论野生动物保护综合行政执法的困境与对策

廖相杰

湖南理工学院，湖南 岳阳 414000

当前我国野生动物保护综合行政执法工作中确实存在诸多问题，但同时也具备开展改革的坚实的法律基础和实践基础，本文就目前野生动物保护综合行政执法中存在的问题提出相应的解决措施，为当前野生动物保护综合行政执法改革提供新思路。

一、野生动物保护综合行政执法改革的必要性

（一）促进生态经济发展的时代使命

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，我国必须努力践行生态环境保护，践行可持续发展战略。①加强野生动物保护的执法力度，努力解决当前野生动物保护执法过程中的种种顽疾，从而维持生物多样性和生态系统多样性，维持健全的生态系统，而健全的生态环境反哺生物的生存和繁衍，二者相辅相成，互相促进，保持生态系统的有序运转。与此同时，借助良好的生态环境，合理发展生态高效的优秀企业，达到经济稳步发展与环境持续稳定的和谐共生局面，建设人类生态与自然生态和谐统一与可持续发展的生态经济，为我国经济发展添入新的活力，同时这也是我国经济社会发展的时代使命。

（二）提升国家治理现代化水平的重要途径

国家治理现代化包括两个方面，一是国家治理体系现代化，二是治理能力现代化。国家治理的价值体系是指在国家治理领域中社会意识的集中反映。②国家治理体系则具体包括政治、经济、文化、社会、生态环境保护等各个方面的治理，而野生动物保护综合行政执法工作正是生态环境保护治理体系中的重要组成部分。疫情的暴发和后续发展直接暴露出我国生态环境保护治理能力和治理体系以及应对突发性公共卫生事件的能力存在缺陷。根据依法治国战略，完善野生动物保护的立法、执法、司法三方面，严格精准化地提高治理能力，高度详细化治理体系和制度，以全方面的覆盖、高要求的目标完善野生动物保护法律，稳步提升生态环境保护现代化治理能力，打造现代化治理强国。

二、野生动物保护综合行政执法改革中存在的问题

（一）法律法规不完善

在我国庞大的法律体系中，已经出台《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》等，然而其中的核心却是利用理念强于保护理念，对于野生动物的保护仅限于“珍稀濒危”＋“三有”动物，而对于普通的野生动物并未作严格禁止性规定。加上我国法律并未明令禁止野生动物合法有序的正常交易。如此一来，野生动物保护屏障便出现缺口，不法分子铤而走险，滥捕野生动物，随之而来的是生物多样性被破坏，生态经济发展停滞不前。

（二）执法事项不明晰

野生动物保护综合行政执法改革由来已久，由于不断发展变化着的实际，法律法规所规定的执法事项无法适应行政执法活动中出现的新情况，甚至有大量冗长却未能有效发挥实际作用的执法事项，并且缺少应对新情况、新现象的执法事项。有余亦有缺，致使行政执法人员对相应的执法事项认知不清，无法准确把握执法方向，导致现实中存在大量交叉执法、重复执法现象，极大降低了综合行政执法效率。

（三）执法监管不到位

野生动物保护综合行政执法监管不到位分为两个部分，一是执法工作人员对非法捕猎者的违法捕猎活动监管不到位，现在物流发达、信息畅通，违法者可以通过各种渠道将野生动物贩运出去，导致破坏野生动物的现象时有发生。③由于基层执法在执法力量、执法人员素质、专业执法装备、执法专项基金投入上都有所欠缺，现有的一线执法力量难以有效应对非法捕猎者层出不穷的违法捕猎行为。二是行政执法体系内部相关监管部门对于一线执法人员的执法工作监管不到位。部分执法人员在执法过程中存在执法不作为、选择性执法、折扣式执法等现象，严重扰乱了执法体系和执法工作秩序。

（四）协同合作不顺畅

由于现有各部门缺乏执法力量，执法职责尚未完全落实，导致在需要不同部门共同发力的具体执法事项上，存在部门之间互相推诿、扯皮的现象，使原本任务艰巨的野生动物保护综合行政执法工作变得越发困难。例如，非法捕猎者利用快递买卖野生动物及其制品，需要市场监督管理部门与交通运输部门共同合作，然而效果却始终差强人意。

