关于政府采购落实促进中小企业发展政策目标的调研报告

◎文/高学军

一、政府采购促进中小企业发展政策目标的确立和发展历程

中小企业是促进国民经济和社会发展的生力军，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量， 在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险中发挥着重要作用。在 2019 年6 月举办的“政府采购促进中小企业发展高峰论坛”上，国务院发展研究中心企业研究所副所长、 研究员袁东明表示：“到 2018 年底，全国实有市场主体达1.1亿户，企业3470 万户，个体工商户及其他7500 万户。3500 万户企业中，按照我们过去的估算， 中小微企业约占99.7%， 小型微型企业占97.3%， 也就是说大型企业10 多万户， 中型企业近100万户，其他3300 万户都是小微企业， 中小微企业解决了80%以上的就业岗位。 ”作为财政支出的重要组成部分，政府采购的传统功能往往着眼于提高政府采购资金的使用效率、 促进廉政建设。 但是， 国际上各大发达国家都将政府采购作为宏观调控的重要工具， 充分利用政府采购制度支持本国的中小企业发展和自主创新。 我国政府采购由于发展时间短， 各项制度均不够完善， 在扶持中小企业发展上缺乏制度创新，有待深入探索。

2003 年 1 月 1 日，为改善中小企业经营环境， 促进中小企业健康发展， 扩大城乡就业， 发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用， 我国制定的扶持和促进中小企业发展的第一部专门法律 《中华人民共和国中小企业促进法》正式施行。该法第三十四条规定：“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务”。 同日，《中华人民共和国政府采购法》正式施行。该法第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区， 促进中小企业发展等”。两部法律共同确立了政府采购促进中小企业发展的这一政策目标， 但由于规定过于原则，缺乏具体实施细则，实施效果并不明显。

2008 年国际金融危机爆发， 我国经济遭受较大影响， 我们越来越意识到中小企业对于促进经济增长、增加财政收入、扩大城乡就业、维护社会稳定的重要作用。为进一步促进中小企业发展，国务院印发《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发 〔2009〕36 号），规定：“完善政府采购支持中小企业的有关制度。 制定政府采购扶持中小企业发展的具体办法， 提高采购中小企业货物、工程和服务的比例。进一步提高政府采购信息发布透明度， 完善政府公共服务外包制度， 为中小企业创造更多的参与机会。”为加大对中小企业参与政府采购的政策扶持力度，财政部、工业和信息化部于 2011 年 12 月29 日印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181 号，以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》规定了预留采购份额、 评审优惠、 鼓励联合体投标和分包等措施， 提高采购中小企业货物、工程和服务的比例，促进中小企业发展。 因该文件操作性较强， 成为指导政府采购落实促进中小企业发展政策目标的重要文件， 并在全国各地的政府采购活动中广泛运用。

2018 年 1 月，新修订的《中小企业促进法》专门修订补充了中小企业参与政府采购的相关优惠政策，将《暂行办法》 中的部分规定上升到法律层面，规定“国务院有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策， 通过制定采购需求标准、 预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施， 提高中小企业在政府采购中的份额。 向中小企业预留的采购份额应当占本部门年度政府采购项目预算总额的百分之三十以上；其中，预留给小型微型企业的比例不低于百分之六十”。同时，进一步明确“政府采购不得在企业股权结构、经营年限、 经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。

2019 年 4 月，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》。 意见指出，将完善政府采购支持中小企业的政策，研究修订《暂行办法》， 强调在政府采购活动中，向“专精特新”中小企业倾斜。

综上， 随着经济的发展和改革的深入， 我国已经深刻认识到促进中小企业发展的必要性， 并将政府采购作为重要促进手段之一， 这为我们在政府采购活动中进一步落实促进中小企业发展政策目标， 提供了法律和政策依据。

