新时期高职院校百万扩招的政策逻辑、难点梳理与路径

任怡平

[摘要]我国高职今明两年再继续扩招200万人的战略举措，具有深层次的政策逻辑，即稳定和扩大社会就业、缓解技术技能人才供需失衡、落实高职学历教育与职业培训并举发展。随着2019年扩招相关工作的全面落实，高职院校面临教学实施和校园管理难度加大、现有教育资源不足、职业培训能力不强、现行教育体系过于刚性等一系列难题。面对新的扩招任务，建议从加强高职院校内涵建设、推动教育资源建设、深化产教融合与校企合作、推进教育教学体系改革等方面着手，建立与高职生源多元化相匹配的现代高职教育体系。

[关键词]高职扩招;政策逻辑;生源结构;教育资源;职业培训

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）22-0027-07

2020年5月22日，李克强总理在《政府工作报告》中指出：“今明两年职业技能培训3500万人次以上，高职院校扩招200万人，要使更多劳动者长技能、好就业。”高职院校再扩招200万人，是国家站在“保就业保民生，促进经济畅通循环”的高度所做出的重大战略决策，对于决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会具有重要意义。2019年，国家首次明确高职院校扩招百万，经过不懈努力，最终完成招生116万人。当前我国高职院校招生更多的是面向高中毕业生和中职学校毕业生，主要提供传统的正规学历教育。随着经济社会发展需求的变化，要求高职院校建立与完善学历教育、非正规教育、非正式教育统筹发展的职业教育和培训体系，增强对接国家战略、服务产业发展的能力，承接更多公共培训服务职能，这也是我国实施高职大规模扩招的必要所在。面对新形勢和新环境，今明两年高职继续扩招200万人，为高职院校深化改革、完善教育教学体系创造了历史性机遇，同时也为高职院校教学和管理工作带来了压力和挑战。深入研究高职百万扩招的政策逻辑，找准扩招后高职教学工作开展的主要痛点、难点和改革方向，有助于我们深化思想认识，高效有序地推进新时期高职教育各项工作的开展。

一、新时期我国高职百万扩招的政策逻辑思考

高职百万扩招是国家站在经济建设发展全局的高度，面对复杂的内外部发展环境影响，综合衡量现阶段我国人力资源建设需要与高职教育现代化发展需要，推动高职教育、产业、社会协同发展而做出的重大战略部署，具有深层次的政策逻辑，具体体现在三个层面：

（一）拓宽高职招生范围，稳定和扩大社会就业

随着2019年高职扩招工作的圆满完成，今年我国经济发展面临着新问题，尤其是疫情对于社会就业产生的重大影响，高职扩招200万的战略举措应运而生，“稳就业”作为“六稳”之首，可见稳定和扩大社会就业仍是高职扩招的首要政策意图。基于高职教育的类型特性，在稳定和扩大社会就业方面，大规模扩招发挥着重要作用。一是通过高职扩招，形成就业缓冲期，消解疫情影响，释放社会就业压力。现阶段我国正处于经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的关键时期，经济增长的传统动力逐渐弱化，新增长动能尚不能弥补传统动能下降的缺口。同时，今年受外部环境影响，经济增速大幅回落，全社会现有岗位数量逐渐减少，新增就业岗位数量不足，应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等重点人群由于自身能力素质结构的限制，原本就在激烈的劳动力市场竞争中处于弱势地位，加上疫情影响，顺利实现就业的难度更大。为了缓冲疫情对于经济发展和就业市场的冲击，落实好稳就业、保民生的政策，国家适时推出高职院校大规模扩招政策，吸收就业困难人群进入学校接受教育，可以形成至少三年的就业缓冲期，释放部分就业压力。二是通过高职扩招，创设“充电”期，提高重点人群的就业能力。形成就业缓冲期只是稳定就业的“治标”之策，赋予就业困难人群安身立命的真本领，才是扩大社会就业的“治本”之道。拓宽高职院校的招生范围，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等群体报考高职院校，不仅可以提高就业困难人群的知识文化水平，增强其社会适应能力，还能够教给他们各类实用的技术技能，为将来实现高质量就业奠定基础。

