非税收入征管风险防控研究——基于税务机关征收管理视角

◎文/朱春礼 于 畅 郑胜男

一、非税收入风险防控的背景及意义

2018 年 7 月，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了国地税机构改革相关的方案， 对非税收入征管职责划转到税务部门提出了原则性要求。随后，国务院办公厅出台文件对非税收入征管职责划转提出了具体要求， 要求自2019 年起，由税务部门负责征管依法保留、 适宜划转的非税收入项目， 进而不断完善非税收入征缴体系，统一征管标准、顺畅征管流程、清晰权责分工、 高效便民服务。

2019 年 1 月 1 日，首批由财政部门征收的非税收入项目顺利划转到天津税务部门， 划转项目的征管有序开展。在全面深化改革背景下，随着更多非税收入项目陆续推进划转， 如何防范非税收入征管风险、 提升税务部门非税收入风险防控能力，成为天津税务部门亟需研究的重要课题。

（一）非税收入的定义

非税收入， 是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、 代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入， 主要包括行政事业性收费收入、 政府性基金收入、 罚没收入、 国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、 中央银行收入、 以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入和其他收入。

（二）非税收入的特点

相对于税收收入而言，虽然非税收入也是由政府或政府授权机关按照确定的征收标准为提供公共产品而筹措的资金， 但其征收项目却有特殊之处：一是多样性，非税收入种类由国务院各职能部门或各级政府制定， 项目众多；二是灵活性，在特定条件下出台的非税项目征收标准和措施可以根据实际情况变更调整；三是特定性，非税收入有特定的征收管理对象， 并不具有普遍征收的特点；四是不稳定性，当特定征管对象情况发生变化时，非税收入也会随之产生比较明显的变化。

（三）非税收入风险防控的意义

非税收入作为财政收入的重要组成部分， 是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要手段。 非税收入的规范管理直接关系着公共财政体系的健全和财政收入质量的改善， 是国家治理体系的重要组成部分， 有助于公共财政体系的健全和财政收入质量的改善。

非税收入的多样性和灵活性，与税收收入刚性强、覆盖面固定形成互补， 更便于政府快速调控整体财政收入， 因此非税收入在补充和调节财政收入方面作用愈加明显。 而非税收入的不稳定性， 又可能导致收入范围和规模在短期内波动幅度大以及侵蚀税基等问题。因此，加强非税收入管理、 防控非税收入风险是落实国家政策法规的必要措施， 有利于管控非税收入规模，保护税基，进而实现优化营商环境、 保障国民经济健康发展的目标。

二、天津税务局非税收入征管现状

（一）非税收入征收情况

目前天津税务局征收的非税项目和其他项目有15 项。 主要包括：教育费附加、地方教育附加、残疾人就业保障金、文化事业建设费、防洪工程维护费（地方水利建设基金）、 海上石油矿区使用费、废弃电器电子处理基金、 代征的工会经费， 以及 2019 年划转后由税务机关负责征收的国家重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金、中大型水库移民后期扶持基金、免税商品特许经营费、国家留成油上缴收入、石油特别收益金和小客车总量调控增量指标竞价收入。

2019 年上半年，天津税务部门共征收税费共计1973.17 亿 元 ， 同 比 增 长3.14%。其中，非税收入70.08亿元，同比增长26.2%。 新划转的7 项非税收入项目实现收入共计20.62 亿元， 占非税收入的 29.43%， 是 2019年非税收入的主要增长点。原有征收项目中， 残疾人就业保障金收入减少最为明显， 这主要是与残保金征收期限和计算基础变更有关。

（二）非税收入征管特点

一是征收项目多。 截至2019 年 6 月底，天津税务局负责征收的非税收入项目达15 项。 表明天津非税收入的征管工作同税收征管工作一样， 面临着广泛众多的缴费群体。非税收入的征收部门，除了基层税务部门外， 还包括一些委托代征单位 （如房管部门等），这也使得非税收入的风险防控工作更为琐碎复杂。