二、中小微企业参与政府采购活动的状况

（一）促进中小微企业发展的举措

天津市政府采购中心（以下简称 “中心”） 成立于1999 年 4 月，是市级集中采购的执行机构， 主要负责实施集中采购目录内的政府采购活动。 截至 2019 年 7 月底， 在中心注册的企业超过一万家。 早在2010 年前后，中心在全国政府采购行业内率先取消了投标保证金和履约保证金收取工作， 切实减轻中小企业参与政府采购的经济负担。 2011 年，《暂行办法》一经发布，中心就积极宣传和践行相关规定， 在各采购文件中载明给予小微企业产品价格扣除。在20 年的发展历程中， 中心曾积极扶持本市企业参与政府采购，为每个参与中心项目的本市企业建立服务档案， 详细记录评价各企业历次投标过程中的优势及不足， 定期向企业做反馈服务； 在采购过程中明确节能环保产品、 自主创新产品的优先法则， 加大加分力度， 强化企业执行国家产业政策的意识， 帮助企业提升自身核心竞争力； 积极开展协议供货、 定点采购和网上商城，落实“互联网+政府采购”计划，以采购信息的公开、 便利满足中小微企业参与的需要。 经过多年的系统改造升级和技术发展完善， 中心现已基本实现了覆盖全部采购项目的远程电子化招投标。通过远程招投标，供应商无需提供纸质标书、无需再到中心报名、签到、解密、提交标书等，远程即可随时跟踪开评标情况并与专家在线应答和澄清相关评审问题。 这一举措大大降低了各中小企业投标成本， 提升了采购服务和效率。 信息的网上运行也有效隔离了评审专家、采购人、代理机构和供应商， 最大程度实现了全程阳光交易， 激发了企业的参与热情。

（二）促进中小微企业发展的效果

针对中小企业参与中心政府采购活动的情况， 我们按照项目数量和中标金额进行了统计。 2019 年以来，按项目数量计算， 中小微企业中标率（详见表1）。

表1 中小微企业中标率

按中标金额计算，中小微企业中标金额及占比 （详见表 2）。

从以上统计数据可知，中小微企业中标（成交）率达79.06%，中标（成交）金额累计达14 亿元、中标金额占比64.48%。目前，在中心注册的企业绝大多数为中小企业，反推之， 大型企业中标率仅为约20%， 但中标金额能占比40%。这说明，尽管政府采购落实支持中小企业发展政策目标在实践中产生了一定的效果， 但是尚未达到预期效果。

应该说明的是， 该数据具有局限性， 中心为集中采购机构， 主要实施集中采购目录内品目的政府采购活动，品目较少，数据不具有普遍代表性、典型性。更为重要的是， 调研数据针对的是投标主体， 即企业是否为中小微企业，而不涉及所投产品，这与《暂行办法》所确定“双小标准”（投标企业本身是小微企业， 提供本企业制造的货物、承担的工作或者服务，或者提供其他中小企业制造的货物）不符。 据分析，以上统计的中小企业中绝大多数属于贸易公司、代理销售商，其所投标产品可能大部分是进口产品或者国内知名大企业生产的产品。 由中小企业直接生产、 直接提供服务的中标金额实际占比较低。 这种情况在整个政府采购行业都比较突出。

表2 中小微企业中标金额及占比

综上， 目前政府采购对促进中小企业发展政策目标的落实情况、 采购资金的实际流向均难以通过数据反映出来，《暂行办法》 扶持制造型中小企业发展的立法初衷可能落空。

（三）政府采购竞争激烈与中小微企业缺乏竞争力的矛盾凸显

公开透明、公平竞争、公正和诚实信用是政府采购的四大基本原则。 在此原则指导下， 政府采购更多强调的是竞争性， 通过竞争达到提高政府采购资金使用效益的目的。 而在日趋白热化的政府采购市场竞争中， 过于强调“公平竞争”恰恰成了众多科技型、 创新型中小企业参与政府采购的 “杀手锏”。2019 年 6 月，我们对某自主研发企业进行了调研， 该企业依托军用国企平台， 研发经费相较民营企业更充足，在军用转民用的过程中，也有不少研究成果可以直接商业化， 可以说研发成本低是该企业重要的优势之一。 但是该企业推出的打印机、复印机，面临着产品单一、价格过高、品牌缺少知名度、用户体验差等问题， 这些也是我国中小企业普遍存在的问题， 直接制约了中小企业深入参与政府采购活动中去。单纯依据政府采购竞争，主张“公平、公正”原则，那么竞争打一开始， 这类自主创新型企业就已经被 “拍死在沙滩上”。这样的竞争存在实质的不公平。 如何解决创新问题， 也是供给侧改革的重点和难点。 而政府采购恰恰能发挥需求侧的重要作用，因势利导，培植科技型、创新型小微企业生长的 “特殊土壤”， 才能助推其成长壮大、蓬勃发展。