（二）优化职业教育供给，缓解技术技能人才供需结构失衡

技术技能人才供需结构失衡是我国经济社会发展过程中的突出问题。2018年发布的《中国人才发展报告》显示，我国技能型劳动者的总量虽超过1.65亿人，但仅占就业劳动者总量的21.3%，其中高技能人才不足就业人员的6%，高级技工缺口更是高达上千万人。加快高技能人才培养，壮大高技能人才队伍已经成为新时期我国职业教育建设发展的迫切任务。在这样的背景下，国家适时出台高职教育扩招政策，正是要优化职业教育供给，缓解技术技能人才供需结构失衡的问题。一是通过高职扩招，优化职业教育供给结构。《2019年全国教育事业发展统计公报》的数据显示，当年度全国共有中等职业学校1.01万所，在校生1576.47万人;高职（专科）院校1423所，在校生1106.52万人。我国中等职业教育学生规模明显大于高等职业教育规模，但随着我国产业生产自动化、智能化的水平不断提高，在全社会的技术技能人才需求结构上，低技能型劳动者的需求量将逐渐萎缩，高技能人才的需求量将进一步走高。为适应经济社会发展对人才需求的结构性变化，我国需要加快转变职业教育供给结构，把职业教育发展重心转移到高职教育上来，培养更多高技能人才，扩大高职教育招生规模应时而生。二是通过高职扩招，优化技能型人才存量供给。如果把高职应届毕业生视为劳动力市场上的人才增量，那么已经有一定工作经历的人群就属于劳动力市场上的人才存量。2019年5月，教育部等六部门联合印发《高职扩招专项工作实施方案》（以下简称《实施方案》），明确指出高职院校扩招要面向退役军人、下岗失业人员、农民工和新型职业农民等群体，目的就是促进部分低技能劳动者转化为高技能型人才，从而优化技能型人才存量供给，促进我国技术技能型人才队伍规格“升级”，从存量优化的角度缓解技术技能人才供需结构失衡的矛盾。

（三）调整高职生源结构，落实学历教育与职业培训并举发展

《实施方案》要求高职院校针对退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等群体单列计划，把社会劳动者作为新时期高职院校的重要生源来源，大大丰富了高职教育的生源结构。社会劳动者群体进入高职院校，学习实用技术、习得职业技能是主要诉求。为满足这类生源的学习需求，高职院校必须大力发展职业培训，因此生源多样化为高职教育开展职业培训创造了契机，有力地推动了高职院校落实学历教育与职业培训并举的法定职责。同时，高职院校生源结构多元化也促进了人才培养模式和评价机制的变革。《实施方案》指出，高职院校要加快学历证书和职业技能等级证书互通衔接，积极引导新增生源参与1+X证书制度试点，鼓励高校学生积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领。促进书证融通，实施1+X证书制度，要求高职院校广泛开展职业培训，而新增生源正是1+X证书制度实施的参与者、推动者与受益者。从这一意义上来说，高职扩招，为高职院校学历教育与职业培训并举创造了得天独厚的条件。

二、百万扩招下高职院校办学的实施难点

从长远和宏观层面看，百万扩招对每一所高职院校而言，都是一次发展机遇，是高职院校完善人才培养体系、扩大社会影响力、拓展发展建设空间的有利时机。但是，从短期和局部角度看，生源总量的迅速增长，生源结构的多元化则有可能冲击高职院校现有的教学和管理秩序，带来一系列难题。

（一）生源结构趋于多样，教学实施和校园管理难度加大

高职扩招的对象，既包含传统学校教育体制内的普通高中、中职学校毕业生，也包含各行各业的社会劳动者。多种生源的素质结构差异很大，同一时间进入高职院校就学，将从教学实施和校园管理两个方面对高职院校的运行秩序形成压力。

