人才流动、财政支出与基本公共服务水平

南京审计大学经济学院 程璟昊

一、提出问题与文献综述

长期的理论研究与经验事实均说明人口是发展的核心要素，高素质劳动力尤为如此。人口红利在改革开放的四十余年中被不断挖掘、兑现，成为中国经济改革的重要动力，推动了经济的快速发展。而经历了长期演变，依靠数量的人口红利已然逐步消失，在转速换挡的发展时期，向全要素生产率提升驱动发展的新模式下，地方政府已然将人口竞争演变成了人才竞争(喻修远和王凯伟，2019)。在财政分税制背景下的地方政府，利用自身的经济自主性，普遍制定了各类人才引进政策以增强自身对人才的吸引力。从实践中来看，无论是直接增加劳动者收入的各类人才补贴、租房补助、税收优惠等补贴政策，还是在户籍制度背景下降低落户、社保等各类政策门槛，使外来劳动者享受到同等于本地居民的公共服务待遇，改善其生活质量，从而提升其在流入地的效用，种种政策在根本上都有赖于地方公共支出才能得以实现。但与此同时，城镇化的快速推进，地方财政支出引致了更大规模的人口集聚，大量人口集中涌入部分城市和地区，对城市资源环境、基础设施乃至公共服务提出了诸多挑战，“大城市病”日趋显著，影响到城市的可持续发展。如何平衡人口与人才之间的发展困局，既为城市建设提出了诸多难题，也为城市发展提供了新的契机。

从各地的政策实践来看，人才引进政策作为各地人口政策体系的重要组成部分，已经成为地方经济发展的重要经济工具。在笔者的研究视野中，关于劳动力流动与地方政策及公共支出的研究大体可分为两类。一类以政府行为为主要研究对象，聚焦各地方政府在人口流动问题上的政治决策，对人口政策的内容、演进、评价及改革方向进行研究。在人口流动政策的内容方面，关信平(2014)认为，自20世纪80年代中期以来，中国流动人口政策在“管控”和“服务”两种模式之间摆动，目前渐趋平衡，呈现出对流动人口公共服务覆盖更广、管理更人性化的趋势；段成荣等(2013)则认为流动人口仍然面临着失业、社会保障缺失、子女教育难以保障、社会融入受阻等问题，政策仍需细化，做到妥善落实。在流动人口政策的演进方面，张希(2019)认为中国人口流动政策经历了两次“自由—管制”的变化周期；陈妍(2013)认为改革开放以来中国流动人口政策可分为三个阶段，现已步入管理与服务并重的时期；尹德挺和黄匡时(2008)认为改革开放的前三十年里中国流动人口政策呈现出在管理内容、管理理念和管理手段三个方面转变的发展趋势。在流动人口政策的评价及改进方面，蔡昉(2017)认为应该通过户籍制度改革促进农业劳动力转移，降低农业劳动力占比；刘欢和张晨(2018)认为财政分权背景下，财政资源配置存在与人口流动错配的现象；樊士德和严文沁(2015)认为长三角地区应该循序渐进地推进户籍政策的协调与完善，以促进经济增长；顾玲琍等(2019)构建了科技人才政策实施效果评估指标体系，并对上海的政策实践加以考察，认为应当在政策推广、执行协调、靠近企业需求等方面进行改进；李拓等(2016)认为财政分权的户籍效应促使地方政府放松户籍管制提高公共服务水平，但对发达地区起反作用。