三、从质疑案例分析中小企业参与政府采购面临的矛盾和困境

政府采购活动中存在的问题常常通过供应商的质疑、投诉反映出来。下文将从两个实际质疑案例入手，分析中小企业参与政府采购所面临的矛盾和困境。

案例一： 中小微企业如何确定？

B 公司 质 疑 指 出 ：A 公司在某物业服务项目招投标活动中， 可能声明自己为小微企业， 享受了针对小微企业投标给予的6%价格扣除，从而获得中标，但在2018 年国家企业信用信息公示系统中的“小微企业名录”却并没有 A 公司。 B 公司认为 A 公司的行为影响了政府采购活动的公平公正性原则， 损害了其他参与本次采购活动企业的正常权益。

采购人、 采购中心收到质疑后， 组织原评标委员会对A 公司的投标文件进行了复核。 该公司在投标文件中提供了 《中小企业声明函》， 声明其为小型企业，并在质疑复核时再次书面确认自身属于小型企业。因此，评标委员会认为，根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库 〔2011〕181 号）和招标文件规定， 不能得出该公司不属于小型企业的结论。 B 公司对质疑答复不满意，继续向财政部门投诉。财政部门受理投诉后， 致函A公司所在地的中小企业主管部门，相关部门回函称A 公司系微型企业。 财政部门因此判定投诉事项不成立。

案例分析：

《暂行办法》 第五条规定：“参加政府采购活动的中小企业应当提供本办法规定的 《中小企业声明函》”。 在《中小企业声明函》中，各投标企业根据 《工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、 财政部关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300 号，以下简称《中小企业划型标准》） 规定的划分标准，声明本企业所属类型，并承诺对声明的真实性承担法律责任。

《暂行办法》以中小企业自我声明作为认定方式，在实施之初遭遇了不少异议。

一是企业划型不科学、存在动态性。《中小企业划型标准》 规定：“中小企业划分为中型、 小型、 微型三种类型， 具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标， 结合行业特点制定”。企业从业人员、 营业收入均属于变动性指标， 理应由企业根据自身实际情况确定，企业的划型也因经营情况可能时有变动。 以企业自身的承诺为依据，缺乏客观性。

二是仅依据企业自身的声明， 采购人和评审专家难以认定。 在当前诚信欠缺的政府采购环境下， 不少采购人和评审专家都不愿意仅仅依据企业自身声明做出判断， 特别是针对比较熟悉的企业， 可能企业声明自身为小微企业， 但从业人数和收入规模都较大， 采购人和评审专家更不能仅凭企业自身声明做出判断， 给予价格扣除。

因此， 不少采购代理机构在采购文件中要求投标企业提供其他第三方证明，比如中小企业主管部门出具的认定文件， 比如年度审计报告， 这些要求实际加大了企业的举证责任， 阻碍中小企业享受价格扣除等政策优惠。实践中，各地中小企业主管部门制度不同， 给出的证明也有差别， 给评审带来了其他的实质性不公的问题。

该项目在市政府采购中心实施采购。 中心严格按照《暂行办法》的规定编制招标文件，明确规定“小微企业以投标人填写的 《中小企业声明函》为判定标准”。 质疑人B 公司以国家企业信用信息公示系统中的小微企业名录为依据进行质疑， 该名录不属于《暂行办法》规定的判定标准。因此，评标委员会根据投标人填写的 《中小企业声明函》做出判定，符合法律和招标文件的要求。

天津市财政局在2019年初印发的 《关于做好政府采购定向支持中小企业有关工作的通知》中，进一步严格规定：“任何单位和个人在政府采购活动中均不得要求中小企业提供其他证明声明函内容的材料”。该通知重申了《暂行办法》的要求，肯定了我们的做法， 也为解决相关争议和矛盾提供了重要直接的依据。

案例二： 小微型企业为什么中不了标？

某学校采购劳务派遣服务， 以公开招标方式实施政府采购， 且在项目中明确注明 “本项目专门面向中小企业采购”。经评标委员会评审和采购人确认， 本地知名的A 人力资源管理顾问公司中标。 参与投标的B 物业服务公司对中标结果提出质疑，认为中标单位是国有企业，该企业参与竞标有天然的优势，违背了政府采购扶持、促进中小企业发展的立法初衷， 不符合中央和各地鼓励民营经济发展的文件精神。

接到质疑后， 我们对参与该项目投标的各供应商情况进行了比对分析， 质疑供应商B 物业服务公司报价最低，但在业绩、专业人员评价等方面，略差于A 人力资源管理顾问公司。两相抵消后，真正决定评标结果的因素就在于此项目专门面向中小企业。 如果B 物业服务公司像在其他大部分项目中享受了6%的价格折扣，则该公司必将中标。

