地方政府竞争、人口流动对公共品供给影响研究

南京大学经济学院 史梦昱

一直以来，中国人口流动规模十分庞大，据国家卫生健康委员会的数据显示，2018年中国流动人口规模达2.41亿人。2020年4月9日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》针对要素市场提出五大目标，要求破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍。人口自由流动对中国劳动力配置优化、流入地经济促增起到重要作用，但同时也会对流入地公共服务供给存在较大影响。同时，中国各大城市的户籍制度改革正在火热进行，针对流动人口的户籍制度也不断放开，在此情形下，人口流动必然会对流入和流出地的经济社会活动产生影响，其中较为直接的就是流动人口对当地公共品供给需求的改变。因此，就地方政府行为、劳动力要素流动对公共品供给相关问题存在的影响进行研究有十分重要的意义。

一、文献综述

学界认为人口流动存在两个动因：一是由经济因素导致的直接原因；二是以源于Tiebout“用脚投票”理论的市场化方法去解决公共品供给的偏好显示问题。早在1969年，Todaro就提出基于地方经济发展水平的未来现金流量的预期是人口迁移的决定因素，导致农村人口向城市集聚，这一流动存在经济收敛效应，使得人口流入地和流出地的经济差距缩小。如侯燕飞和陈仲常(2016)在Barro等(1995)的国际人口迁移模型基础上，对中国29个省份的经济收敛度进行检验。认为人口流动促进区域经济增长，并且中国区域经济具有新古典经济增长收敛机制和内生经济增长收敛机制，人口流动使得地区经济收敛，缩小了发展差距。但就公共品供给而言，在地方公共支出水平一定的情况下，人口流入会降低地方人均供给水平。同时，随着经济活动密度增加、人口流动规模加大可能导致流入地存在交通、公共基础设施和服务拥挤等问题(宋顺锋和潘佐红，2008)。具体到公共服务供给上，部分学者证实了流动人口对流入地的公共品供给存在的挤占效应，如江依妮(2013)对广东省外来人口集聚地的公共服务支出变化进行研究，认为省际流动人口的流入降低了当地消费型公共服务的支出水平。段哲哲和黄伟任(2016)在利用福建省58个县市四期面板数据进行研究后，验证了流动人口对地方财政中教育支出的影响，即人口流动对福建省的教育资源存在挤占效应。而对流出地而言，人口流失带来的税基减少则很大程度上也会降低政府对公共服务的支出水平(向祎，2018)。

不同于Tiebout提出的人口在自由流动条件下，可通过选择最优的公共产品成本效益组合来实现个人效用最大化观点，Hamilton(2014)认为人口的自由流动并不是公共品有效供给的充分条件，并提出政府以财政分区手段限制人口的无序流动才是有效供给的前提。就政府行为在人口流动对地方公共品供给上的具体影响，部分学者认为与人口自由流动情况一致，人口流入不会促使当地政府增加公共品供给，因而随着流入人口增加，当地公共品供给水平反而会减少(伍文中，2012)，也正因为如此，部分地区为保障本辖区内人口享受居民公共服务，对外来人口采取户籍制度进行甄别，设置相应门槛(夏纪军，2004；段哲哲和黄伟任，2016)，以保障居民公共服务供给水平。但也有部分学者认为地方政府是否会增加公共品供给主要视地方官员意愿和当地政府财力而定(吕炜和周佳音，2018)。 尽管地区间经济差异是影响人口流动的主要因素之一，但随着经济发展水平的提升和城乡建设的完善，公共财政支出将成为影响人口流动的决定因素。如Day(1992)在考察加拿大跨省人口流动时发现各省的公共支出差异在居民迁移行为中存在作用显著。张丽等(2011)也利用Lewer和Berg(2008)提出的引力方程验证了地区财政支出与人口流入数量的正向关系，同时也指出地方政府的文教卫支出和社会保障支出在促进人口流入上的作用要大于基本建设支出。在新经济发展形势下，人口红利优势不断丧失，投资对经济增长贡献率逐渐降低，人口要素贡献率不断提升，当前地方政府间的竞争更多地反映为人口竞争，因此，为实现人口吸引目标，地方政府存在公共品供给支出激励(刘会娟，2019)。同时，与认为政府官员以GDP竞争为核心的晋升激励下基础设施建设等投资支出挤占公共服务支出不同，中国GDP政绩考核的不断弱化以及垂直化的地方政府标尺竞争，会使同级政府间的GDP竞争相对弱化，而标尺竞争会使地方政府的福利支出向同级政府持平。即如果其他同级政府福利支出较高，则该地区会将增加福利支出；如果其他政府福利支出较低，则该地区也会将福利支出保持在较低水平(周亚虹等，2013；杜妍冬和刘一伟，2016)，从这个角度来看，经济水平和基础建设发展相对落后的人口流出地很难有较大的公共支出增长激励。但与此同时，对人口流入地而言，不仅有与同级政府“攀比”的公共服务支出激励，地方政府为获得升迁会以掌握其政治升迁决定的上级政府满意度为行动目标(张宴和龚六堂，2005)。近年来，中国地方政府逐渐从以经济增长为主导的晋升锦标赛转移到关注社会公平和经济发展上，会加大关系民生福祉的基本公共服务财政投入(周绍杰等，2015)。此外，有学者认为对福利性公共品支出的歧视也只存在于政府财力匮乏的早期(刘晓峰等，2010)，但在经济和城市发展到一定阶段，公共服务的歧视性支出最终只会降低流入地居民的福利水平(朱洁，2017)，同时财政自给率高的政府在本地财政支出上也会更加偏向公共服务部分(郑垚和孙玉栋，2018)。

