派驻公安机关执法办案管理中心 检察机制理论研究*

李华伟 石晶

摘 要：向公安机关执法办案管理中心派驻检察室，是新形势下检察机关进行监督机制创新的重要举措。派驻中心检察室的设置和运作遵循权力制约、人权保障、正当程序等刑事诉讼原理以及法治国家理论，解决了检察权对侦查权监督制约的难题，实现了对侦查权的集约化监督。派驻中心检察室的探索和完善有助于平衡公正和效率两种价值。作为检察机关法律监督体系建设的阶段性成果，为检察机关侦查监督体系的不断完善提供了新思路和新经验。

关键词：派驻中心检察室 侦检关系 侦查监督 侦查权 检察权

北京市检察机关首创的派驻公安机关执法办案管理中心检察室（以下简称“派驻中心检察室”），是新时代新形势下对检察监督机制的创新，是在多年不断探索、深化改革的基础上，完善侦查权司法控制中国方案的新实践和新经验。

一、设置派驻中心检察室的理论基础

公安机关的侦查活动和检察机关的检察工作，是刑事诉讼的重要内容，必须以相应的理论为基础。派驻中心检察室的设置和运作遵循了权力制约、人权保障、正当程序等刑事诉讼原理以及法治国家理论，并促进理论的制度化。

首先，设置派驻中心检察室是对权力制约理论的遵循。权力天然带有扩张性，会被滥用。权力的擴张及滥用会带来极大危害，以权力制约权力是最有效的控权方式。因此，凡侦查权所及之处，均应有对侦查权的司法控制，当侦查权行使方式发生变化时，监督权也必须作出相应调整。在我国，检察机关集司法机关、法律监督机关二任于一身，依法履行对侦查权监督的职能。北京市公安机关建立公安执法办案管理中心，意味着侦查权行使方式、内容发生了重大变化。各分局所有刑事案件从抓获犯罪嫌疑人的第一时间开始，就进入执法办案管理中心办理，直至审批采取强制措施后案件才离开执法办案管理中心。同时，部分重大治安案件也要集中到执法办案管理中心办理。侦查权做出如此重大的调整，检察监督也必须适应变化了的形势，积极跟进。派驻中心检察室的设立就是检察机关因势利导，与公安机关同步改革，动态地实现着对侦查权监督的结果，并且因机制创新，取得了比较明显的监督质效。

其次，设置派驻中心检察室是对人权保障理论的遵循。在人权体系中，最基础的权利包括人的自由权、财产权、隐私权、获得公平审判权等。侦查权可能侵犯的恰恰是这些最基础性的权利。派驻中心检察室在大量的刑事侦查活动的起始阶段、刑事案件及部分重大治安案件的入口处第一时间实现对侦查权的依法监督，就是在刑事程序中对人权进行第一时间的保障，并且向后传导，与后续阶段的保障结合，构成对人权切实、系统的保障。

再次，派驻中心检察室是对正当程序理论的遵循。现代意义“正当程序”的一种法律表达是：“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权和生命。”[1]正当法律程序是权力约束的机制，通过角色分派与主体互动等，设立权力运行的边界，防止权力的恣意。[2]刑事诉讼有一套完整的程序安排，任何一环的程序粗糙或虚置，对程序及实体的损害都是巨大及连锁的。派驻中心检察室在刑事案件的入口，第一时间依程序行使职权，监督公安机关严格依程序行使侦查权，对程序的维护和保障具有基础性的意义。

最后，派驻中心检察室的设置和运行也是对法治理论的遵循。无论权力制约、人权保障还是正当程序，都是法治理论的必然要求，并且要通过严格依法办事来实现。就侦查活动来说，就是侦查权必须依法行使。“依法治国意味着赋予治国者一种必须依法行事的义务，意味着各级各类治国者都必须站在法律之下去思考和行动”。[3]在我国，公安机关侦查人员真正做到严格依法办案，还有很长的路要走，依法行使侦查权行为方式的养成，离不开检察机关对侦查权的监督。派驻中心检察室在侦查活动的起点上，“一站式”地将基础的全面的侦查活动置于检察机关的监督之下，对于维护法的权威，建设法治国家，都具有不可忽视的作用。