（五）运行机制不完善

野生动物保护综合行政执法作为一个有机整体，需要充分发挥各部分的作用，才能形成强大的生命力。野生动物保护综合行政执法运行机制内容繁多，有执法人员准入机制、专业素养培养机制、执法人员执法履职评估机制；有监督部门审查机制，跨领域配合执法机制等。凡此种种，皆为必需，同时更加需要相互配合，任何一个机制都无法单独存在并运行，需要在整体中发挥其作用。目前看来，野生动物保护运行机制尚未形成与完善，其中一方面是因为各机制尚在创建完善中，另一方面是因为始终缺少一种新型改革机制将各部分有效整合在一起。

三、野生动物保护综合行政执法改革的可行性

（一）法律基础

我国的野生动物保护法是随着新中国成立后我国社会的进步而逐步建立和完善起来的。④从新中国成立至今，大致可以将野生动物保护法律法规分为三个部分。

1.野生动物保护的相关法律。主要包括5部法律，分别是：《海洋环境保护法》 《森林法》 《草原法》 《渔业法》 《野生动物保护法》，从各领域对野生动物保护作出了法律保障，使得野生动物保护法制体系初步建立。

2.野生动物保护的行政法规。这些针对野生动物保护的行政法规，是由国务院制定并发布的，包括决议、决定、条例、章程等多种形式。这一类的行政法规主要有《野生动物资源保护条例》《自然保护区暂行条例草案》 《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。

3.野生动物保护的地方性法规。各地方人民代表大会及其常委会根据地方的实际需要制定了针对性强、覆盖面广的地方性法规，此类法规几乎遍及我国全部省市。例如，《北京市野生动物保护管理条例》 《重庆市野生动物保护规定》等。

（二）实践基础

1.现行野生动物保护综合行政执法的实践探索

野生动物保护综合行政执法是一个有机整体，需要多部门合作共同发力。而自实施综合行政执法改革以来，全国上下坚持贯彻中央精神，将综合行政执法体制改革落实到实处，在各领域都取得了显著成效。如市场监管部门主要负责野生动物制品的安全监管工作，生态环境保护部门则主要负责生物多样性保护以及野生动物栖息地保护。同时对于需要配合的执法领域，相关部门加强配合，取得了良好的执法效果。如偷猎盗猎执法、疫源疫病管理等职责领域需要各部门共同发力，联动配合。在此基础之上，我国野生动物保护工作取得了可喜的成绩，根据《生存地球报告2018》，全世界野生动物种类在急剧下降，我国稳住了急剧下降的趋势，中国受威胁野生动物物种数量排名居第三位，但是从中国幅员辽阔、经济发展等大背景下来看，中国的野生动物保护工作仍取得了积极进步。

2.野生动物保护公益诉讼的兴起与发展

近年来，野生动物保护公益诉讼的发展为野生动物保护事业提供了强大动力。对于违法行为，由检察机关提起相应的刑事公益诉讼附带民事公益诉讼，在追究刑事责任的基础之上，要求违法者承担公益侵害责任，赔偿财物。将赔偿财物纳入政府财政非税专户管理，用于野生动物资源保护和生态资源恢复之用；同时要坚持具体问题具体分析的原则，对于不同的案件事实，通过咨询专家意见、委托鉴定、委托评估、聘请专家辅助人出庭等新型办案方式，分类确定赔偿标准，使用以替代性方式修复已被损害的生态资源，实现对生态环境和资源的有效司法保护。

四、野生动物保护综合行政执法机制的完善路径

（一）法律法规完善化

依据实际情况的变化和需求，对重点保护野生动物名录进行及时调整。⑤在加强对“珍惜濒危”和“三有”动物保护的基础之上，对普通野生动物的保护也必须进行法律规定，除经过科学研究论证表明对人类健康无危害的野生动物外，其他都应当列入立法保护，严禁非法捕猎、食用，存在特殊科学研究需要的，在不破坏野生动物资源的前提下可适当利用。对于极小部分可食用野生动物，实行严格的检验检疫制度，严防死守野生动物病毒传播公共卫生事件的发生。对于人工养殖可食用性野生动物的工商户，实施更加严格的资格审查流程和卫生评判标准，相关职能部门制定定期实地检查机制，如若存在不规范生产经营，就坚决取缔。