可见，在人口自由流动下，不同于流出地与流入地间存在的经济收敛效应，基于税基变化及城市拥挤效应等因素，地方公共品供给水平可能都会随着人口流动而下降，但同时流入地供给水平也可能由于外来人口被户籍制度排除在居民同等福利之外而不受影响。在人口自由流动情形下引入政府角色，则公共品供给支出的变化很大程度上由地方政府竞争目标及其财力大小决定。不同于经济增长的收敛效应，新发展形势下，地方政府为实现人口吸引目标一定程度上都会存在公共服务支出激励。因此，本文将进一步就地方政府竞争、人口流动与公共品供给变化间的具体关系进行研究。

二、研究假设与模型设定

(一)研究假设

理论上讲，人口自由流动情况下，不同于会在地区间普遍形成的经济收敛效应，由于人口流动引起的税基变化及过度集聚形成的拥挤效应，地方公共服务供给支出都可能会出现相应的减少。在新经济发展形势下，引入政府竞争因素后，由于标尺竞争的存在以及人口吸引目标，地方政府均存在增加公共服务支出激励。同时对流入地而言，人口规模的增长会扩大地方财政收入税基，在促进经济增长的同时增加财政收入，更有助于提高政府公共品供给水平。因此，在人口自由流动下，经济发展水平较高地区的软公共品供给水平会因人口大量流入而降低，流出地的人均水平也会因税基减少的负面经济效应而有所下降。在考虑地方政府竞争行为后，人口流入地出于政府人口吸引和垂直标尺竞争下的官员晋升目标，存在增加软公共品供给激励。而流出地可能由于同级政府竞争间存在的“马太效应”，即公共品供给支出较低的地区向同级低支出政府靠近，降低或维持在较低的福利支出水平，但在同时存在支出增长激励作用下，人口的大量流出反而会使得人均水平有所上升。因此，相比于人口自由流动情况而言，地方政府竞争行为的引入可能会使地区间软公共品供给水平有所提升。

(二)模型设定

为检验地方政府竞争、人口流动与公共品供给水平变化之间的关系，本文设定如下实证模型：

(1)

μ=(μ1,μ2,μ3,μ4)，Xit=(fcit,psit,frit,fssit)′

(2)

μ=(μ1,μ2,μ3)，Xit=(psit,frit,fssit)′

其中，i表示除西藏外的30个省份；被解释变量pseit表示地方软公共品供给水平，由养老保险与医疗保险支出构成的社会保障支出水平反映；pmsit为人口流动；fcit表示地方政府竞争；εit为随机扰动项。