二、派驻中心检察室兼顾公正与效率的价值取向

破解侦查监督瓶颈，取得监督实效，意味着促进实现依法、公正行使侦查权。同时，派驻中心检察室对效率的提升也发挥着重要作用。一般来说，公正与效率经常处于深沉的张力之中，必须努力解决公正与效率的平衡问题。在我国，随着法治国家建设的推进，越来越多的事项、行为和利益进入法律调整的领域，新现象、新问题不断出现，使执法者和司法者空前忙碌，“忙”几乎成为了公安机关的一种常态。对效率的追求与考量，有时甚至成为怀疑和抵触检察机关监督的一种缘由。理论和实践告诉我们，侦查权的司法控制，是不可或缺的制度安排，越是紧张繁忙，工作越可能粗糙，出错的可能性更大，无论忙闲，权力制约都不能缺席。北京派驻中心检察室3年多的实践表明，派驻中心检察室探索和完善的不仅是保障公正的机制，同时也是提高效率的机制，可以在一定程度上平衡两种价值，在保证公正的条件下兼顾效率，以较少的成本支出，获得较大的执法效益和监督效益。对检察机关来说，通过派驻中心检察室的设置，一组检察官每天8小时值守，依托公安机关的信息平台，加上检察官的创造性工作，破解了多年的监督难题，取得了明显的监督实效。对公安机关来说，检察官就在身边，监督与侦查同步，通过检察机关的监督及配合、支持，执法规范化水平和工作效率也因此而得到明显提高。

对公正与效率的衡平和兼顾是通过集约化监督实现的。派驻中心检察室有效地整合了司法过程中的各要素，优化了司法关系，尤其是侦检关系，较好地减少了抵制和内耗，在侦检的双赢和共赢中，在对司法公正的保障中，促进了司法效率。

尤为值得肯定的是，优化侦检关系实现了监督的集约化。在过去的监督模式下，检警双方空间上是隔离的，互相不够了解，对己方、对方、双方关系的定位未免认识偏颇。容易对对方工作产生不理解，作为监督者的检方对公安机关的支持与配合不够，作为被监督者的警方对检察机关的法律监督有某些抵触和不配合。这事实上形成了内耗，对侦查权的监督在一定程度上被虚置或弱化。

派驻中心检察室的成立成为了优化检警关系的催化剂，实现了监督的集约化。检察室设置在公安机关执法办案管理中心，在时空上，能够拉近侦检距离，减少监督延时。派驻中心检察室近距离监督，以刑事侦查的起点为侦查监督的起点，可以迅速发现问题，及时解决问题。在双方关系上，容易形成侦检共识，减少监督阻力，促进法律共同体意识的形成，使侦检互相理解、互相尊重。在作用上，促进检警相向而行，相互支撑，互相提供工作上的便利，检察监督与公安机关内部的自我监督配合，堵塞监督漏洞，消除监督死角，增强监督效果。在结果上，达至侦检双赢共赢，减耗增效，低耗高效，以尽可能少的人力和物力、时间与精力的投入，获得更好的监督成效，使检察权对侦查权的控制具体、有效、适度，法律监督落到实处。

此外，优化检察机关自身的内部关系，形成检察系统内部的监督合力，以及优化信息资源实现的监督集约化，对提升监督效率具有重要作用。

三、派驻中心检察室的功能作用

长期以来，由于缺少相应的配套制度、技术和资源，检察机关在侦查监督的过程中存在信息知情难、调查核实难、纠正处理难等瓶颈问题。导致监督瓶颈出现的主要原因是：首先，在监督时间和范围上存在滞后和漏洞。检察机关对侦查权监督的起点原来局限于审查逮捕阶段或审查起诉阶段。“侦查先行，监督滞后”，由此产生的问题，一是留下了监督盲区，从传唤至刑拘前的24小时事实上都在监督之外，而这段时间恰恰是违法立案、取证不规范、侦查违法以及犯罪嫌疑人自伤自残的高发阶段;二是监督成为附带式的个别化审查，对无当事人控告申诉或检察機关提请提前介入的，检察机关一般不会进行审查，这就使相当数量案件的侦查活动被排除在监督之外了。其次，在监督线索来源上信息不灵、监督被动。由于介入侦查活动的监督延后，以及侦检之间长期存在的信息壁垒，致使检察机关无法及时、充分地得到监督线索，只能被动等待，处于“监督无门”“等米下锅”，甚至“无米下锅”的尴尬境地，致使侦查监督职能无法全面履行。最后，在监督手段上单一、落后。传统的监督线索来源于审查逮捕阶段或审查起诉阶段的各种案卷材料，检察机关的监督手段仅限于纸面审查，这是无法全面履行法律监督使命的。

派驻中心检察室实现了机制创新，使困扰检察机关多年的难题随之迎刃而解。主要表现在：

第一，监督端口前移，消除了监督盲区，破解“信息知情难”。检察室常驻公安机关执法办案管理中心，与公安机关的办案信息平台等直接连接，可以及时掌握公安派出所、专业警队的所有办案留痕，实现了对中心所办刑事案件进行日常监督，打破了原来横亘在侦检之间的信息壁垒。同时，亦可通过视频监控系统对中心各办案场所实现同步监督，对派出所、专业警队实现远程监督。这就使检察监督在案件类别上，涵盖了各分局的所有刑事案件以及部分重大治安案件;在时间跨度上，覆盖了从抓获犯罪嫌疑人的第一时间起，至审批采取强制措施后离开执法办案管理中心为止的全过程，使过去的监督盲区（嫌疑人刑拘前的24小时等）不复存在。对侦查活动的监督也不再拘泥于是否有申诉控告或请求，真正可以做到主动监督，全面监督，不留死角和空白。不仅可以监督立案和侦查活动是否合法，而且填补了传统监督方式对严重行政处罚案件、立案或刑拘后未报捕、未移送起诉案件的监督空白。