一是从教学实施层面来看，普通高中、中职学校毕业生群体都接受过十年以上的全日制学校教育，他们较为适应全日制学校的教学方法、学习纪律和行为方式，能够有效融入全日制高职院校教育体系。但退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等群体则不同，他们中大部分人都没有接受过系统的学校教育，或只接受过基础教育或中等教育，踏入社会以后，长期忙于生计，对校园生活已经非常陌生。再加上现代教育发展很快，每隔数年，高职院校教学的手段、方法、内容、模式都会发生明显的变化。退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等群体中的很多人年龄较大，多年前在学校获得的知识、在学校学习的经验难免与现代高职教育发展脱节。针对这部分群体的个性特征、素质结构、生活经验制订差异化、个性化的教学方案，并产生良好的教学效果，这对高职院校来说面临较大的挑战。二是从校园管理适应层面来看，退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等社会群体在思想认知和行为习惯上，与普通高中、中职学校毕业生群体相比都存在较大的差异。在思想认知上，他们社会阅历丰富，个体的思想观念差异很大，进入高职院校以后，能否适应校园文化，是否会自觉遵守学校的各项管理制度和学习纪律，都存在很多未知情况。在行为方式上，社会中各行业各业的工作方式、管理制度千差万别，劳动者长久从事一项工作，就会形成一套固定的行为方式和习惯。大量社会性生源进入高职院校以后，能否适应学校的管理方式，是否会为校园管理带来负面影响，也是一个需要慎重对待的问题。

（二）生源总量显著放大，现有教育资源不足

高职扩招工作启动以后，每一所高职院校的招生数都将在原有计划招生数的基础上新增数百人，高职教育是典型的高成本教育类型，全国高职生源总量显著放大，而现有的教育资源有限，会导致高职教育质量降低的风险。

一是整体师资力量不足。根据教育部发布的2019年教育统计数据，当前我国高职院校的专任教师数量大约是51.44万人，如果按照师生比1︰18来计算，今明两年扩招200万学生，总计需要多招11.1万名专任教师，才能保证所有课程教学任务按时按量完成。如果算上高职院校专任教师离职、退休等情况，每年实际需补充6万多名专任教师。但是，高职扩招工作短期内已经全面铺开，而专任教师培养需要一定的周期，如何及时补充足量的专任教师，是高职院校面临的一大难题。二是课程资源不足。高职院校现有的课程资源主要围绕学历教育展开，针对体制内生源。高职扩招生源中，包含了大量社会性生源，对这类生源而言，职业培训是教学重点。但在高职院校既缺乏职业培训资源积累，又缺乏职业培训课程建设经验的情况下，如何开发出系统、专业、多样的职业培训课程资源，以满足广大社会性生源多样化、个性化的职业培训需求，是当前高职院校擴招后亟待解决的难题。三是教学场地、设施、教材、教具不足。职业教育之所以是高成本教育，在于技术技能人才培养过程对实训场地、设施、物料的数量和质量要求都很高。我国教育经费投入长期偏向普通高等教育，高职教育经费不足。《2019年全国教育经费执行情况统计快报》的数据显示，全国高等教育经费总投入为13464亿元，而高职高专的总投入仅为2402亿元，占全国高等教育经费总投入的比例不足18%。全国除了少数优质高职院校的实习实训资源较为充足以外，大部分高职院校的实践教学场地、设施、教材、教具只能基本满足现有的教学需要。扩招以后，高职院校需要开展大规模的职业培训，亟待解决教学场地、设施、教材、教具不足的问题。

（三）高职院校职业培训能力不强，难以满足大规模、多样化培训需求

一直以来，我国的高职教育办学都有普通教育化的倾向，过度注重学历教育，忽视职业培训，缺乏开展大规模、高质量职业培训的能力。扩招以后，高职院校不仅需要立即组织开展大规模的职业培训，还需要针对不同社会性生源的职业培训需求，提供多样化职业培训服务。与扩招后的实际培训需求相比，高职院校职业培训能力还存在较为明显的“短板”。

