铁检机关侦查监督机制的若干问题研究

刘华敏++张俊　高志荣

内容摘要：伴随多次改革，铁检机关不仅呈现出信息不足、效果不佳等传统侦查监督的问题，而且在自身改革中突出人事矛盾、协调困难和发展受限等独特的铁检体制下的问题，更由于跨行政区划检察改革试点的快速推进，导致办案能力不足、侦检协调困难与办案标准差异等问题。应当乘着当前司法改革的便利，从完善侦监立法、加强法制宣传、协调配合机制、统一办案标准与理顺管理体制等方面予以完善。

关键词：铁检机关 侦查监督 司法改革

长期以来，我国的侦查监督机制备受质疑，[1]铁检机关的侦查监督也是如此。在历经了管理体制移交改革之后，又值跨行政区划检察改革试点之际，铁检机关侦查监督职能的有效实现，不仅需要解决诸多已存的侦查监督机制问题，逐步克服由管理体制移交改革所造成的客观困难，而且还需要面对因跨行政区划检察改革试点而带来的诸多挑战。本文拟就铁检侦查监督机制的相关问题进行探讨研究，以期化挑战为机遇，推动铁检机关侦查监督机制的完善，为跨行政区划检察改革在全国的推进提供参考。

一、铁检机关侦查监督机制的现状

自重建以来，铁检侦查监督机制历经了恢复、体制改革及当前跨行政区划检察院改造，[2]现阶段铁检机关的侦查监督机制就呈现了上述各阶段的复杂特质。

（一）传统铁检侦查监督机制问题

虽然是专门的检察机关，但铁检机关的侦查监督机制无法避免普通检察机关存在的一些问题：

1.侦查监督信息来源不足。以立案监督为例，上海铁检机关于2014年共受理刑事立案监督线索6件7人，其中在办案中发现4件4人，与公安机关工作联系中发现1件2人，站车交接中发现1件1人；于2015年共受理刑事立案监督线索11件10人7单位，其中在办案中发现3件2人7单位，站车交接中发现8件8人。监督线索均由铁检机关自行发现，由其他主体提供（移送）的为零。

2.侦查监督的效果不佳。当前侦查监督的效果并不明显，具体表现为：首先，侦查监督的数量较少；除了必要的考核外，还可能存在能不监督就不监督的现象。其次，监督后的改正率不高，[3]从部分改正数据看，虽然有些侦查机关会给予配合，[4]但也存在不予配合，让检察机关处于无可奈何的局面。[5]最后，当前逮捕率较高，从一定程度上也反映了检察机关对逮捕措施的监督不力。[6]

（二）铁检体制改革所带来的客观困难

2012年6月，铁检管理体制移交实现了铁检机关与铁路企业的脱离，人财物不再受制于铁路企业。这为铁检独立行使检察权创造良好的制度条件，同时也优化了我国检察资源配置。但管理体制改革也给铁检侦查监督机制的有效运行带来了一些问题。

1.铁检侦查监督机制内部的人事矛盾。铁检管理体制改革形成了跨省铁检基层院人财物由所在地省级检察院负责，检察业务工作由外省铁检分院领导的双重管理的局面。由于侦查监督机制运行人、事分离，导致省级院因无业务管理权而缺乏积极性，而铁检分院因无人财物权而缺少具体的管理抓手。铁检基层院侦查监督部门两头接受指令、两头汇报协调的工作格局势必会占用过多的人力，也影响侦查监督机制的顺畅运行。省级院在不了解干警业务能力情况下选任干部，难免有失偏颇，影响到侦查监督业务良好发展。

2.铁检侦查监督机制外部的协调困难。铁路司法体制之后，铁检机关整体由所在地省级检察院管理，而铁路公安机关的主管机关由铁道部变为公安部，并作为中央直属单位实行垂直管理。两者共同的上级层级骤然变高，遇到相关问题的协商，就需要中央出面。显然，侦查监督涉及的诸多问题不可能都由中央去协调，而地方又无力协调。更重要的是，公安机关在我国本来就具有强势地位；在深受科层制影响的我国，铁检机关较难实现对作为中央直属单位的铁路公安机关的有效监督。