（二）执法事项清单化

切实加强对野生动物保护领域行政处罚和行政强制事项的源头治理。⑥对于长期没有执行或者已经没有必要存在的执法事项，经过合法程序予以清理；因行政执法现象中出现的新情况而需要增加新型执法事项，依法逐条进行合法性、合理性、必要性审查。明确执法事项第一责任主体，落实执法职责，避免执法上下层级之间互相推诿、扯皮，推卸责任。以执法事项清单化管理为依托，大力清理重复执法、多头执法现象，节约行政执法资源。按照公开、透明、高效原则和履职需要，制作统一的执法工作手册，明确执法工作的程序、规范、目的等，并通过法律明文规定执法全过程，不留漏洞，在源头上避免执法人员不执法、乱执法现象。

（三）执法监管严格化

加强野生动物保护执法，需要执法人员对非法捕猎者进行严格管控。通过增加执法资金投入、提高执法人员专业素质、引入先进专业设备和管理体系等方法提高行政执法队伍的执法能力，强化现有的一线执法力量，与不法分子斗争到底；加强野生动物保护执法，需要加强执法体系内部对执法人员的监管。通过健全问责机制等方法，使执法者承受一定的职责压力，使其充分认识到执法的重要性，从而自觉提高执法积极性和主动性，规范执法行为，切实履职为民。对那些在野生动物保护执法过程中有法不依、执法不严和违法不究的执法人员，应当从党纪、政纪责任和国家法律责任三个层面全面予以问责和追责，使执法不作为、乱作为和怠作为无处容身。⑦

（四）部门合作协调化

一是加强不同行政执法部门之间的合作。环境保护、林业、农业农村、市场监管等部门在落实本部门职责的基础之上，应当积极探求部门合作，这是解决跨领域、跨区域执法的不二法门。在开展打击野生动物违法行为的活动中，各司其职，相互配合，林业部门加强对野生动物栖息地的保护及日常巡逻；市场监管部门依法检查食品原料市场、餐饮场所、商品交易场所，严厉打击非法出售、食用野生动物行为，并对相关违法机构进行严厉的批评教育；农业农村部门作为水生野生动物的主管部门，应加强依法依规实施野生动物检疫等；交通运输部门依法对运输场站实施源头管理。⑧二是建立行政执法与刑事司法的有效衔接和快速联动机制。司法机关依法裁决违法活动，并向相关执法部门发出检察建议；行政执法机关有序高效开展打击违法活动，行政执法部门与司法机关按需建立定期互动机制，互邀业务骨干开展专业讲座，以此弥补双方不足，检察机关与行政执法机关高效互动，加强司法与执法的衔接，以便真正达到保护野生动物的根本目的。

（五）运行机制畅通化

2020年2月，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。以此为契机，全面整合协调野生动物保护综合行政执法运行机制，完善一线执法人员工资政策，推进执法人员依法参加工伤保险，提高执法人员履职能力；加强执法人员业务能力建设，健全教育培训机制，提高执法人员的业务能力和综合素质，不断完善专业素质培养机制；全面落实行政执法责任制，完善监督审查机制，畅通运行体制。

注释：

①袁家春.生态环境保护与经济发展的关系研究［J］.生态经济，2020（3）：230-231.

②薛澜.顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路［J］.公共管理学报，2014.

③见军林，陈学婷.岐山县野生动物保护存在的问题及管理对策［J］.现代农业科技，2020.

④许迎春.中国野生动物保护法制的研究［D］.咸阳：西北农林科技大学研究生毕业论文，2007.

⑤蔡学恩.修改野生动物保护法，源头控制重大公共安全风险［J］.江西农业，2020.

⑥国务院办公厅关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知［H］.2020.

⑦刘长秋.加大野生动物保护法执法力度［N］.联合时报，2020.

⑧王悦群.关于亟待加强野生动物保护的几点建议［N］.人民政协报，2020.