户籍制度改革对地方财政支出需求的影响

上海立信会计金融学院财税与公共管理学院 江克忠

一、引言

改革开放以来，中国城镇化进程进入高速发展的阶段，但常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差异显著加大，根据《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》的数据，2019年末中国常住人口城镇化率为60.60%，但户籍人口城镇化率仅为44.38%。2016年国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设，明确要求以人的城镇化为核心，加快推进户籍制度改革，鼓励各地区进一步放宽落户条件，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

中国常住人口城镇化率与发达国家80%的平均水平还有很大差距，城镇化水平理论上具备较大的发展空间，但受现实情况制约较多。其中包括户籍制度改革对地方政府基本公共服务供给能力带来的压力和挑战，进入城市的非户籍人口在教育、医疗、社会保障等方面真正享受到城镇户籍人口的待遇，对地方政府财政支出需求提出更高要求。

本文采用2007～2018年中国30个城市作为研究样本，(1)本文选择的30个城市包括：北京、上海、天津和重庆4个直辖市，郑州、长沙、长春、西宁、西安、武汉、太原、石家庄、沈阳、南京、南昌、兰州、昆明、济南、合肥、杭州、海口、哈尔滨、贵阳、广州、福州、成都22个省会城市，乌鲁木齐、南宁、银川、呼和浩特4个自治区首府。实证研究城市户籍人口规模对财政总支出、财政教育支出、公共交通和医疗卫生需求的影响，同时，考虑到区域公共产品(服务)供求的差异，比较了不同地区的影响差异。本文的研究对推动中国财政支出的可持续性和户籍制度改革的协同发展具有一定理论和政策意义。

二、文献综述

户籍制度是国家治理的重要手段，中华人民共和国成立70多年来，中国户籍制度经历形成、发展和改革三个阶段。其中，新中国成立初期，为巩固新生的社会主义国家政权、开展新型国家建设，中国逐步建立新的户籍制度，1958年国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》，标志着新中国户籍制度的形成。1959～1977年是中国户籍制度发展时期，为治理城市粮食等资源紧张问题和实施以城市为中心的工业化战略，国家严格限制农村人口向城市流动，形成了城乡二元分治的户籍制度管理格局。1978年至今是中国户籍制度改革时期，在城乡一体化、城镇化和农民工市民化的背景下，逐步松动户籍制度严格管控人口流动的坚冰，通过差别化手段对不同类型的城市实行积分入户改革，提高了人口城市化率，为农民工市民化提供了保障(吴学凡，2019)。有关户籍制度与财税体制的关系，廖常勇(2001)概括总结了中国不同阶段的户籍管理制度与财税体制的关系，认为改革传统的二元分治户籍管理制度的最大阻力是财政支出面临的压力。王瑜等(2019)以财税体制与户籍制度的关系为切入点，指出财税体制约束及其福利分配安排对户籍制度具有根源性影响，黏附了福利的二元户籍制度难以单独突破的原因在于其与财税体制改革的不同阶段变化存在较强的相关性。甘行琼等(2015)的研究认为，财政支出方面，地方政府确实存在依据户籍供给公共服务的倾向，流动人口受到歧视；财政收入方面，财政资源的分配没有与人口流动相匹配，表现为一个地区流动人口的增加导致其人均转移支付和人均税收均呈现下降的趋势。

有关户籍制度改革与财政支出规模的研究，夏纪军(2004)构建了“央—地”政府模式下的人口流动与公共物品外部性关联模型，地方政府将户籍管制作为限制人口流动的工具，人口流动与公共物品外部性显著影响地方政府的财政收支。王丽娟(2010)的研究发现，放松传统的二元户籍管理制度，人员流动将导致流入地地方政府的财政盈余显著减少、财政支出压力增大。张玮(2011)通过分析户籍制度与财税体制利益分配格局，认为开放户籍管制将导致地方政府公共物品的供给压力，并在短期内引致地方政府财政支出规模的扩张。甘行琼等(2015)对比分析了发达地区与欠发达地区地方财政支出规模的户籍倾向，认为基于财政支出压力的考虑，两类地区均偏爱传统的二元户籍体制，但发达地区和欠发达地区的出发点存在差异：发达地区倾向于提高本地户籍的“含金量”，进而吸引高要素禀赋人群流入落户，而欠发达地区倾向于收紧户籍以防止税源的流失和公共支出结构的变化。