案例分析：

1.采购人偏见

该项目的采购人熟知相关制度，利用“专门面向中小企业” 这一有利于中型企业的规定， 排除了其他小型企业的竞争。 尽管《暂行办法》全称为 《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，但规定有其扶持重点， 即重在扶持小微企业。 按照规定，70%的政府采购项目是面向小微企业享受价格折扣，18%的项目是专门面对小微企业，而剩下的12%的项目是专门面向中小企业。 案例中的项目就属于此类12%的项目。 A公司是中型企业，B 公司是小型企业，没有了价格扣除，中型企业和小微型企业站在同一起跑线上， 中型企业由于业绩、 规模、 人员上的占优， 更易获得此类项目的中标。

我们用“采购人偏见”一词来指代采购人的某种固有想法，即单个采购项目中，采购人的想法是预算范围内采购到更优的产品， 这种更优是指品牌、信誉、产品性能、售后服务等各方面。 采购人在政府采购活动中， 往往倾向于采购大企业或大品牌的产品， 因而从采购需求到评标标准、评审因素，均为大企业、大品牌产品量身定作，给中小企业参与政府采购竞争造成不少困难。 该案例中的采购人偏见体现得比较隐蔽， 更直接的偏见通常体现在评审因素中， 这也是下文要重点论述的。

2. 综合评分法造成的“马太效应”

近年来， 各大政府采购媒体上出现过多次最低价中标之争，不少观点认为，当今中国要追求经济的高质量发展，就不应再强调最低价，因此综合评分法在政府采购活动中得以广泛运用。 但是在价格不占主导地位的评分因素中， 各类评分因素汇总而形成百分制， 构建针对产品本身以及制造商、技术人员、产品品牌、信誉、售后服务、业绩实施能力等方方面面的立体式评价， 并且价格以外的这些评审因素占据绝大多数分值。 在此评审因素导引下，得高分的往往是实力强、品牌硬的大型企业。 长此以往，必然会出现强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，形成中小企业参与政府采购永远不能跨越的“障碍”。 在当前改善营商环境、开展“双万双服” 活动的大背景下， 采购人、 采购代理机构不敢再设置高门槛， 直接将中小企业排除在外。 但是，门槛不再，标准仍高，进得了门，却中不了标。

以中心实施的医疗设备项目为例，价格分通常是30分，除此以外，采购人通常要求制造商认证 （包括质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系等证书）、检验报告等技术材料、 售后服务支撑能力、业绩等。受此引导， 一般小微企业必然选择大企业生产的知名品牌产品投标才能获得以上全部得分，进而中标，更遑论采购需求可能存在的倾向性、 指向性问题。

以中心实施的物业项目评审因素为例， 价格分约占20 分，采购人通常要求投标人提供业绩证明材料、 各类管理体系认证证书、 企业信用等级评价、 拟派驻项目经理和服务人员证书和经验证明等文件， 以证明企业实力非凡。根据物业项目的特点，增加了“报价合理性评价”这一评审因素， 重在考核投标供应商的分项报价 （最低工资、社会保险、公积金等）是否符合国家强制性规定。 采购人原有的做法通常是要求供应商提供与采购项目 “规模相当”的业绩，或者直接列明规模范围。 财政部在2018年《中小企业促进法》修订后多次纠正这一做法， 在其颁布的指导案例中否定以上做法， 认为业绩要求里列明规模属于在 “经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”，违反法律规定，强调物业“管理经验具有可复制性”。 因此，现在通常的项目评审因素里面可以要求业绩， 但不再有规模要求。但即使如此，我们也可以看出其他的评审因素仍更有利于具有丰富管理经验和人员储备的物业服务公司。 深圳某公司在天津卫生行业中目前就占据行业垄断的情况。 我们对该公司服务的医院进行过实地考察。 该公司确实存在设备更先进、人员更专业等优势， 能协助医院更有序地提供医疗服务，在业内得到广泛认可。以上评审因素无疑会让此类公司“如虎添翼”，中标概率因其实力强而大大增加； 而中标越多，其实力则更强，其他中小微企业更望尘莫及。

四、关于落实政府采购促进中小企业发展政策目标的建议

结合以上对中小企业参与政府采购数据和典型案例的分析， 我们认为要落实政府采购促进中小企业发展政策目标， 首要的是要让采购人转变观念， 同时借鉴国内外经验， 配合积极的制度创新， 构建一整套有利于中小微企业发展的政府采购制度。