(三)指标选取及数据来源

被解释变量。本文选取人均软公共品供给水平为被解释变量，由政府消费性支出中养老和医疗两类保险支出的人均值指标表示。其中，人均值由常住人口标准衡量。

核心解释变量。人口流动，以地方常住人口占户籍人口之比衡量，反映地方人口流动情况。若该比值大于1，则是人口流入地；小于1，为人口流出地。地方政府竞争，以较为常用的地方政府财政竞争(钱先航等，2011)和人均外商直接投资水平(张军等，2007 ；张彩云和陈岑，2018)两个指标衡量，其中人均外商直接投资额均以当年度汇率将美元兑换为人民币后，以常住人口标准进行衡量。

控制变量。本文控制变量主要由反映地方经济发展水平的人均GDP、以老年抚养比衡量的地方人口结构、一定程度上衡量财政收入政策对公共品供给存在影响的财政收入占GDP之比以及地方财政自给度四个指标构成，各指标计算公式及具体定义如表1所示。

表1变量定义

三、实证分析

(一)变量描述性统计

表2为本文全样本变量的描述性统计。由表2可见，中国各地间公共品供给水平存在较大差异，该指标最小值为4.7376，最大值为9.5715，是最小值的2倍以上，分别对应贵州省2004年以及上海市2018年的人均社会保障支出水平。同时，中国地区间人口流动也存在较大差异，最小值为-0.2051，表明中国2004～2018年间一地人口流出的最大量，对应贵州省2018年数据；而最大值0.6863对应上海市2013年人口流入情况。

表2 样本描述性统计

(二)门槛回归结果

如表3所示，在对研究人口流动与地方公共品供给关系的模型(1)进行门槛效应检验的基础上，进一步引入地方政府竞争指标，对模型(2)进行检验，结果验证了经济发展水平存在的门槛效应。模型(1)中的双重门槛效应在5%的水平上显著，引入人口流动与地方政府竞争交互项指标后，单一门槛效应在1%的水平上显著。

表3地方政府竞争、人口流动对软公共品供给影响的门槛效应检验

如表4所示，就回归系数而言，发现在经济发展水平较低地区，其人口流出与软公共品供给呈显著正向关系，说明人口流出伴随的税基减少降低了地区人均软公共品供给水平。在经济发展水平较高地区，人口流入与公共品供给显著负相关，说明人口流入降低了人均软公共品供给水平，并且经济发展水平越高，伴随着流入人口的增长，对公共品支出的挤占效应越强。这也正是很多发达城市设置户籍制度保障户籍人口居民福利的根源之一。在考虑地方政府行为的模型(2)中，系数符号发生明显改变。具体而言，经济发展水平较高的地区，地方政府竞争会引起人口流动与软公共品供给同向变化，即人口流入增加会提高当地公共品供给水平。说明在基于人口吸引的政府竞争行为中，地方政府出于标尺竞争以及政治升迁等目标存在增加公共品供给的激励，提高本地供给水平。尤其是在中国经济发展模式发生根本性转变的关键时期，经济增长由高速转向高质量发展，投资增长贡献率不断降低，与人口相关的消费贡献率不断提升，同时由于生育观念转变，在生育率存在长期持续走低的形势下，人口资源对地区发展的重要性显而易见。这也是自武汉提出“双百万”计划以来，越来越多城市加入“抢人大战”的缘由，能否率先占据人口优势很大程度上决定各地是否能在下一轮竞争中夺得先机。因此，地方政府为吸引人口流入，存在很大的公共服务支出增长激励。而在经济发展水平较低的地区，地方政府竞争行为下人口流出与软公共品供给呈显著负相关关系，即人口流出会提高当地公共品供给水平。说明同级政府间标尺竞争的存在会使政府支出向同级政府中支出较高的靠近，同样政府为吸引人口也存在公共品支出激励，反而不会导致其供给水平降低。

表4地方政府竞争、人口流动对软公共品供给影响的门槛回归

四、稳健性检验

为保证上述回归结果的稳健性，本文选取另一个较为常见的地方政府竞争衡量指标，即人均外商直接投资额作为财政收支差额占财政收入比指标的替代变量，同样分别对针对人口自由流动情况及在此基础上引入地方政府竞争指标的模型进行门槛效应检验。结果显示，基础模型的单一门槛效应在5%的水平上显著，引入地方政府竞争与人口流动的交互项指标后发现，经济发展水平的双重门槛效应通过了10%的显著性检验(见表5)。