二是政策敏感性高。 天津市财政局会同天津市税务局于2019 年初出台了《关于停征防洪工程维护费的通知》（津财综〔2019〕3 号），规定自 2019 年 1 月 1 日起（即所属期为 2019 年 1 月 1 日及以后），停征防洪工程维护费。 该文件的出台直接造成了防洪工程维护费收入规模锐减。因此，非税收入风险防控工作必须要密切关注相关的政策调整和变化。

三是需要多部门配合。基层税务机关在日常非税收入征管工作中形成了一套“ 机 关—科 室—税 源管 理所—受理窗口” 联动且独立的征管体系， 即由基层税务局党委领导， 社保和非税收入科负责政策解答及业务培训， 税源管理所负责核查辅导， 征收大厅操作受理，征管、 核算和纳服等多部门配合， 借此实现包括预算、征收、分析、核查等多种风险防控措施。

三、非税收入征管过程中存在的风险分析

自国税地税征管体制改革以来，基于“金税三期”税收管理系统的原有征管机制和征管模式， 天津税务部门通过不断优化缴费人申报功能模块， 在非税收入征管上取得了一定的成效， 但仍面临较多风险和挑战。因此，有必要针对征管过程中可能发生的风险进行界定、 防范和应对， 以提升征管体制的科学性和有效性。

（一）政策方面的风险

一是部分立法缺失。 非税收入由国务院各职能部门或各级政府制定征收项目、标准及范围， 多以行政法规的形式而不是法律形式颁布， 导致非税收入征管政策刚性不强， 造成税务部门在非税收入征管工作中存在底气不足的问题。

二是执法依据不足。 在非税收入实际征管工作中，相关法律文件对拖欠、拒缴、抗缴非税收入等行为无明确具体的处罚规定， 或者未赋予税务部门具体的追缴或处罚权。 虽然税务机关可按照税收的管理方式，在登记、申报、 征收入库等环节采取相应的管理措施， 但在强制手段方面并不能将税收征管法直接应用于非税收入。 面对缴费人恶意拖欠甚至拒缴的情况，税务机关在催缴、追缴方面执法的刚性不足， 直接导致非税收入征管中存在征收不到位的风险。

三是政策解释不足。 比较非税收入的政策内容与税收政策内容，不难发现，税收政策的制定明显更加严谨细致， 与税收政策相配备的政策解读和执行标准的出台也更加及时和高效。例如，同样是以月销售额不超过10 万元的增值税小规模纳税人作为增值税、 教育费附加和地方教育费附加的免征条件，对实行差额征税的增值税纳税人就有明文规定其销售额以差额后的销售额作为考量依据， 而附加两费则没有相关规定。

（二）征管方面的风险

当前税务机关针对非税收入的征收管理， 主要依托“金税三期” 税收管理系统。随着新政策的出台和层层落地，在实际操作中不难发现，现有的征管手段仍有亟待提升的空间。

一是核查风险。 某些非税收入以其他税种的实缴金额为计征依据， 如教育费附加、地方教育附加等。这些费种申报缴纳数据的正确性，需要调用相关数据进行比对， 数据筛查的滞后性和误差会造成征收准确性的降低。 在数据筛查后的追征过程中，主税发生变化后，财务人员经常忽略对应的附加费也应随之调整， 这样容易造成附加费种与主税之间的误差， 影响非税收入征收的精确性。

二是征管环节存在较多风险。 目前税务机关征收范围内的部分非税收入， 是由税务机关负责代征， 有些甚至仅是在缴费环节由税务部门征收， 征管环节较多增加了流转过程中费款管理的风险和成本，降低了征管效率。以代征的工会经费为例，目前天津税务机关负责申报和缴款工作， 没有修改限定的权限， 存在外区迁入缴费人的工会经费缴款国库维护不及时的风险。 当缴费人申报缴款发生问题时，排查原因、解决问题， 需要多个部门间交流沟通反馈， 无形中增加了缴费人的时间成本。