一是职业培训模式单一，缺乏市场竞争力。当前高职院校开展职业培训主要有校内培训和企业教学基地实训这两种方式，不论是哪一种职业培训，都以适应职业学历教育作为主要建设方向，并不是独立的、专门面向市场的职业培训服务，至于培训什么内容，如何实施培训，基本上都是学校主导，与行业产业的联系不够紧密，缺乏市场竞争力，社会影响力有限，很难吸引社会性生源积极参与。二是缺乏长远战略规划，服务产业发展的能力弱。由于职业培训在高职教育体系内部长期居于边缘地位，很多高职院校没有建立起职业培训的愿景目标和战略规划，更没有从提高产业劳动者大军整体素质的高度出发来定位职业培训，大部分向社会提供职业培训的目的仅仅是经济创收，补充学校收入。功利性的认知和取向使得高职院校提供的职业培训偏离职业教育的本质，培训层次低、质量差，难以承担起服务区域产业发展的重任。三是职业培训内容僵化，缺乏灵活性和多样性。在传统高职教育体系中，社会性生源占比很小，高职院校提供的职业培训，主要面向教育体制内的学生。同时，在培训内容的建设上，通常以专业学科为界限，以学历教育课程内容为归依，呈现出标准化、统一化的特征，缺乏灵活性和多样性。在社会性生源大量增加的情况下，高职院校原有的职业培训内容僵化的问题将逐渐暴露，很难适应各行各业劳动者的实际培训需要。

（四）现行高职教育体系较为刚性，实施个性化、差异化教学仍需时日

扩招背景下，高职教育生源结构趋于多样，要求高职教育人才培养体系向分类培养、柔性化培养的方向发展。但短期内，高职院校还难以形成这样的教育能力。

一是高职教育尚未完全落实以人为本的现代教育理念。树立以人为本的教育理念是构建人性化教学体系的前提。受应试教育影响，我国传统高职教育体系不是以促进学生个体的全面发展为导向，而是以提升学生的应试能力为目标，文化知识灌输成为教学设计关注的核心，学生素质培育只能屈居次要地位，导致教学过程僵化呆板，素质教育、因材施教的理念无法贯彻落实，柔性化培养也就无从谈起。二是高职教育教学管理制度难以适应个性化教学要求。由于高职教育传统生源结构单一，学生的能力素质、知识结构差异很小，学习过程按部就班，因此绝大多数高职院校采用统一化、标准化的教学管理模式，教学管理制度缺乏弹性。扩招后，高职教育生源结构发生明显变化，客观上要求高职院校建立健全弹性学习制度，适应社会性生源的个性化教育需求，但就目前而言，高职院校要实现教学管理制度和模式的全面转型，还需要较长的适应期。三是高职教育人才培养模式滞后。在课程建设上，很多高职院校的课程建设仍以专业学科知识教授的整体性、系统性为原则，课程的模块化程度很低，不同课程之间难以实现交叉、融合，当需要开展个性化、差异化教学时，高职院校的课程资源往往无法与教学实践相匹配。在教学方法上，课堂讲授、课本教学仍旧发挥主导作用，很多教师对项目式教学、情境式教学、线上线下混合式教学等现代化教学方法吸收不足。

三、扩招背景下高职院校深化改革的出路

为应对扩招后教学和管理的各项挑战和难点，高职院校应全面深化改革，从教学和管理暴露出的短板入手，优化完善现有的教学以及管理制度，以使高职扩招的目标能够顺利实现。

（一）加强高职院校内涵建设，提高人才培养和校园治理水平

实施内涵式发展战略，是新时期高职院校解决好大规模扩招以后教学实施难题和校园管理难题的根本之策。面对生源总量放大、生源结构多元化的新局面，高职院校要加强院校内涵建设。