第二，监督渠道通畅，便于追根溯源，破解“调查核实难”。信息平台全面收录了涉案的人员信息、人身检查、涉案物品、留卷证据、出所信息等，为检察官全面、逐案审查提供了便利条件，还可以利用中心对侦查活动的全程录音录像和平台中的案件信息等开展调查核实工作。检察官可以主动介入公安机关的办案全流程，据此及时发现并核实违法情形，进而及时处理，使法律监督得以全面展开。

第三，监督手段丰富，监督措施具体，破解“纠正处理难”。派驻检察官的监督具有亲历性和实时性，线索发现及时，调查核实严谨，提出的纠正意见有充分的事实依据和法律依据，易于为侦查人员理解和接受。对于不规范、不合法的问题，可以根据违法情形的严重程度依法采取口头或书面形式进行纠正，并对后续落实情况加以跟踪。对于发现公安机关应当立案而不立案或不应当立案而立案的违法情形的，可以通过启动立案监督程序，依法通知公安机关立案或撤案。

四、派驻中心检察室促进侦查监督体系的完善

派驻中心检察室是检察机关法律监督体系建设的阶段性成果，为检察机关侦查监督体系的不断完善提供了新思路和新经验。

首先，派驻中心检察室是完善侦查监督体系的重要环节。党的十八届四中全会提出，要“完善检察机关行使监督权的法律制度”。2019年，中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》提出，要“完善人民检察院法律监督体系”。从“制度”到“体系”，标志着检察监督改革进入了新阶段。侦查监督作为检察机关法律监督体系的重要组成部分，长期以来一直是困扰检察机关的一个薄弱环节。向执法办案管理中心派驻检察室正是侦查监督职能的重要拓展与延伸，使对侦查活动的监督逐步完善，渐趋闭环。

其次，派驻中心检察室设置的动因、过程、方式和效果，提供了完善侦查监督体系的新思路和新经验。

一是倒逼与受动。侦审一体化改革后，公安机关面临一定阶段的改革阵痛期，在短期内仍然存在基层民警办案能力不足，缺乏证据审查把关经验等问题，基层队所办案质量可能出现一定程度的下滑。执法办案管理中心的成立，是公安机关积极正视并有效破解这些问题的举措。设置执法办案管理中心，倒逼检察机关作出相应改革，派驻中心检察室是公安机关侦查改革“受动”的产物。北京市检察机关因势利导、与时俱进、顺势而为的改革意识，以及始终保持对被监督者变化的敏感、与被监督者同步变化的跟进意识，对检察机关全面履行法律监督职责和提升监督能力，无疑是十分难能可贵的。

二是探索与主动。倒逼与受动可以是改革的启动方式，但不应是改革的进行和完成方式。在没有先例可循的情况下，北京市检察院迎难而上，设立派驻中心检察室，掌握主动权，从零开始，靠创新破局开路，系统地研究和解决监督设施、主体和措施等一系列问题，形成完整的工作机制。这种职业眼光、智慧和能力，对新时代检察改革的推进和法律监督体系的完善，将具有持久的促进作用。

三是参与与做优。完善法律监督体系，既需要正确的顶层设计，更需要从上到下群策群力，逐步细化落实，两方面缺一不可。顶层设计不易，设计的落实亦难。派驻中心检察室的设立和运行是一次将制度设计落到实处，使之可操作、质效明显的成功实践。不唱高调，不说空话，而是认认真真地埋头做事，逐一解决发展路上的每一个难题。以派驻中心检察室为切入点和抓手，将重大机制创新与检察机关的职责使命结合起来，与具体的制度安排、机制改进、人员培养、技术创新结合起来，把每一个检察官的具体工作整合到法律监督体系完善的全局中。通过每一个派驻中心检察官的创造性工作，在刑事案件的起点上，做优、做强、做细侦查监督，不断健全并完善检察机关的法律监督体系，共同探索适应国情的侦查监督的中国方案与中国路径。

注释：

[1]据丹宁勋爵考证，“正当法律程序”首次在成文法上的出现是1354年爱德华三世第二十八号法令第三章的规定。[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社1999年版，第1页。转引自张文显：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第264页。

[2]参见张文显：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第264页。

[3]郑成良等：《论依法治国之法理要义》，《吉林大学社会科学学报》1996年第4期。