三是宣传辅导风险。 非税收入涉及的项目繁杂，征收对象分散， 政策变化比较频繁。新出台的政策法规，如果宣传力度不够、 覆盖面不广， 会导致本应享受优惠的缴费人多缴费款、 本应申报缴纳的缴费人少缴漏缴。 尤其是目前国家出台了多项减税降费政策，对政策覆盖度、悉知度的要求也相应增大，企业多缴税费， 既占压了流动资金， 也给税务机关造成了核查、 退费等不必要的工作量。

（三）项目划转的风险

一是划转中的平台搭建风险。 目前全市财政部门征收的非税收入项目， 大部分是通过财政部统一规划的非税收入收缴电子化管理系统征缴入库， 天津财政部门与交管部门、 教育部门通过系统对接的方式实现数据的互通互联。 随着非税收入划转工作的推进， 部分非税收入项目也存在着主管业务部门的系统与“金税三期”系统的互通互联， 因此需要依托本地政府的信息共享平台进行数据交换。因此，政府信息共享平台的建设情况、 数据实时传输功能实现情况、 主管部门与平台的连接情况等因素， 都可能影响各系统间的对接质量和税务机关非税收入征管的质效， 增加非税收入的征管风险。

二是划转中的数据迁移风险。 划转非税收入项目的历史收缴数据对于税务机关而言意义重大， 是税务机关参与预算目标制定、 征管工作量预估、大厅窗口设置、人员调配、 信息化资源配置等前期准备工作的重要参考依据。 如考试考务费等非税收入项目涉及面广、 历史数据资料庞大， 如推动该类项目划转， 其缴费历史数据经过拷贝、 清洗和导入等环节后进入“金税三期”系统，可能存在数据丢失和损坏等风险。

三是划转后的预算目标制定风险。 按照非税收入划转改革工作要求， 税务机关对负责征收的非税收入预算目标的确定需要提出建议，需要抓好在税务系统的任务分解落实和执行情况考核。如果税务机关承担的预算目标过高，考核要求过严，可能会导致税务机关无法完成收入任务， 或者为完成收入任务采取激进的征收手段，给经济发展带来负面影响。

四、加强非税收入风险防控的政策建议

（一）推进落实“三及时”，完善健全法制建设

一是法律修订及时。 加快相关法律法规的修订工作， 明确税务机关的征收职责范围， 做好缴费人权利义务的界定， 明确法律救济规定， 初步形成较为完备的非税收入基础性法律框架。

二是政策解释及时。 非税收入政策制定部门在政策出台后， 要及时对政策文件出台背景、 意义和目的以及文件中容易引起关注或是容易造成混淆的相关条款及时下发政策解读， 发布执行口径文件，统一政策执行标准，为征收单位提供征管依据。

三是执法授权及时。 随着非税收入征管职责划转工作的持续推进， 需要有关职能部门及时明确税务机关在缴费检查、 欠费追缴和违法处罚等方面的具体职责和边界， 且以政策文件的形式予以发布， 确保税务机关的执法刚性。

（二）完善“三机制”，提升征管手段

一是建立大数据管理机制。 税务机关要树立大数据思维，优化征管模式，将非税收入征管向大数据分析应用模式转变， 全面提升非税收入征管质效。 首先，实施“互联网+大数据”的模式，建成以大数据、 云处理为内容的信息数据库和查询平台，将划转项目的海量历史数据纳入统一的信息数据库， 形成一体化和系统化的大数据信息平台。其次，建立非税收入查询平台，将非税收入政策、收入情况等相关数据信息纳入其中， 便于随时查询非税收入政策、入库情况等信息，为分析研究和领导决策提供科学可靠的依据。第三，加强与财政等部门的协作， 通过数据交换实现天津全部非税收入项目的信息共享， 逐步形成成熟、统一、高效的数据信息库，优化非税收入征管。

二是完善申报征收和税费比对机制。第一，从源头控制申报信息质量， 完善申报表数据的逻辑关系设置，根据政策调整， 动态完善相关税费自动校验功能。 在数据不匹配时自动提醒， 从缴费申报源头对申报信息进行控制， 提高申报信息质量。 第二， 不断完善管理环节税费比对机制， 完善信息内控监督平台功能， 对采集到的费源和税源信息自动在征管库中进行逻辑关联和智能对比，实现自动预警，实时进行跟踪监控。