部分研究测算了户籍制度改革对地方政府财政支出规模的影响。其中，吴伟东(2011)认为流动人口落户的成本主要是流出地和流入地公共福利的差异，综合考虑有落户意愿的贫困群体和富裕群体，测算得出广东省流动人口落户将导致财政支出规模增加22.90亿～34.80亿元。申兵(2012)研究了“十二五”规划期间，宁波市当地400万农民工落户将导致义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障、住房等财政支出增加640亿～1200亿元。冯俏彬(2014)综合测算了流动人口落户城市的不同类别的公共需求，认为2020年以前完成2.6亿农村转移人口落户工作需增加将近 3 万亿元财政支出。丁萌萌和徐滇庆(2014)的研究认为，完成将近 1.6亿外来务工人口的落户仅需增加约6400亿元的财政支出。

还有部分研究分析了户籍制度改革对财政支出结构的影响。其中，丁菊红和邓可斌(2011)将公共产品(服务)划分为软公共产品(教育、医疗等)和硬公共产品(基础设施)，并采用19个副省级以上城市的面板数据研究发现，户籍管制与软公共品供给的增速存在显著的“U”型关系。江依妮和张光(2016)以户籍为准入条件或分配依据将公共服务进行分类，研究发现，以户籍为准入条件或分配依据的公共服务供给方式造成了财政资源在人口流入地与人口流出地之间的错配。在人口流入地，以户籍区隔的公共服务的支出水平会随外来人口的增加而降低；而在人口流出地，这些公共服务支出水平随人口流出而上升。相反，那些不以户籍区隔的公共服务的财政资源错配现象并不显著，地方政府的这类公共服务的支出水平会随人口流入的增减而升降。

综合既有的研究成果，考虑到当前绝大部分中小城市已经取消非户籍人口的落户限制，本文采用中国30个城市作为研究样本，在研究户籍制度对财政总支出影响的同时，还研究了户籍制度对教育、公共交通和医疗卫生的影响，以及不同地区之间影响的差异。

三、实证研究

(一)数据来源和说明

考虑到数据的可得性，本文选择财政支出、财政教育支出、公共汽车(电车)运营数、医生(卫生)人员数作为实证研究的被解释变量，以考察户籍制度改革对地方政府财政总支出、财政教育支出、公共交通支出、医疗卫生支出的影响。主要解释变量为户籍人口数，同时选择财政收入、人均GDP、产业结构(第二产业、第三产业占GDP比重)作为控制变量。考虑到实证研究中可能存在的异方差，部分变量取对数值，变量的描述性统计量如表1所示。本文数据来源于各年份的《中国城市统计年鉴》。

表1变量描述性统计

(二)模型设定和研究结果

本文借鉴丁菊红和邓可斌(2011)、甘行琼等(2015)、江依妮和张光(2016)等的研究成果，建立以下面板数据模型进行计量研究：

lnYit=α+β1lnRKit+∑βiXit+εit

其中，Yit为被解释变量，包括财政支出、财政教育支出、公共汽车(电车)运营数、医生(卫生)人员数等；RKit为户籍人口规模；Xit为控制解释变量，包括人均GDP、财政收入、第二产业占GDP 比重、第三产业占GDP比重等；εit为随机扰动项。

1.户籍人口规模对财政总支出需求的影响。

从图1中财政总支出与户籍人口之间的拟合曲线可以看出，财政支出规模与户籍人口之间存在正相关关系。

图1 财政总支出与户籍人口拟合曲线

面板数据模型的F检验、LM检验、Hausman检验发现，固定效应模型的估计结果更适合本文的研究。综合表2的回归结果，户籍人口与地方财政支出规模存在显著的正相关关系，户籍人口每增加1个百分点，地方财政总支出将增加0.447个百分点。同时，随着人均GDP和财政收入的增长，地方财政支出规模也会显著扩张。

表2财政总支出需求回归结果

同时，我们将30个城市依据地域分布划分为东部、中部和西部三个地区。表3的回归结果表明：东部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方财政总支出将增加0.639个百分点；西部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方财政总支出将增加0.352个百分点；而中部地区城市户籍人口的变化对财政总支出的影响不显著。

表3财政总支出需求不同地区回归结果

2.户籍人口规模对财政教育支出需求的影响。

从图2中财政教育支出与户籍人口之间的拟合曲线可以看出，财政教育支出与户籍人口之间存在正相关关系。

图2 财政教育支出与户籍人口拟合曲线

面板数据模型的F检验、LM检验、Hausman检验发现，固定效应模型的估计结果更适合本文的研究。综合表4的回归结果，户籍人口与地方财政教育支出存在显著的正相关关系，户籍人口每增加1个百分点，地方财政教育支出将增加0.796个百分点。同时，随着人均GDP和财政收入的增长，地方财政教育支出规模也会显著扩张。