3.涉铁案件逐年减少，侦查监督机制发展受限。近年来，随着铁路高铁建设的加快、沿线安全管理工作的加强，铁路系统刑事案件呈逐年下降趋势，铁检侦查监督案件也随之减少。根据最高人民检察院铁路运输检察厅的统计，自2004年以来，铁路检察系统侦监部门办案量年年下降；2013年侦监部门受理逮捕申请2913件3986人，同比下降4.6%、7.2%，而这与2004年数据相比，则分别下降61.5%、64.5%；决定和批准逮捕2565件3372人，同比下降5.5%、10.4%。相较于地方检察机关案多人少的情况，铁检司法监督资源闲置，侦查监督职能无法得到充分发挥。长此以往，必然影响铁检机关侦查监督机制的正常发展。

（三）跨行政区划检察改革下面临的新问题

2014年底，根据中央的部署，在两家铁检机关的基础上成立跨行政区划检察院——上海市人民检察院第三分院、北京市人民检察院第四分院。经过1年多的试点，侦查监督机制在跨行政区划框架下运作中所存在的问题开始逐渐显现出来。

1.案件管辖范围扩大后的办案能力不足。现阶段，检察人员普遍对新类型案件研究不够，对侦查活动的监督难以达到应有的力度。根据跨行政区划检察院职能管辖的规定，新增案件中的民航、水运、航空、轨交等类型，与传统中的铁路案件虽具有一定的共同性，但毕竟不完全相同，显然需要一定时间摸索；而海关案件、环境保护类和食药品安全刑事案件等都具有较强的专业性，检察人员更需要较长时间的学习、锻炼和培养。此外，还要监督知识产权法院管辖的知识产权类案件、海事法院的海事案件，均涉及法律外的诸多专业知识。

2.侦查机关分属不同管理系统，工作协调机制有待摸索。以上海市三分院为例，重大危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护刑事案件一般由上海市公安局立案侦查或提办；而民航、水运、走私刑事案件侦查机关分别对应机场公安局、港口公安局、水上公安局、海事公安局、海关缉私局等行业侦查机关。各行业侦查机关分属不同管理系统，且多为双重管理又相对封闭。多种沟通模式、多头领导、不同管理系统等因素加大铁检机关与各侦查机关的协调难度，不利于侦查监督协调机制的统一开展。

3.办案标准差异，影响侦查监督效率。新增案件涉及诸多侦查机关，因其不属于同一系统，各方对证据的认识及标准的把握都有自己的特点，对法律理解、适用都可能与铁检机关不同，由此影响铁检机关侦查监督的效率。例如，在一起以涉嫌走私毒品罪的提请批捕案件中，犯罪嫌疑人香港籍男子刘某选走无申报通道，海关缉私局在机场旅检处从其随身携带的上锁行李箱内查获毒品可卡因约21公斤。刘某坚称自己受朋友之托而从境外携带一箱珠宝入境，不知上锁的行李箱内装载毒品。经讯问和审查证据材料，检察人员认为，刘某确有走私珠宝的主观故意，但缺少走私毒品的主观方面证据。海关缉私局则认为，根据以往刑事审判实践，犯罪嫌疑人刘某足以构成走私毒品罪；若检察机关对这类案件存疑不捕，今后犯罪嫌疑人均可以“认为走私普通货物”为由逃避走私毒品的法律制裁。随着各项工作的开展，新增案件的增加和涉及案件范围的逐渐扩大，监督标准的磨合将是一个长期的过程。

二、铁检机关侦查监督机制完善的建议

铁检机关侦查监督机制在长期司法实践中所暴露出的弊端，与日益注重人权保障的法治要求明显不符，而铁路体制改革、跨行政区划检察改造所带来的问题更削弱了铁检监督的力度。当前我国正在进行全面依法治国的建设，铁检机关也应乘势而为，在司法体制改革的框架下更好地发挥其监督职能。

（一）完善立法，保障侦查监督职能的发挥

1.废除不合理的相关规定。降低刑事立案监督的“三能”标准，统一刑事立案监督标准和刑事立案条件。取消诉讼参与人对搜查、扣押、冻结等侦查措施异议的前置程序，打开检察机关获取案件线索的渠道。

