高职院校现代治理体系的现实境遇与推动策略

高江

[摘要]职业教育是类型教育，其现代治理体系与普通教育存在较大的差异，探索其现代治理体系是加快发展现代职业教育的应有之义。文章从国家层面系统总结回顾了高职院校现代治理体系及政策演变历程，分析了当下高职院校现代治理体系存在的治理理念滞后、治理主体不完善、运行机制不畅等问题，并提出了完善高职院校现代治理体系的对策：树立科学的治理理念，建立健全产教融合、校企合作的相关制度，加强企业育人主体的培育，扩大高职院校办学自主权，完善学校内部治理结构，建立有效的评价监督制度。

[关键词]高职院校;现代治理体系;产教融合

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）-0005-07

2013年11月，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时指出，职业教育发展要“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”。职业教育治理体系现代化就是通过宏观顶层设计和系列制度安排，使职业教育的治理体系日趋系统完备，不断科学规范、运行有效的过程。在一定程度上可以说，职业教育治理能力和治理体系现代化的顶层设计就是建立现代职业教育及其体系，发展具有中国特色的类型教育，制度安排就是建立以深化产教融合、校企合作为核心的系列制度。

在高等教育领域，高职院校治理体系建设起步早、步伐快，研究高职院校治理体系和治理能力现代化，不仅对高职教育发展具有重要的现实意义，而且对我国普通高等教育也具有重要的现实意义。

一、高职院校现代化治理体系及政策演变

（一）国家政策引领高职教育发展

我国最初的高职教育，可以追溯到改革开放初期的职业大学。随着改革开放的推进，针对社会各行各业对一线人才的急切需要，1980年原国家教委批准成立了金陵职业大学等13所职业大学，突破原有办学体制，采取“收費、走读、不包分配、择优推荐”的办学形式。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》前瞻性地提出发展高等职业技术院校，但由于受传统计划经济体制和观念的制约，调整本专科教育结构仍然是发展高等专科教育。1992年，我国提出建立社会主义市场经济体制，发展市场经济意味着企业成为自主经营和自我发展的法人主体。为了增强市场竞争力，企业迫切需要大量高素质技术技能人才。在市场力量的推动下，1994年6月，中共中央、国务院召开了改革开放以来的第二次全国教育工作会议，会议提出通过“三改一补”发展高等职业教育的战略举措;1998年，教育部为进一步加强高职教育的发展，提出了“三多一改”的方针，即多种形式、多种途径和多种机制发展高职教育，重点是教学改革，真正办出高职特色;1999年，中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出高等教育大规模扩招，重点是采取“三改一补”措施，扩大高职教育，为生产、服务和管理一线培养急需的技能型、实用型专门人才。高职教育开始跨越式发展，同时有效缓解了应届高中毕业生的升学压力。不难看出，我国高职教育的发展是国家通过行政力量整合现有教育资源来推动的，是国家对非传统普通高等教育进行治理的结果。

（二）国家赋予高职教育更大的发展空间

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出放宽高职院校招生对象，即可招收考试成绩合格、有一定专业实践经验的在职人员，体现了服务社会、面向社会需求办学的思想。高职教育是教育体制适应市场经济体制改革的产物，1998年，国家提出高等教育招生并轨制度改革。1999 年1月，教育部、国家计委出台《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业教育的实施意见》，一方面明确高职教育为专科层次学历教育，另一方面在招生计划、学生缴费、办学经费、毕业生就业等方面采取市场取向的管理模式和运行机制。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革  全面推进素质教育的决定》指出：“经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府”“高等职业教育（包括高等专科学校）的招生计划改由省级人民政府制定，其招生考试事宜由省级人民政府自行确定”。此后，教育部发文赋予省级人民政府高等职业学校设立的权限等。可见，为了适应服务区域经济社会发展的需要，高职高专学校的行政管理体制较早落实到地方，而且治理体系充分体现了市场化办学的理念。