表5 地方政府竞争、人口流动对软公共品供给影响的门槛效应检验

就回归系数而言(见表6)，基础模型显示，在经济发展水平较低的地区，人口流出与软公共品供给水平在5%的水平上呈正相关关系，说明人口流出会降低当地公共品供给水平；在经济发展水平较高的地区，二者呈显著负向关系，即人口流入也会降低当地公共品供给水平。进一步引入交互项后，发现相对于经济发展水平较低的地区，经济水平较高地区的人口流动与公共品供给同向变化，说明政府竞争行为下的人口流入会提高当地公共品供给水平，结论基本与上述一致，回归结果相对稳健。

表6地方政府竞争、人口流动对软公共品供给影响的稳健性检验

续表

五、结论与政策建议

由上述理论分析及回归结果可见，与人口自由流动情形下学者们普遍认同的经济增长收敛效应不同，具体到公共产品供给上，流出地往往会因人口流失伴随的税基减少而面临公共品供给水平下降，而人口流入地会由于资源过度集聚及“城市病”等问题存在挤占效应和拥挤效应，同样导致供给水平降低，这也正是户籍制度存在的重要根源之一。但随着中国经济发展所处阶段的变化以及地方政府竞争目标的转变，政府竞争行为和人口流动对地方公共品供给的影响也发生改变。据此，本文提出如下政策建议：

1.加强地方政府激励机制管理。

由回归结果可知，地方政府竞争目标的不同可以改变人口流动下公共品的供给效应。过去以GDP为核心的考核机制必然会加大地方政府间对财政收入的竞争，从而扩大政府投资性财政支出规模，以促进本地经济增长。这种模式虽然可以在短期内快速提高经济总量，同时也会遗留诸多发展问题，长期来看并不具有可持续性，投资性财政支出的增长也必然会挤占公共品供给支出。唯GDP论下的官员考核和晋升激励，会加大日常经济活动中的政府干预，严重扭曲市场资源配置，同时地方政府间基于GDP增长目标的竞争行为，会加剧资源争夺造成恶性竞争，形成地方保护主义，不利于公平透明竞争环境的建立。而在教育、医疗、卫生等福利性财政支出上的不足，则无法保障居民基本权益，表现为政府责任的缺失。因此，对地方政府的考核要持续弱化以GDP为核心的标准，加强资源节约、环境保护和社会保障等多方位的经济发展质量考核指标，并在经济活动中加强上级政府日常视察管理，发挥群众监督与约束作用。

2.提高政府财政配置能力，建设服务型政府。

在中国传统人口红利不断丧失阶段，教育医疗等财政支出有助于提升国民素质，创造新的人口红利。合理配置政府财政，由以投资支出型为主向福利性支出转变，将经济增长模式由投资驱动型转变为创新驱动型。随着人们生活水平的提高，吸引人口流动的除了由经济因素决定的预期收入外，其他诸如教育质量、医疗水平和城市文化等都已经成为人口迁移的重要驱动因素，人口资源的集聚有利于技术创新的形成。政府财政支出结构应适当向公共服务与科技创新倾斜，首先提升城市公共服务供给水平“筑巢引凤”，其次提供良好的就业创业发展平台留住人才。政府在调整优化支出结构的同时，应清醒地认识到政府级财政支出只对相关领域投资起引导、带动作用，不应过度投资挤占民间资本注入，应加强宣传提高社会资本参与率。

3.深化户籍改革，保障流动人口权益。

深化户籍制度改革，促进人口自由流动。随着经济活动的日益密集以及流入人口的过度集聚，确实会对人口流入地的公共品供给水平产生负面挤占效应，户籍制度一定程度上保障了户籍人口享受的居民福利。但户籍制度的设置一方面不利于劳动力要素按市场自由流动和配置，另一方面也没有保障流动人口的基本权益，加大了人口贫富差距，不利于社会稳定。因此，对流入地而言，与其针对流动人口设置户籍门槛，不如合理利用政府管理作用，适度加大公共服务支出，在提升公共品供给水平的同时，可以提高城市人口承载能力，充分利用人口资源的劳动力供给和创新创业功能，在实现本地经济增长的同时，也保障了户籍居民与流动人口享受公共服务的基本权益。同样，对流出地也需要强化软公共品供给，加大力度建设城市软文化，提高城市软环境，吸引人口回流，避免人口过度流失。