表4财政教育支出需求回归结果

表5的回归结果表明：西部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方财政教育支出将增加1.016个百分点；而东部地区和中部地区城市户籍人口的变化对财政教育支出的影响不显著。

表5财政教育支出需求不同地区回归结果

3.户籍人口规模对公共交通需求的影响。

从图3中公共汽车(电车)运营数与户籍人口拟合曲线可以看出，公共交通与户籍人口之间存在正相关关系。

图3 公共汽车(电车)运营数与户籍人口拟合曲线

面板数据模型的F检验、LM检验、Hausman检验发现，固定效应模型的估计结果更适合本文的研究。综合表6的回归结果，户籍人口与地方公共交通存在显著的正相关关系，户籍人口每增加1个百分点，地方公共交通将增加0.578个百分点。同时，随着人均GDP的增长，地方公共交通规模也会显著扩张。

表6公共交通需求回归结果

表7的回归结果表明：中部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方公共交通将增加0.585个百分点；西部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方公共交通将增加0.871个百分点；而东部地区城市户籍人口的变化对公共交通的影响不显著。

表7公共交通需求不同地区回归结果

4.户籍人口规模对医疗卫生需求的影响。

从图4中医生(卫生)人员数与户籍人口拟合曲线可以看出，医疗卫生与户籍人口之间存在正相关关系。

图4 医生(卫生)人员数与户籍人口拟合曲线

面板数据模型的F检验、LM检验、Hausman检验发现，固定效应模型的估计结果更适合本文的研究。综合表8的回归结果，户籍人口对地方医疗卫生的影响不显著。同时，随着人均GDP和财政收入的增长，地方医疗卫生支出规模会显著扩张。

表8医疗卫生需求回归结果

续表

表9的回归结果表明：东部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方医疗卫生支出将增加0.742个百分点；西部地区城市户籍人口每增加1个百分点，地方医疗卫生支出将增加0.941个百分点；而中部地区城市户籍人口的变化对医疗卫生的影响不显著。

表9医疗卫生需求不同地区回归结果

四、结论和政策建议

本文采用中国30个城市2007～2018年的面板数据，实证研究了户籍人口对地方财政总支出、财政教育支出、公共交通和医疗卫生的影响，得出以下结论和政策建议。

城市人口规模对地方财政总支出的影响显著为正，也就是说取消落户限制将给城市财政总支出带来较大的支出压力，但对不同区域的影响存在差异。其中，东部和西部城市户籍人口增加对财政总支出的影响显著为正，但中部地区城市户籍人口变化对财政总支出的影响不显著。也就是说，如果基于地方财政支出压力的考量，中部地区城市可以先试先行，取消流动人口的落户限制。

城市人口规模对地方财政教育支出的影响显著为正，也就是说取消落户限制将给中国城市财政教育支出带来压力，但对不同区域的影响也存在差异。其中，西部城市户籍人口增加对地方财政教育支出的影响显著为正，而东部和中部城市户籍人口的变化对财政教育支出的影响不显著。也就是说，从财政教育支出视角出发，如果取消流动人口的落户限制，当前不会对东部和中部城市的财政教育支出带来显著影响，但如果西部城市取消落户限制，地方政府应该加大财政教育支出的力度，以抑制由于人口扩张导致的教育质量和可获得性的不利影响。

城市人口规模对地方公共交通支出的影响显著为正，也就是说取消落户限制将导致地方公共交通支出的增长，但不同区域的影响也存在差异。其中，中部和西部城市户籍人口的增加对地方公共交通支出的影响显著为正，而东部城市户籍人口的变化对公共交通支出的影响不显著。也就是说，对以公共交通为代表的基础设施供给而言，如果取消落户限制，当前不会对东部城市带来显著的影响，但如果中西部城市取消落户限制，地方政府应该加大公共交通等基础设施的建设，以避免可能产生的拥堵效应。

城市人口规模对地方医疗卫生支出的影响不显著，总体而言，当前取消落户限制对城市医疗卫生的影响不显著，但不同区域之间的影响存在差异。其中，东部和西部城市户籍人口增加将显著引致公共卫生支出的增长，而中部城市户籍人口变化对医疗卫生支出的影响不显著。也就是说，如果取消落户限制，东部和西部城市医疗卫生支出将面临较大的压力，而对中部地区不存在显著的影响。