（三）国家较早构建高职教育治理框架

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出建立现代学校制度，具体内容包括以下几个方面：一是落实管办评分离制度，构建政府、学校、社会之间新型关系;二是逐步落实和扩大学校办学自主权;三是完善治理结构，坚持和完善党委领导下的校长负责制，发挥好学术委员会在学术治理、教授在治学方面的作用;四是探索建立高等学校理事会或董事会，广泛吸收社会力量参与学校治理，健全社会支持和监督学校发展的长效机制;五是深化产教融合，探索高等学校与行业、企业协同育人和合作共建的模式。这些改革举措充分体现了现代治理理念。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》出台，进一步为高职院校治理体系建设提供了多方面的政策依据：一是在体制机制上，要健全“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，完善体现职业教育特色的“政府主导、行业指导、学校主体、企业参与”的办学机制;二是提出企业是重要的办学主体，鼓励行业和企业举办或参与举办职业院校;三是改革考试招生制度，落实好分类高考制度，积极探索高职院校“文化素质+职业技能”多种具体的考试招生办法;四是建设现代职业学校制度，依法制定以学校章程为核心的体现职业教育特色的制度体系;五是建立学校理事会或董事会，广泛吸收行业、企业、社区人员共同参与，健全教职工代表大会制度，充分发挥广大教职工民主监督的作用;六是加强校企人员的双向流动，建立企业与学校人员相互兼职制度，推动校企深度合作。

（四）国家出台政策法规逐步完善治理环境

职业教育作为跨界教育，需要行业企业和其他社会组织的积极参与，我国职业教育逐渐从学校主导向学校和企业共同治理的方向转变。1996年，《中华人民共和国职业教育法》规定企业参与职业教育，从法律上保障了企业参与职业教育的合法地位。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出校企合作、工学结合培养模式，明确了企业参与职业教育的实现形式。2010 年，教育部、财政部发布了《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》，要求充分发挥地方政府、行业企业在示范校建设中的作用，高职示范校率先探索建立董事会或理事会，形成产教融合、校企合作的治理机构，推动建立紧密型的合作办学体制机制，实现责任共担、过程共管、人才共育、成果共享。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出企业也是重要办学主体，这一思想在《国务院关于深化产教融合若干意见》《国家职业教育改革实施方案》中一以贯之，并提出了校企双主体育人的要求。

二、高职院校现代治理体系建设现状

从上面的分析不难看出，国家在构建职业教育治理体系和能力方面做了大量工作，实践中也取得了实质性的进展，但还存在诸多制约因素，集中表现在以下几个方面：

（一）治理理念滞后

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化，各部门相继提出治理能力和治理体系现代化的改革目标，职业教育领域也在积极探索落实。职业院校虽然积极从传统向现代转型，但受传统思维定式和行为惯性的影响，人们习惯于管理工作，仍然沿用传统管理思维和方式来应对教育改革发展所带来的挑战，不能从治理理念以及体制机制上做出变革。由于长期习惯于命令式管理，任务式安排工作，在治理方式上重管制轻协调、重堵轻疏的现象仍然普遍存在;在信息交流上，信息单向流动，往往注重发布信息，不注重收集反馈信息，部分高职院校甚至还未建立有效的师生诉求表达、反馈、回应机制与渠道。职业院校内生治理动力不足，治理体系建设往往按照上级的要求进行运动化治理、项目化运作，尚未形成相应的体制机制。

（二）治理主体不完善

治理主体多元化是治理现代化的最本质特征和重要价值所在，产教融合、双元育人已成为职业教育基本教学制度。近些年来，现代学徒制、新型学徒制、集团化办学等都是落实双元育人的有效形式，但由于种种原因，这些形式总体上来说并没有达到预期目标，而目前高职院校校企联合举办的产业学院却取得了长足的发展。不难看出，校企合作主要还是利益问题。在市场经济体制下，企业是市场经营主体，追求利润最大化是资本逐利的本性，企业虽然也有开发人力资本的动力，但由于劳动力的流动性，开发人力资本存在外溢性。但如果开发人力资本成为所有企业的共同行为，就不存在外溢损失。因为虽然都面临着受训人才外流的风险，但所有企业投资人力资本获利和损失的机会成本是同等的。可见，需要国家通过法律来强制所有企业进行人力资本开发，对于无能力或不愿实施的企业，需向国家缴纳培训费，由国家公共培训机构组织实施。尽管目前国家对企业参与职业教育出台了一系列优惠政策，但仍难以调动企业的积极性和主动性，落实企业作为办学主体还需要出台相关的激励政策，并以法律的形式加以保障。

行业组织在现代职业教育治理体系中发挥非政府组织的作用。2010年以来，由行业主管部门或行业组织牵头组建和管理，全国先后建立了59个全国行业职业教育教学指导委员会，对相关行业（专业）职业教育教学工作进行研究、咨询、指导和服务。2011年，教育部专门出台了《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》，要求行业组织加强对职业教育的指導、评价和服务。但是，由于我国部分行业组织是由计划经济体制下的行政管理部门转制形成的，自身转型不彻底，发展不充分，承担行业组织的功能发育不健全，在现实中指导职业教育的能力有限，其他社会服务组织数量少，能力也非常弱。