（一）采购人转变观念，积极支持中小企业发展

在当前“放管服”的大背景下， 政府采购领域也突显“放”，强调还权于采购人，强调采购人的主体责任， 减少事前审批环节， 以激发政府采购市场活力。 这种“放”和“还” 由于采购人偏见的存在， 大大削弱了政府采购落实促进中小企业发展政策目标的作用力。 以采购人倾向于采购进口医疗设备为例。从短期来看， 进口医疗设备在功能上确实更优， 更能满足医院的使用需要， 但从长期来看， 大规模大范围地进口医疗设备对国产医疗设备将造成致命的打击。 没有需求侧的刺激、推动，厂家没有动力加速研发， 缺乏自主创新，更严重依赖进口。要改变这一现状， 除了采购人转变观念， 还需要完善配套的进口产品采购和管理制度。

我们应该认识到，“放”不等于从国家层面放弃了政府采购这一重要的宏观调控工具，“放” 也不代表采购人可以简单“任性”。 采购人应认清政府采购的定位、功能、作用， 将本部门本单位的采购活动放在服从和服务于我国宏观经济发展的层面上加以考虑，从大局出发，提高政治站位，切实转变观念，树立国货意识、创新意识，积极主动地履行政府采购宏观调控政策， 促进从国家层面形成和充分发挥政府采购合力。

除了采购人主动地转变外， 还应该发挥政府采购领域“管”的作用，加强事中事后监管。 同样以市政府采购中心为例，据不完全统计，截至2019 年7 月中旬，专门面向中小企业实施的政府采购项目约占总委托项目数量的14%， 预算金额占比约为10%。 这种情况，可能跟预算批复实施时间较晚有关，可能同列入集中采购目录的品目特定性有关， 也有可能存在部分预算单位未按规定实施采购的情况。 这需要财政部门加强事后监管， 加强对政府采购定向支持措施落实情况的监督检查， 发现未落实相关政策措施或者存在违反政府采购促进中小企业发展的违法行为的， 应依法对当事人、 采购主体严格予以处罚。

（二）对中小企业进行细分，走精准采购之路

我国幅员辽阔， 各地经济社会发展差距悬殊， 前文所述， 由于政府采购行业竞争激烈，《暂行办法》中“撒胡椒面式” 地对中小企业的扶持政策可能因为支持主体过多而导致相关制度流于形式， 弱化、 虚化应发挥的作用。 在“互联网+”的时代，充分利用技术手段， 多部门联动即可获取、整合相关数据，对中小企业类型实现细分。在细分的基础上， 走精准采购之路， 精准扶持自主创新型企业、科技型企业。

一是进一步区分中型、小型、微型企业，侧重于支持小型微型企业。《北京市人民政府关于进一步支持小型微型企业发展的意见》 规定：“预算金额在 300 万元 （含）以下的政府采购项目， 应当从小型微型企业采购； 预算金额超过300 万元的政府采购项目， 在同等条件下优先从小型微型企业采购。 无法从小型微型企业获取货物、工程和服务的， 可从大型中型企业采购。”该规定依据的是 《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发〔2012〕14 号）。 主要原因在于， 相较于中型企业，小型微型企业数量更大、更具活力，在稳定就业、促进经济增长、 科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用。 而小型微型企业在自身发展过程中面临更大的风险，更需要政策的扶持，以稳增长、稳就业、促发展。

二是区分贸易型小微企业和制造型小微企业。 区分贸易型小微企业和制造型小微企业在政府采购中很有意义， 但同样受限于现有政府采购制度。比如，曾有项目因要求“生产厂家投标”而被认定为以不合理的条件对供应商实行差别、 歧视待遇。 因此，从现状出发，我们主张严格实施“双小标准”，从制度执行和数据统计上把严，将采购资金导向制造型小微企业。 此后， 可以进一步修订《暂行办法》给予制造型小微企业明确的政策支持， 打破一味追求平等的弊端。