2.构建针对侦查措施的司法审查机制。与西方国家对侦查权的制约相比，我国侦查权的行使受到的限制较少。大陆法系与英美法系国家的侦查监督机制普遍实行“司法令状主义”，或对侦查中的侦查行为及强制措施进行司法审查。例如，德国让“中立司法机构”介入侦查程序，对警察和检察官在侦查过程中采取的所有涉及公民自由权、财产权、隐私权的强制措施（如逮捕、拘留、搜查、扣押、窃听、监听、勘验、检查等）进行审查，并作出公正的裁判（签发令状）。在英国，除了法定的“无证逮捕”、“无证侦查”的例外情况，侦查机关若拟对被追诉人采取限制人身和财产自由的侦查措施时，都必须向治安法官提出申请，并说明正当理由。经治安法官审查发布逮捕、搜查或者扣押的令状之后，警察方能实施相应的侦查行为。

当前，我国检察机关对逮捕的批准权有合理性，但检察机关对自侦案件的批捕权还要不断完善。另外，我国应不断扩大对逮捕外其他强制性措施的监督力度，主要是事前审查制度，可以比照我国现有的审查逮捕的批准程序设置。考虑到对侦查权可能的冲击和我国侦查手段的欠缺，可先对各项侦查措施所造成人身权财产权的危害程度进行调研，逐步对各项侦查措施的控制、制约进行科学立法。

3.完善侦查监督机制的法律保障。第一，赋予侦查监督手段法律强制力。应赋予检察建议、纠正违法通知等文书的法律强制力，即侦查机关在接到检察建议或者纠正违法通知时，应当在一定期限内将纠正违法的情况书面报告检察机关，超过法定期限不报告的，检察机关有权直接处分相关责任人。或者直接赋予检察机关在发现侦查人员存在违法行为时，有权向有处罚权的部门提出处罚建议，从而使侦查监督具有实质效力。第二，构建捕后案件的跟踪督办机制。首先，赋予继续侦查意见书等捕后检察指导意见法律约束力，并规定侦查机关应在合理期限内把捕后继续侦查取证的情况汇报给检察机关。其次，赋予检察机关对捕后变更强制措施的司法审查权。除情况紧急需要立即变更强制措施的，侦查机关应当把变更强制措施的理由报检察机关审查，检察机关认为变更的理由不适当的，可以做出不同意变更的决定。

（二）协调配合机制，提升侦查监督效率

1.强化检察院内部联系，确立以侦查监督部门为主、公诉部门延伸衔接，控申、刑事执行检察部门相配合的联动工作机制。加强捕、诉沟通，侦监部门与公诉部门设立捕后移诉案件衔接机制，让公诉部门充分掌握案件在审查逮捕阶段的侦查活动情况，以便对证据进一步审查核查，做到查漏补缺，杜绝“带病起诉”，避免给庭审留下隐患。同时，控申部门、刑事执行检察部门可以分别设立对外窗口，受理公民、非在押犯罪嫌疑人及其亲属、在押犯罪嫌疑人等相关人员对侦查活动中违法行为的投诉，实现侦查活动监督的内、外统一。

2.完善检察系统内部关系，保障检察权依法独立行使。首先，对上级检察院交办职务犯罪案件的报捕，上级院自侦部门必须坚持“事前不干涉个案办理，事中不发表个案意见，事后可对个案处理情况进行监督”原则，防止出现干预司法事务的情况。其次，适时建立审查逮捕主办检察官负责制，简化案件审批，增加检察官亲历性在审查逮捕中的决定作用；同时明确检察官个人的客观公正义务和身份保障，除因违法犯罪、执法发生重大过错等原因外，检察官不得被随意惩戒，使“检察一体化”既能真正形成打击职务犯罪的合力，同时又减少检察官办理案件时可能遭到的不当干扰。

3.加强检察系统的外部沟通，探索配套机制。探索与行业侦查机关的沟通协调机制。一是设立专人沟通联络机制。铁检侦查监督部门安排专人与各侦查机关联络，保持沟通渠道畅通，及时互通与侦查活动有关的情况。二是建立联席会议机制。铁检机关可与侦查机关就侦查活动中出现的普遍性、突出性问题进行总结分析，并在此基础上对一些具体的侦查违法行为与侦查机关达成整改共识，从而规范侦查活动中的调查取证工作。

完善行政执法与刑事执法相衔接的工作机制。一是提高信息共享平台实际功效。明确“两法衔接”平台的信息录入标准，杜绝行政执法机关单方面选择性录入案件信息的现象，确保检察机关、侦查机关获取案件信息的对称性、同步性，拓宽案件信息了解渠道。二是建立督导检查机制。铁检机关应定期向行政执法机关进行典型案件通报，加强办案指导。