一是要转变办学定位，突出职业培训地位。高职院校要切实将办学定位从学历教育为本转移到学历教育与职业培训并重的发展道路上来，明确职业培训与学历教育在高职教育体系中居于同等重要的地位。在教育资源建设、师资配置、专业建设、课程设置、教学内容打造、人才评价等方面，高职院校要统筹规划学历教育与职业培训，使两者都能得到足够的资源支持，使学校的教学制度、管理制度、资源投入能够与学历教育与职业培训并重的实际发展需求相匹配。二是树立以人为本的教育理念，建立包容性的教学体系。职业培训与学历教育有很大的不同，由于职业培训对象的文化知识水平、能力素质结构千差万别，对高职院校實施个性化培养能力的要求很高。高职院校要适应高职教育变革的新形势，及时调整人才培养理念，加快树立以人为本的教育理念，把教学重心从教师、课堂、课本转移到学生个体的全面发展上来，围绕学生的能力素质提升规划设计人才培养方案，构建学生参与、师生互动的教学模式，促进教学体系向包容、柔性、灵活的方向发展，为广大社会性生源顺利融入高职院校教学体系奠定基础。三是优化校园管理模式，学生管理要注重松紧适度。社会性生源的思想、心智、态度有一定特殊性，高职院校应以成年人管理应有的理念和方法优化校园管理模式，给予他们适度的学习自主权，在管理规范和制度上可以给予他们一定的自由度，以便于他们平衡工作、学习与生活。此外，高职院校要加强对学生关系、师生关系的管理，避免社会性生源与学生、教师之间发生矛盾。对于农民工、下岗职工等群体组成的班级，高职院校应配备成熟且有经验的辅导员，帮助他们更好地融入校园的学习和生活环境。

（二）加快教育资源建设，强化区域教育资源统筹，保障教育教学资源充分供给

教育资源是教学活动实施的基础。百万扩招以后，高职院校必须加快教育资源建设，尤其是要加快职业培训资源建设，保障教育教学资源的充分供给，确保教学质量。

一是高职院校要加强校内教育资源建设，做大已有的教育资源“蛋糕”。随着高职扩招政策的逐步落实，高职院校内学生数量的大幅度增长已成必然，要让每一个新招收的学生所享受到的教育资源数量和质量都符合教学要求，首先要着力加强高职院校教育资源供给。在师资力量建设方面，高职院校要加快教师聘任步伐，拓展兼职教师聘任渠道，充实专兼职教师团队，在扩大教师数量的同时，还要加快完善教师培训制度和机制，把培训教学能力作为教师培训的重点，着力提升教师群体的综合教学能力。在课程资源建设方面，高职院校要联合社会性职业培训机构、行业组织、企业等相关主体，共同开发多层次、适用性广泛的文化知识课程和实用性强、职业性突出的职业培训课程，加大数字化课程资源、网络课程资源的开发力度，建立多渠道、多层次、立体化的课程资源供给体系。在教育硬件设施建设方面，高职院校要按照“统筹兼顾，突出重点”的原则，集中人力财力物力，优先建设教学硬件中的薄弱环节，尤其是要加强职业培训硬件设施建设，同时不放松学历教育资源建设，最大限度地保证每一位录取的学生都能享受到优良的教学条件和教学资源。二是地方政府和教育行政部门要强化区域教育资源统筹，提高高职教育资源使用效能。扩招工作已经全面铺开，考虑当前高职院校教育资源建设难以跟上形势，地方政府和教育行政部门应发挥宏观管理和资源配置的职能，强化区域教育资源统筹，提高高职教育资源利用效率。建议依照就近的原则，由教育行政部门牵头组织地缘接近、人才培养定位相近的多所高职院校，以共同投入、共建共享的方式建设教育资源，如课程资源、教学场地、职业培训设施等，在不降低教学质量的前提下，采取集中授课、集中培训的方式，提高同一类教育资源的聚集度，达到提高教育资源利用效率的目的。