（三）制度不健全

近年来，国家围绕企业参与职业教育提出了一系列激励政策。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》充分肯定了企业举办职业院校的法律地位，与公办职业院校一样依法享受相关政策，企业举办的学校，可通过政府购买服务和教育费附加减免等来支持;学生在企业实习所发生的与企业收入有关的合理支出，可在计算应纳税所得额时予以扣除。2019年，《国家职业教育改革实施方案》提出建立数以万计的产教融合型企业，凡是进入目录的国家产教融合型企业，将给予“金融+财政+土地+信用”组合式激励，在激励政策的基础上，这些企业兴办职业教育的投资，还可按投资额一定比例抵免应缴教育费附加和地方教育附加，形成了激励机制+税收减免的优惠政策，充分体现了国家对产教融合型企业的高度重视。总的来看，这些激励政策在很大程度上能够补偿企业参与职业教育的投入，但没有从根本上解决企业投资职业教育的人才外溢和资本追逐利益的问题。除了这些宏观的国家制度外，影响校企合作实际操作的具体政策或制度也存在不足之处。例如，2014年教育部颁发的《普通高等学校理事会规程（试行）》规定，高等学校理事会是“支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台”，但2017年国家提出高校要深化产教融合、校企合作，尤其是高职院校要校企双主体育人，行业要指导和参与职业教育，所以《普通高等学校理事会规程（试行）》规定的职能已不能完全适用，需要按照类型教育的要求单独制定职业院校理事会规程。

（四）运行机制不畅

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建设现代学校制度，2014年，国家要求职业院校成立学校董事会或理事会，建立专业教学指导委员会等，加强职业教育治理体系的顶层设计，许多学校建立了相应的组织或机构，在实践中也发挥了一定的作用。但总体上来看，由于企业办学主体地位落实不充分，这些组织运行的效果还十分有限。究其原因，一是缺乏内生发展动力。部分学校只是为了落实国家政策而成立这些组织，部分企业仅把其看作履行社会责任或义务的一种形式。二是现实中许多董事会或理事会仅仅是校企利益协调或对话的平台，还没有成为现代职业教育的治理组织，其有效运行还需要相关制度保障。三是新旧体制缺乏融合，由于校企合作深度不够，这些新的治理组织与学校原有的管理机构并没有什么交集，仅是学校原有体制外的附加物。总的来说，由于受观念滞后、治理主体发育不全和制度不完善等多重因素的制约，目前职业院校现代化治理还处于初级阶段，学校仍处于内部组织和制度建设完善阶段，与企业协同治理仍处于探索阶段;行业组织指导职业教育的能力有限，仅能参与教学指导，提供行业用人需求和标准、评价职业教育等能力不足;企业参与职业教育虽取得了较大的进展，为学生提供实习岗位，促进校企人员双向交流，但双主体育人的功能还没有充分发挥;社会组织还处于积极培育过程，参与社会评价和监督的能力还十分有限。

三、完善高职院校现代治理体系的对策

党的十九大报告提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，发挥社会组织作用，实现政府治理、社会调节、居民自治良性互动”，为完善高职院校现代治理体系建设提供了基本遵循。

（一）树立科学的治理理念

治理与管理在多个方面存在不同。在权力主体上，管理的权力主体是单一的，而治理是多元的;在权力性质上，管理具有强制性，而治理突出协商;在权力的来源上，管理的权力由法律授权，而治理除了法律外，还有契约;在运作方向上，管理的运行权力是自上而下的，而治理可以是自上而下的，但更多是平行的;在作用范围上，治理作用范围比管理更大。现代化治理强调民主法治、以人为本、多元治理。深刻理解和认识治理与管理的区别和联系后，要树立科学的治理理念。首先，职业院校一定要树立产教融合、校企双元育人的理念，充分认识企业在现代职业教育办学中的重要作用，忽视企业主体作用，职业教育是不完善、不完整的。其次，要充分认识到治理主体的多元性，尤其是树立利益相关者的理念。职业教育的利益相关者包括政府、行业、学校、企业、学生、家长、社会，要充分认识这些不同主体在高职院校治理中的角色定位和相互关系。