另一类以劳动者的微观决策为主要研究对象，基于既定的外部环境研究劳动者流动选择的成因及影响。在成因方面，推拉理论和发展经济学的理论模型较为经典(李拓等，2016)。推拉理论认为人口流动决策受到流入地的拉力(吸引力)与流出地的推力(排斥力)的共同作用。而以刘易斯(Lewis)和托达罗(Todaro)为代表的发展经济学家，基于城乡分立的经济结构，分别假设了二元经济模型和托达罗模型分析人口流动的成因。前者认为城乡之间的劳动生产率的差异引发了农村劳动力向城市的转移；后者则假设期望收益是城市部门失业率居高不下和农村劳动力持续流入之间并存的经济原因。在具体的驱动因素方面，程名望和刘金典(2019)认为发达省份与欠发达省份之间在技术资本规模、价格水平及知识外溢性上的差距等经济因素是人口流动的重要影响因素；柳建平和刘卫兵(2018)认为前期的教育投入将促进劳动力在流动中获得更高的收益，劳动力脱贫的关键在于教育投入。而影响方面，杨刚强等(2017)认为流动人口规模对于各项人均财政公共支出具有降低作用，但存在地区异质性；吕雪(2018)认为劳动力流动对于缩小城乡收入差距具有显著的作用。

不难看出，上述研究为厘清劳动力流动、地方政府政策之间的关系做出了较多的积累，不仅梳理了中国在改革开放以来的人口流动政策的变迁进程，对于内容和评价做出了较多的讨论，还从微观视角出发，对劳动力的流动决策进行了成因和机制上的分析。但仍有部分不足有待弥补：一是传统的人口流动研究聚焦于人口红利时代的流动特征，缺乏对于高素质劳动者、科技型人才流动规律的聚焦；二是部分聚焦到科技人才政策的研究主要停留在对政策实施的评价上，缺乏对人才政策背后的公共支出及基本服务水平的深入考察；三是部分研究关注财政支出水平对人口流动的影响，但缺乏对于财政支出中各细分项目对人力资本水平较高的劳动者的影响探究。这也为本文提供了进一步创新的研究空间。

基于此，本文可能的边际贡献在于：首先，本文聚焦于人口红利逐渐消失后的地方公共支出及基本公共服务水平与高素质劳动者流动选择之间的问题，基于中国劳动年龄人口在2010年出现负增长的时间点，采用2011～2018年的数据进行研究；其次，本文的研究重点关注于转型发展过程中极为重要的高素质劳动者的流动选择上，并聚焦不同财政支出项目对其的实际影响。发现在财政支出结构中，科技支出及教育支出对于高素质劳动者的流入具有正向影响，而就业与社保支出及医疗支出乃至基本公共服务水平则可能会引发公共资源的竞争，导致对高素质劳动者的负向激励。基于此，本文提出相应建议，地方政府应当谨慎平衡公共支出各个项目与流动人口结构之间的关系，突出经济视角的人才竞争思路、人口年龄结构对人才流入的影响，并稳步采取户籍制度改革，平衡好城市化发展路径。

二、变量、数据与模型

(一)变量的选取

本文的被解释变量为高素质人力投入(RD)。核心解释变量为：(1)地方财政各项支出水平，基于支出类别和人才流动间的关系，选取教育支出(edu)、科学技术支出(sci)、社会保障和就业支出(secu)及医疗卫生支出(health)四项支出进行研究；(2)基本公共服务水平(bps)。在此基础上引入人均地区总产值、户籍壁垒、产业结构、总抚养比及城镇化率作为控制变量，各变量具体解释如下。

1.高素质人力投入(RD)。

国际上普遍采用规模以上工业企业R&D人员全时当量作为替代变量。考虑到存在非全时工作人员，故进行工作量折算。假设某地在某年存在N个全时工作人员和M个非全时工作人员，第i个非全时工作人员的工作量为mi(0

(1)

2.地方财政各项支出水平。

考虑到实际的财政支出和人才流动决策的实际需求，本文选取地方财政支出中教育支出(edu)、科学技术支出(sci)、社会保障和就业支出(secu)及医疗卫生支出(health)讨论其对高素质劳动力投入量的影响。这其中，地方财政教育支出(edu)有助于提高当地的受教育水平、增强知识外溢水平、提高科技人才的实际收入水平；科学技术支出(sci)有助于促进地方科技研发等方面的进展，为科技人才创造良好的研发环境；社会保障和就业支出(secu)有助于为科技人才创造就业机会，并通过就业培训等方式增强科技人才的就业质量；医疗卫生支出(health)将有助于科技人才解决必需的就医需求，改善生活质量。