（三）深化产教融合、校企合作，促进高职院校职业培训能力提升

走产教融合、校企合作的道路，依托企业的资源和经验优势来弥补自身职业培训能力不足的短板，是高职院校提升培训服务能力的关键。

一是高职院校要加强与企业的联系，共同建设“双师型”教师队伍。高职院校教师与企业技术人员，在能力素质方面具有一定的互补性，两者的良性互动既可以增强企业的技术攻关能力，又可以充实高职院校的师资力量，是有利于校企双方发展的共赢之举。高职院校应充分利用好这一利益共赢点，鼓励教师入企挂职锻炼，参与企业的生产、管理、研发、销售各个环节，利用教师的专业能力为企业创造价值，同时提升教师群体的实践能力，加快培育“双师型”教师队伍。高职院校还可以聘请企业技术骨干担任兼职教师，邀请企业技术专家参与高职院校专业建设、课程开发、教材编订等工作，充实自身的职业培训师资力量，也为职业培训资源建设提供更多指导和帮助。二是高职院校还要创新人才培养机制，探索实施校企双元育人模式。针对普通高中毕业生、中职学校毕业生和退役军人、下岗失业人员、农民工等两类不同生源群体的职业培训需求，高职院校可以创新人才培养机制，探索实施分类培养的校企双元育人模式，化解自身职业培训能力不足的难题。对于普通高中毕业生、中职学校毕业生这类体制内生源，高职院校应加快推进“现代学徒制”人才培养模式，促进在校生身份从学生一元化向学生学徒双元化身份转变，实现车间与课堂同步育人，企业和学校协同育人，完善学生的职业能力结构;对于退役军人、下岗失业人员、农民工等社会性生源，高职院校可以采用“订单班”模式，综合考虑行业企业的用人需求与学生个体的发展意愿，按照自愿的原则，由学生选择职业培训的内容和企业，并由企业提供必要的培训场地、设施等，学校教师和企业技术人员共同承担相应的培训工作。

（四）深化高职教育教学体系改革，建立柔性灵活的人才培养模式

高职院校要充分认识新时代背景下，自身所承担的重大使命，切实深化教育改革，推动教学体系现代化，建立更加柔性灵活的人才培养模式，提升社会劳动者的就业本领。

一是深化教学管理制度改革，建立更加灵活的弹性学制。弹性学制可以满足高职学生个性化发展需求，促进人才培养的多样化发展，而退役军人、下岗失业人员、农民工等群体進入高职院校学习，客观上也需要高职院校建立完善弹性学制，为其顺利完成学业提供便利。高职院校要创新教学管理制度，形成既满足经济社会发展需要，又能满足学生职业发展需要的弹性学制人才培养方案，允许在校生在取得规定学分后提前毕业，允许学生因工学交替等原因造成的学制延长，允许社会性生源群体不定期、阶段性就学，取得学分并积累学习成果。二是深化课程管理制度改革，构建模块化课程体系。弹性学制的实施需要高职院校配套执行相应的选课制度，构建可组合学习的模块化课程体系。首先，在课程设置上，高职院校要在不影响学科知识的完整性、专业性的前提下，改革专业课程的数量和比例，提高专业核心课程的知识浓度，适度缩减必修课程数量，增加选修课程数量，给予学生更大的自由选择空间。其次，在课程结构上，高职院校应构建“专业核心课+专业基础课+选修课”三位一体的模块化课程体系，不同专业和不同类型课程之间可以相互交叉融合，只要完成相应课程规定的学时并通过考试，就可以获得学分。三是深化教学方法改革，探索碎片化教学模式。退役军人、下岗失业人员、农民工等群体基于自身条件限制，很难进行长时间的脱产学习，这就需要高职院校深化教学方法改革，探索碎片化教学模式。高职院校可以联合合作企业，共同开发适合于碎片化学习的精简课程，分解专业领域的核心知识点，将每一个知识点构成一个短小的课程，教学时可缩短一堂课的时长，采用短时、高频的方式授课，扩大每一次教学的知识容量。在教学方法上，高职院校可以采用线上线下混合教学法，搭建校园网络教学平台，将精简课程制作为数字化资源，让学生可以使用电脑、智能手机等设备随时随地学习、复习。

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