（二）建立健全产教融合、校企合作制度

教育治理体系的建构过程主要是现代教育制度体系成长与成熟的过程。其中，建立健全教育治理的法律体系尤为重要，依法治教是推进教育治理现代化的保障，也是教育事业科学发展稳定持久的保障。经过多年的探索和实践，产教融合、校企合作已成为我国职业教育的基本办学模式，也是办好职业教育的关键所在。1996年，《中华人民共和国职业教育法》指出“企业可以单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构”。2018年，教育部等六部门出台的《职业学校校企合作促进办法》指出“企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发”“鼓励有条件的企业举办或者参与举办职业学校”。虽然上述法律法规都明确提出企业参与职业教育的要求，但从“可以”“应当”的用词可知，并没有强制性的约束力。2008年，《中华人民共和国职业教育法》开始纳入全国人大法制委员会的修订范围，法律主要是调节教育领域的外部关系，新的职教法应进一步落实好行业企业和社会组织参与职业教育的职责。针对当前我国区域经济发展不平衡以及企业规模实力和产权之间的差异，要给予地方政府更大的权力，经济发达地区和国有企业可以先行实施，分区域、分企业在全国逐步推行，这样才能尽快建立起企业参与职业教育的法律法规。

在职业教育治理体系中，教育制度是根本，是决定职业教育治理体系现代化水平的关键性要素。职业院校的治理体系是一个制度系统，职业院校章程是职业院校内部的“法律”，不仅与国家和地方制度相关，也和学校规章制度有关，是促进学校教育发展、提高学校内部治理能力的关键载体。通过章程制定，引导高职院校明确办学基本定位、服务面向、治理结构、基本制度，保障高职院校依法自主办学。目前职业院校章程主要是按照《高等学校章程制定暂行办法》中的要求制定的，但体现产教融合、校企合作的办学思想不是很充分，要进一步完善并制定出体现双元育人特色的章程。在完善学校章程的基础上，进一步完善校内规章制度体系，充分体现双主体育人的理念。

（三）加强企业育人主体的培育

2014年5月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，这是改革开放以来国家首次提出企业作为重要办学主体，强化了企业开发人力资源的责任。2019年2月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出深化产教融合，校企共同双元育人，企业办学主体的职责进一步具体化、明确化。企业作为办学主体是一种制度安排，制度经济学将制度分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。从制度经济学的角度来看，企业作为职业教育办学主体，既可以通过国家的法律来明确其地位，也可以利用经濟手段引导企业，且后者越来越起关键作用。从强制性制度变迁的角度，国家要通过减免税收等方式充分考虑企业的利益，并通过修订《中华人民共和国职业教育法》或其他专项法律法规来明确企业参与职业教育的相关利益;从诱致性制度变迁的角度，可以通过市场行为保障企业通过市场运作获得利益，实施国家资历框架就可以实现这一途径。实施国家资历框架，教育标准与行业职业标准对接，学术资格与职业资格具有可比性，无论通过什么方式和途径学习，学习者只要达到框架等级水平标准，学习成果都能得到认可，这必将使作为工作场所教育的企业价值得到体现，与学校教育具有同等的地位。企业可以通过职业培训，既保证自己员工获得国家认可的技能等级证书，增强企业职工参加培训的积极性;也可以面向市场开展职业培训，使职业培训成为一个可以营利的部门，就可以落实好企业有专门的培训机构和人员的目标。只有企业培训成为现代企业的重要组成部分，学校和企业作为人力资源开发的共同机构，企业双主体的地位才能确立，企业设置学生实习、学徒培养、教师实践岗位，校企双向交流的机制才能建立。总之，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用法律手段和市场机制，重构政府、学校、行业企业、社会之间的新型合作关系，整合各方资源，使高职院校的教科研与社会生产服务紧密结合，实现优势互补，信息共享，资源配置优化，促进校企深度合作。