3.基本公共服务水平(bps)。

基本公共服务是地区吸引人才的重要竞争力，公共服务供给充分的地区将对高素质劳动力具有更强的吸引力。本文参考李拓等(2016)的研究，选取医疗服务、通信服务、教育服务、交通服务、居住服务和生态环境共6个一级指标对基本公共服务水平进行量化(见表1)。

表1基本公共服务指标体系

一级指标下划分了14个二级指标，采用极差标准化法消除指标的量纲，各指标均为正指标，故量纲消除的公式为：

(2)

其中，xit为第i个省份在第t年的某指标的原始水平，xmax、xmin分别表示当年该指标在全国的最高值及最低值，Xit即为消除了量纲后的某指标的标准化水平。

基本公共服务变量对各个一级指标均分权重，即每个一级指标分别占总指标的1/6。而每个二级指标均分一级指标的权重系数，14个二级指标的权重系数总和为1。

基本公共服务水平的计算公式为：

(3)

4.人均地区总产值(pgdp)。

由于地区经济发展程度很大程度上决定了地方政府在公共支出上的攻击能力，对于地方政府的经济决策影响重大，加入人均地区总产值以衡量地区的发展水平。

5.户籍壁垒(ram)。

户籍壁垒构成了外来科技人才在未取得本地户籍的情况下，获取社会福利、公共服务等方面资源的门槛，也反映了地区的户籍开放程度。计算公式为：

(4)

其中，rp为常住居民中的本地户籍人口数量。显然，当ram>1时，当地出现了外来人口“倒挂现象”，说明有相当一部分的外来常住人口在当地居住、工作但无法取得户籍身份。

6.产业结构(ind)。

一般来说，以第三产业为主导的产业结构对于总体的就业具有更强的拉动作用，对劳动力的吸纳能力更强，但对于科技人才来说可能是缺乏工作机会的体现。计算公式如下：

(5)

其中，TPV、GDP分别代表地区第三产业增加值和地区总产值。

7.总抚养比(dr)。

就人口总体中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比而言，显而易见的是，老龄化和少子化叠加背景下的中国各地，总抚养比越高的地区将面临地方公共支出向养老和医疗倾斜，在资源受限的情况下将限制其对科研、教育等方面的投入，从而限制高素质劳动力在当地的经济活动水平。

8.城镇化率(ur)。

城镇化过程是农村人口向城市集聚的过程。这一过程一方面可以带来城市产业的发展，增加对劳动力的吸纳能力；另一方面随着城市化的推进，地理面积有限的城市集聚了大量人口，将带来“大城市病”，如交通拥堵、环境污染、公共资源紧缺等问题，形成对劳动力流入的逆向作用。计算公式如下：

(6)

其中，PPit表示t年末i省的常住人口数量，UPit表示t年末i省居住在城镇范围内的全部常住人口数量。

(二)数据说明及描述性统计

实证分析采用的是中国31个省份2011～2018年的面板数据。数据来源于《中国统计年鉴》、国家统计局数据库中各省份的相关指标。为避免出现时间序列中异方差问题，对所有变量取自然对数。各变量的描述性统计见表2。

表2各变量的描述性统计

(三)模型构建

构建以下模型：

(7)

其中，lnRDit是因变量，反应i省t年的科技人力投入水平。EVit是核心解释变量，包含5个细分变量：lnedu、lnsci、lnsec、lnhealth、lnbps；βk为各个细分解释变量的系数；EVit为控制变量，分别为lnpgdp、lnram、lnind、lndr、lnur；βl代表各个控制变量的系数。

三、实证结果及分析

(一)全域回归结果及分析

表3中模型(1)到模型(6)是逐步加入解释变量和控制变量的全域回归结果。根据Hausman检验结果(5%的显著性水平)，在固定效应和随机效应中做出选择，基于检验结果确定模型(1)到模型(6)均采用固定效应模型进行表示。由于方程(6)的拟合水平最优，故主要基于模型(6)的回归结果做出以下分析。

