于2018年12月印发的《改革方案》⑥明确“国务院授权省级、市地级政府作为本地区生态环境损害赔偿权利人……两级政府及其指定部门机构，都有权以自己的名义针对生态环境损害行为提起相关的诉讼……”可见在行政层面，目前和今后的改革倾向于赋予省、市级政府及其指定部门提起生态环境损害诉讼的权力。

三、问题与思考

（一）法条规定的异同

《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼适格的主体是：法律规定的机关和有关组织。

《民法典》第一千二百三十五条对赔偿内容的界定条款中，对违反国家规定造成环境污染、生态破坏的，有权向侵权人主张赔偿的主体是：国家规定的机关或者法律规定的组织。

可见，《民法典》对于主张生态环境损害赔偿的主体，相对于《民事诉讼法》关于公益诉讼提起主体作了不同的规定：国家规定的机关、法律规定的组织。具体区别是，对于法律规定的组织的表述不变，但对于机关的限定表述，从原来的法律规定调整变更为国家规定。我们从限定范围上分析，国家规定的范围包括法律规定，还包括法规、规章、行政规范性文件以及其他政策措施的规定，可见《民法典》对有权提出生态环境损害赔偿的主体，相较于有权提出生态环境损害诉讼的主体，在范围上是扩大的。

（二）形势与趋势

根据上述比对分析，可以得出结论，《民法典》与中央两办发布的改革方案是呼应的。中央两办的《改革方案》明确了国务院授权省级和地市级政府主张生态环境损害赔偿，并有权提起生态环境损害赔偿诉讼，而《民法典》事实上是将《改革方案》中对省、市级政府及其指定部门主张生态环境损害赔偿权进行了法定化。

（三）凸显的问题

如前所述，国家生态文明制度改革方向，是今后主张生态环境损害赔偿的主体，应包括：省、市级政府及其指定部门；检察机关；法律规定的组织。主张赔偿的方式，理所当然应当提起民事诉讼，而由于《民事诉讼法》尚未修改，在《民法典》将有权主张生态环境损害赔偿的机关明确为“国家规定”的以后，在诉讼程序法或实体法上却尚未明确界定有权以自己名义提起有关损害诉讼的机关，立法的缺失造成了实务操作上的问题。

四、对策建议

基于《民事诉讼法》对于国家机关提出生态环境损害诉讼的前提条件是“法律规定的国家机关”，又因《民法典》已明确有权主张生态环境损害权益的是“国家规定的机关”，同时由于有关机关主张生态环境损害权益的途径可以且应包括司法途径，因此，建议从立法层面对有关国家机关提起生态环境损害诉讼的主体资格予以明确。

可考虑对《民事诉讼法》加以修订，将第五十五条因生态环境损害，可以向人民法院提起相关诉讼的范围，在条文表述上修改为“国家规定的机关或法律规定的组织”。在《民事诉讼法》修改前可由省级或市级人大通过制定地方性法规的方式将污染损害赔偿制度在区域内予以建立和完善，可授权地方政府及其指定部门向污染者主张民事权利，方式包括向人民法院提起民事诉讼。待条件成熟后再通过修改法律的方式上升为全国性规定。

注释：

①《中华人民共和国侵权责任法》第八章.

②《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼……

③《中华人民共和国环境保护法》第五十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理.

④《中华人民共和国民法典》第七章.

⑤《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》.

⑥中央两办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》.