（四）扩大高职院校办学自主权

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权，简政放权落实学校办学自主权，建立现代学校制度，完善内部治理结构;2014年7月，国家教育体制改革领导小组办公室印发《关于进一步落实和扩大高校办学自主权  完善高校内部治理结构的意见》;2015年5月，教育部印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，进一步指出以落实学校办学主体地位、激发学校办学活力为核心任务，加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制。这一系列制度都明确提出了扩大学校办学自主权。世纪之交，为适应市场经济体制和高等教育管理体制改革的要求，高职教育管理权限不断下放到地方和学校，逐步构建“政府推动、校企双主体、行业指导、社会参与”的管理体制。尤其是2013年国家提出管办评分离改革的要求，扩大学校办学自主权有了体制机制的保障，有效释放了学校的办学活力，许多教育权利逐渐下放到职业院校。例如，2013年4月，教育部印发《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》，提出重点探索“知识+技能”的考试评价方式，有条件的职业院校可以自主开展多种招生形式。近几年，教师职务评审权逐渐下放到职业院校，职业院校可以按照自身师资队伍建设的要求来进行职称评审，但办学自主权仍需进一步扩大，尤其在机构设置、特殊人才引进（行业的能工巧匠）、职称评审系列设置、内部薪酬激励、招生收费、专业设置等方面应该拥有更多的自主权，以便更好地激发学校办学活力，提高面向市场自主办学的能力。落实高职院校办学自主权也包括学校落实好二级教学单位的办学自主权，激发二级单位改革的热情和主动性。学校各教学单位不仅是承担或落实教学任务的单位，也是学校改革创新最直接的力量，他们直接面向市场培养人才，与企业接触最多，了解市场需求最充分，改革的能动性最强。深化学校内部治理体制改革，加强制度建设，明确学校与各教学单位之间的责权利，也是扩大高校办学自主权的重要内容。

（五）完善学校内部治理结构

管办评分离要求职业院校逐步建立健全“党委领导、校长负责、校企主体、专家治学、民主管理、社会监督”的内部治理结构。为此，第一，要结合高职院校办学特点，健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系。要依据学校章程和相关的法律法规，对校企合作、人事财务、教学科研、学生管理、资产后勤等各方面的学校管理制度进一步梳理、制定和完善，做到有章可循、有据可依，并健全社会参与监督机制。第二，要进一步完善高职院校理事会制度，充分发挥其在深化产教融合、优化办学资源、推动校企合作、推进民主决策、接受社会监督等方面的作用，并根据学校产教融合的程度，有条件的高职院校要积极探索理事会与学校管理体制一体化的运行机制。第三，落实好党委领导下的校长负责制。2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，一方面，在坚持党委领导的校长负责制的同时，校长要依法行使好办学权力;另一方面，校长要充分调动各方面办学的积极性，正确处理自主办学与教育行政、社会参与、民主监督的关系。第四，实行行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力相对独立行使。2014年1月，教育部颁布了《高等学校学术委员会规程》，高职院校应结合自身特点成立学术委员会，发挥其在专业规划与建设、产学研合作、学术发展与评价、教风与学风建设等事项上的重要作用，引领学校科学发展。第五，完善校内民主管理和监督机制，依法保障广大教职工参与学校民主管理和监督。2011年12月，教育部颁布了《学校教职工代表大会规定》，凡是涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论，事关教职工切身利益的重要事务和制度，要经教职工代表大会审议通过，如教师专业技术职务评聘办法、各类人才评选制度、学校收入分配方案等。

（六）建立有效的评价监督制度

按照放管服的要求，在加大简政放权的同时，要加强有效的评价和监督管理。高职院校建立现代治理体系要以产教融合、校企合作为重点，建立有效的评价体系，引导高职院校合理评价现代治理体系建设进程和水平。在评价时要落实好《国家职业教育改革实施方案》等文件的要求，如对职业教育质量的评价要以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心来建立评价体系。2016年，国务院教育督导委员会办公室印发了《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》，要求学校按照该办法进行自评并形成自评报告，报送省级教育行政部门。近期学校可借鉴其评价指标构建起现代治理体系指标，国家也要尽快建立职业院校治理评价指标体系，以便有效引导职业院校完善现代治理体系，提高现代治理能力。按照管办评分离的要求，高职院校的评价要逐步引入第三方评价。近年来，一些高职院校在学校董事会的基础上，借鉴公司三级治理结构，成立了监事会，以评价和监督校企合作的实施。将评价和监督有机结合起来，通过评价来发现问题，为监督改进提供依据，通过监督来保障评价结果的正确使用，同时监督要从事后监督向事前监督和过程性监督转变。总之，要把评价、监督和持续改进有效结合，只有评价而不进行有效监督就难以发挥评价的作用;只有评价监督没有持续改进，就难以建立起良性互动的自我发展机制。

[参考文献]

[1]王毅，陈日华.职业院校董事会治理机制的法律保障研究[J].法制与经济，2016（11）：59-61.

[2]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）：5-8+13.

[3]陳金芳，万作芳.教育治理体系与治理能力现代化的几点思考[J].教育研究，2016（10）：25-31.

[4]接剑桥，张弛.职业院校内部治理能力提升路径研究[J].教育理论与实践，2017（12）：27-29.

[5]曹晔.关于新时代产教融合的几点思考[J].教育与职业，2018（18）：5-10.