表3全域模型回归结果

1.地方财政中的教育支出、科技支出对科技人才的引入具有显著的正向影响，影响系数分别为0.357和0.133。这充分说明地方财政在教育和科技事业中的较高支出，将有助于创造良好的科研环境，形成充分的知识外溢水平。这一现象在人口迁移的决策中演化为鲜明的“人往高处走”，高素质劳动力更加青睐于教育及科技公共支出水平较高的地区，享受更高的教育氛围和研发环境，间接地可以被理解为劳动力在决策过程自发地对自身人力资本进行了投资选择。

2.地方财政中的就业与社保支出及医疗卫生支出从系数上来看与科技人才的流动具有负向关系。结合中国人口流动的背景来看，大部分流入经济发达地区的劳动者仍然以农村转移劳动力为主，普遍存在受教育程度低等人力资本水平较低的现象，并且在城市中从事收入较低、技术含量较低的工作。为了解决这部分劳动力在流入地的社会需求，地方财政中的就业与社会保障支出将较大份额分配给了他们，并对其构成了居留激励。而高素质劳动力则因此需要在这样的存量压力下分享当地的公共资源，产生了负效应。类似的是，医疗卫生支出较多、医疗水平较好的地区除了承担当地的医护工作之外，还需要接受来自周边各地的医疗需求，这就产生了对当地医疗资源的挤兑现象，同样降低了高素质劳动者对此的体验。而这也进一步反映在了地方基本公共服务水平与高素质劳动力决策的互动当中。

3.基本公共服务水平对高素质劳动力的负向影响显著，影响系数为-2.304。这进一步说明在平衡当地公共服务的供给与来自大量外来人口和周边居民的需求时，地方政府还需注意对高素质劳动力的影响。

4.人均GDP水平对高素质劳动力的流入有显著的正向影响，影响系数为0.732。这说明经济发展程度越高的地区，对于高素质劳动力的吸引力越强。这充分体现了高素质劳动力的就业偏好更加倾向于经济发展水平高的地区。

5.地方抚养比对高素质劳动者来说是一个负向的影响因素，系数达-0.568。不难看出，抚养负担的大小很大程度上影响到劳动者的生活成本，而抚养水平比较高的地区，尤其是普遍老龄化背景下的中国各地，往往存在活力缺乏、流动性偏弱的问题，而这普遍不适应科技人才的偏好。

6.第三产业占比、城镇化水平及户籍壁垒仅从系数上来看对高素质劳动力的流入具有负向影响，但并不显著。背后的逻辑可能是，一方面，第三产业占比越高的地区，不仅第二产业的经济活动空间相对较少，不适合科技型人才进行科研活动，而且在劳动力流动中占比最大的一般是人力资本水平较低的农村劳动力，文化和技能水平相对较低，难以形成符合高素质劳动力需要的经济和文化氛围，缺乏足够的外溢效果，削弱了科技人才的流入意愿。另一方面，城镇化水平越高的地区，由于人口密度的攀升，导致“大城市病”的出现，降低了高素质劳动者在此的生活体验，对其是一种负向作用。而户籍壁垒则形成了严重的户籍歧视，户籍市民和非户籍居民之间存在着社会身份、公共服务待遇等方面的差异，引发了高素质劳动者在社会融入、福利待遇等方面的限制，减少其流入。

(二)分区域回归结果

表4中显示的是将31个省份按照东、西、中部三大区域进行分区域回归的结果。其中模型(1)、模型(3)、模型(5)表示的是包含核心解释变量的模型回归结果，而模型(2)、模型(4)、模型(6)则是添加了全部核心解释变量和控制变量的模型回归结果。

表4分区域回归结果

基于回归结果，可以得到以下分析结论。

1.不同区域的财政教育支出和科技支出均对科技人才的流入有正向影响，且存在区域异质性。其中，教育支出在东部地区的影响最为显著，通过了1%的显著性检验，并且东部地区的教育支出影响系数最大，而西部其次，中部最低。而科技支出中，除西部地区的全变量方程(4)外，均通过了10%的显著性检验。