（三）注重宣传引导，加强对民众的普法

法律的实施主要依赖于公众对法律的信仰。作为跨行政区划检察改革试点的铁检检察机关，应加大宣传力度，增强民众对跨行政区划检察院侦查监督职能的了解。在现今的全媒体时代，微信、微博等已然成为民众日常获取信息的主流途径之一，铁检机关可以通过开通微博、设立微信公众号等借力新媒体的方式，搭建一个与民众互动的平台。一方面，通过平台主动宣传检察职能、发布典型案例，提高民众对检察机关尤其是跨行政区划检察机关侦查监督职能的了解；另一方面，通过平台与民众形成良好互动机制：一是不断满足人民群众的知情权，进而推进检务公开；二是通过平台接受民众的监督，并积极鼓励民众提供有价值的监督线索，从而提升检察机关在民众心中作为法律监督机关的影响力。

（四）准确把握办案标准，保障侦查监督案件质量

鉴于各行业侦查机关办案标准（包括对证据的把握、对事实的认定）会因案件类型的不同而有所差异，铁检机关应该在研究新增类型案件的基础上，明确各类案件的办案标准。一是加强与侦查机关的沟通。检察人员应熟悉跨行政区划特殊案件所属行业的操作流程，了解相关侦查活动的重点、特点。与侦查机关互换认识意见，并在此基础上就办案标准达成共识。二是加强与公诉部门的沟通。对争议较大案件，邀请公诉部门参与讨论，避免侦查监督工作本身质量不高而造成的后续风险。三是建设公检法案件交流机制。定期进行公检法疑难案件交流汇报，准确把握办案标准。

（五）完善铁检管理体制，加强铁检队伍建设

建设业务管理与人财物管理相衔接机制。针对当前铁检体制改革留下的人事分离，铁检分院所在省级检察院与铁检基层院所在省级检察院在各司其职的基础上建立沟通协商机制。省级检察机关在任免铁检基层院侦查监督干部时，应当听取管理业务的外省院（铁检分院）的意见，同时确保经费、装备到位，人员配备符合工作承受能力；铁检分院应当通过所在地省级院向管理人财物省级检察院通报检察业务工作，确保侦查监督检察工作良好发展。

检察人员应加强对新增案件的研究力度，努力提高解决新问题的能力，成为具有丰富实践经验和扎实理论基础的侦查监督业务人才。

三、小结

我们注意到，上述建议并没有完全解决铁检机关在侦查监督上的诸多问题，特别是体制原因造成的问题。这些问题的解决还有待于本轮司法改革试点之后经验的总结与最终方向的确定。

不过，我们觉得有两个方向是可以值得考虑的：一者是根据中央构建新型诉讼格局的方案，逐渐形成一个直接隶属于最高人民检察院的跨区划检察机关，统一办理各类特殊案件，从而也理顺铁检改革中的人财物关系、人案关系、与其他侦查机关的协调问题。二者就是根据当前省级统筹人财物的试点，在总结经验的基础上逐渐形成全国统一的人财物管理格局，铁检机关与全国检察机关统一，如此也可以彻底解决人财物等方面的难题。当然，上述方向的确定仍然有待于中央及最高人民检察院在改革的基础作出决策。

注释：

[1]王学东、薛啸：《建立动态化侦查监督机制》，载《人民检察》2011年第18期；王广军：《侦查监督机制的考察与思辨》，载《河南社会科学》2010年第6期。

[2]需要说明的是，虽然目前仅上海铁检分院、北京铁检分院两家铁检机关被正式改造为跨行政区划检察院，但中央明确将铁检机关作为未来全国跨行政区划检察院改造的基础。基于此，我们对铁检机关向跨行政区划检察院发展作一个前瞻性的探索。

[3]刘计划：《侦查监督制度的中国模式及其改革》，载《中国法学》2014年第1期。

[4]李卫东、维英、石一鸣：《侦查监督制度相关问题实证研究》，载《人民检察》2010年第10期。

[5]从有关报道看，侦查机关对书面纠正纠正违法的回函率只有六成左右，且回函内容也是答非所问。详见冯英菊：《侦查监督实践中存在三个突出问题》，载《检察日报》2010年1月24日。

[6]郭烁：《徘徊中前行：新刑诉法背景下的高羁押率分析》，载《法学家》2014年第4期。