三是区分一般制造型企业和科技型企业， 积极推动自主创新。 2007 年，财政部出台 《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》《自主创新产品政府采购合同管理办法》等文件，旨在通过政府采购推动自主创新。 但这些政策文件引起了欧美国家和利益集团的关注。 为平衡各方面利益，履行“中国的创新政策与提供政府采购优惠不挂钩” 的对外承诺，2011年 11 月 17 日， 国务院办公厅印发通知， 停止执行以上文件。 停止执行并不意味着我国就放弃自主创新，相反，在中美贸易争端过程中，我们愈加认识到自主创新的关键性作用。 这需要我们在今后的改革中充分调研， 制定一整套创新制度， 更有针对性地推动自主创新。 可以考虑制定专门的指导性目录，要求目录内的产品仅针对中小微企业实施采购， 或者某些类型产品仅针对科技型、自主创新型企业采购， 但配套制度必须完善， 具有可执行性。

（三）积极借鉴国外制度创新经验， 推行强制拆分采购项目

在全球经济融合、 我国加速政府采购协定（GPA）谈判的背景下， 单纯的扶持本国中小企业的做法可能违背了 GPA 的大原则。 以史为鉴，可以知兴替。前述政府采购自主创新相关规定的废止给我们提供的经验教训就是： 要主动了解和分析其他主要WTO 成员政府采购法律的有关规定，积极借鉴，完善立法。文件的废止，并不意味着我们放弃了自主创新，相反， 作为我国经济中的短板， 通过政府采购促进中小企业自主创新是我们在今后工作中应该积极探索的。 在我国尚未加入GPA 前，原则上没有完全开放政府采购市场的义务； 加入 GPA 后，我们也应借鉴欧美通行做法，规避GPA，利用政府采购促进自主创新。 这需要我们积极进行制度探索和制度创新， 构建一套符合中国实际情况又有利于中小企业发展的政府采购制度。

以美国为例， 美国政府重视采购手段的创新。 广泛采用商业化前采购的方式，以实验品和研发服务合同的形式购买潜在供应商尚未投放市场的技术、产品或服务。这给我们提供了新思路。 商业化前采购将极大地帮助科技型、自主创新型企业，对于我国经济长远健康发展意义非常。 但是这套制度需要完全抛开现有的政府采购竞争机制， 也需要有专门的中小企业部门来推动实施， 也可以对日韩的做法加以借鉴，但机构、制度调整都较大。

我们认为， 当前符合中国实际、 比较具有借鉴意义的做法是强制拆分采购项目。《暂行办法》第六条规定：“鼓励大中型企业和其他自然人、 法人或者其他组织与小型、 微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动， 联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，可给予联合体2%～3%的价格扣除。”第八条规定：“鼓励采购人允许获得政府采购合同的大型企业依法向中小企业分包。 ”但是，在采购实践中， 鲜见企业组成联合体参与投标。 鼓励采购人允许分包涉及合同的履行， 实际数额难以统计， 给监管带来难度。 实践可以证明，鼓励、引导协作和拆分不能发挥作用。我们建议出台政策，强制要求采购人拆分采购项目。该实践在德国普遍采用，即将一个采购项目细分成若干小的项目进行招标， 拆分招标为通例， 不拆分招标为例外， 如果不拆分需要由采购人进行举证。 之所以借鉴该规则的重要原因在于： 这一做法不违背欧盟法的相关规则， 也得到了GPA 的承认，因为拆分既没有限制参与投标的中小企业的国籍， 也没有限制大型企业的参与。 强制拆分是从需求端发力，旨在改变现在大中型企业参与政府采购项目少、 但中标金额多、 处于行业垄断或者绝对占优的现状。 从采购项目个案来看， 这一做法可能增加了采购人协调的成本，但从整个政府采购更高的层面看， 极其有利于中小微企业参与竞争， 特别是促进小微企业的发展， 限制采购人的不当干预， 将采购资金更多惠及中小微实体经济。

（四）发挥示范、引领作用， 探索一条有利于发挥政府采购落实促进中小企业发展政策目标的新路

作为政府采购执行层面的 “国家队、 领跑者、 排头兵”，市政府采购中心对政府采购整体执行工作具有示范引领作用。 这种示范作用不仅体现在编制标准采购文件、 实施集中采购目录内产品的规模化采购、 推进协议供货、定点采购、网上商城等具体措施上， 更应该体现在积极推动落实强制采购节能产品、优先采购环保产品、自主创新产品、 扶持中小企业发展等政策功能上。 我们要找准、 认清中心在全市政府采购活动的角色、定位，开动脑筋，积极创新，建言献策，通过采购文件编制、 现场组织评审等环节引导采购人筑牢国货意识、创新意识，通过投标服务、 文件解释等环节服务供应商， 帮助供应商提高核心竞争力， 探索出一条更加有利于发挥政府采购落实促进中小企业发展政策目标的新路。