三是完善考核考评机制。 第一， 强化激励惩戒机制。通过税费比对分析，对应报未报、申报不实、不按规定缴纳非税收入等违规行为，探索纳入纳税信用等级评定范畴， 将失信行为依法依规实施处置并纳入社会信用体系， 营造诚信缴费环境。 第二， 税务机关在征管过程中要实行同步推进机制， 将非税与税收征管工作同部署、同落实、同检查、同考核、同奖惩，不能“因费挤税”，也不能“因税挤费”，做到税费均应收尽收，税费齐抓并重。第三， 完善非税收入征管考核机制， 充分发挥绩效考核指挥棒作用， 结合现行的绩效管理机制和当前的工作形势， 将非税收入征收工作细化指标列入绩效系统中进行考核，形成以考核促责任，以指标强管理的良好工作格局。

（三）坚持“三加强”，提升学习宣传效果

一是加强与地方党委政府的联系。 非税收入征收工作离不开地方党委政府的关心和重视， 妥善处理好与地方党政部门的关系， 对税务机关顺利开展非税收入征收工作有至关重要的作用。 第一， 税务机关要积极主动向当地党政部门汇报有关非税收入征管、入库情况，从非税收入征收角度为地方经济发展提供意见和建议， 争取地方党政领导对非税收入征管工作的重视和支持。第二，联合非税收入主管部门通过调研、考察等形式，定期向党政领导介绍政府性基金等非税收入对支持本地区公共服务建设、 精神文明建设等方面做出的重要贡献， 进而构建党委重视、政府支持、部门协作、 社会理解的费源征收工作格局。

二是加强税务干部的业务学习。第一，加强业务知识培训， 定期组织全体税务干部深入学习非税收入相关法律法规和政策性文件， 尤其是各项降费政策出台以来的新政策， 提升全体税务干部依法征收的业务能力。第二，加强征管实操业务学习，定期组织税源管理所干部，对辖区内管理对象开展非税收入漏征风险排查和税费比对工作， 通过理论学习结合实际业务的方式， 夯实非税收入征管基础。第三，要定期开展非税收入业务知识学习考核工作，通过“以考促学、以学促用”的方式，及时更新业务知识，提升业务水平，增强税务干部服务缴费人的业务能力。

三是加强向缴费人的业务宣传力度。第一，将非税收入业务宣传与 “便民办税春风行动” 等宣传工作紧密结合，宣传非税收入征收范围、标准、 依据和减税降费政策等内容， 加强缴费人对非税收入政策的了解， 提升缴费人的缴费遵从度。第二，要积极联合市委宣传部、 政府文明办等单位， 充分利用其在开展宣传工作方面的优势，大力拓展宣传渠道， 创新宣传形式，丰富宣传内容，多渠道、全方位、深层次地宣传非税收入政策。

（四）着力“三推进”，确保征收工作有序开展

一是着力推进与相关部门的统筹协调。 切实发挥地方政府的主导作用， 在非税收入划转工作中建立税务、财政及业务主管部门之间的协调沟通机制， 定期召开联席会议， 及时解决划转工作中遇到的问题。 在划转后的征管工作中， 税务机关也要同相关部门建立起长效沟通协调机制， 共同对征管过程中出现的问题和风险点进行交流研究，解决问题、堵塞漏洞。

二是着力推进信息化系统建设。由政府部门牵头，加快信息共享平台建设进度，建立税务机关与非税收入业务主管部门间的系统连接，实现数据互联互通；优化“金税三期”系统功能，实现功能模块间横向联通核验及同一类型业务历史记录纵向比对机制， 对相关异常情况进行强制提醒；不断优化“金税三期” 系统数据导出及核算功能， 尽量减少人工核算造成的误差。

三是着力推进缴费服务的创新优化。在合法合规、安全有效的基础上， 积极拓宽非税收入缴费渠道， 增加微信、 支付宝等便民支付渠道在非税收入缴费工作中的使用， 不断提升缴费人的满意度和获得感。