2.就业与社会保障支出在不同地域中对科技人才的流入量均为负向影响，并在中部地区尤为显著，这一点的结论也印证了全域回归的结论。而医疗卫生支出在不同地区中的影响分歧较大，在中部地区获得了系数为0.477的正向显著作用，而在西部地区和东部地区分别表示为负向及正向。

3.基本公共服务水平在三个地区均对高素质劳动力有负向作用，且在东部尤为显著，这也印证了在全域回归中的判断。较高的公共服务水平将面对超过其负荷能力的公共服务需求，产生竞争性，降低科技人才对此的期望效用，削弱科技人才的流入意愿。

4.人均地区产值在中西部地区表现为正向的显著作用，影响系数分别为1.447和0.935，而在东部呈现负向作用。从统计角度来看，东部地区的人均地区产值均高于中西部地区的水平，这说明两者之间可能存在倒“U”型的相互关系，需要进一步检验。

5.与人均GDP水平相似，产业结构水平在中部地区表现为显著正向影响，在西部地区则出现了显著的负向影响，系数为-0.729，参考地区产业结构状况，中部地区的第三产业占比略低于西部地区，这说明两者之间同样可能存在倒“U”型的相互关系。

6.城镇化水平、抚养比水平与户籍壁垒在各地区较为统一地表现出对高素质劳动者的负向影响，这也符合在全域回归中的判断。在此不再赘述。

(三)稳健性检验

参考此前的回归结果，对与科技人才流入可能存在倒“U”型关系的人均GDP水平及产业结构水平做相应的稳健性检验。分别做lnpgdp和lnind的二次项，将其加入包含全部核心解释变量的模型中进行分析(见表5)，并进行显著性水平为5%的Hausman检验，择出更优结果。

表5稳健性检验结果

续表

四、结论与建议

(一)主要结论

本文基于2011～2018年中国31个省份的面板数据，建立计量经济模型进行实证研究，探讨了高素质劳动者流入与地方政府各项财政支出、基本公共服务水平及其他影响因素之间的关联，得到以下主要结论：

1.地方财政在教育及科技方面的财政支出对于高素质劳动者投入具有显著的正向影响。良好的教育条件和科研氛围对于科技型人才来说具有较强的吸引力。

2.地方财政对于就业与社保以及医疗卫生的支出和整体的基本公共服务水平对于高素质劳动者的流入具有显著的负向影响。这其中的竞争性问题值得地方政府重视。

3.地方经济发展程度、产业结构对于高素质劳动者的影响呈现倒“U”型趋势。在地方经济发展达到一定程度及第三产业占比达到一定程度之前，人均GDP及第三产业占比的增加将促进科技型人才的流入，但随着其发展到一定程度，对高素质劳动力的吸引力将逐渐减弱。

4.地方的抚养负担对于高素质劳动者的流入决策具有较为显著的负向影响。人口中年龄结构对于科技型人才流入的影响较大。

5.地方政府采取的户籍壁垒和城镇化水平对于高素质劳动力流动的负向作用相对有限，劳动力流动的主要驱动力仍然是经济因素。

(二)建议

基于上述结论，本文提出以下四个方面的建议：

1.地方政府应当谨慎平衡公共支出各个项目及流动人口结构之间的关系。由于各项财政支出在实际运行过程中对高素质劳动者的流入决策的影响存在分化的问题，地方政府在财政支出过程中实际面临的是劳动力的数量与结构之间的选择。在进行人才竞争时，应当谨慎进行财政投入，设计以教育水平、科技氛围为主要导向的“一揽子”人才竞争政策，重视知识的外部作用对人才流动的刺激效果。警惕全面铺开的人才竞争思路，对于公共投入带来的竞争性、“搭便车”等问题进行防范，在经济发展转型动力人才的结构和存量流动人口的实际权益之间做出平衡。

2.突出经济视角的人才竞争思路。尤其在地区发展不平衡背景下，属于欠发达地区的地方政府应当更为注重从经济角度增强自身对高素质劳动者的吸引力，可以采取积极承接发达地区产业转移、引进外商投资来促进本地的就业市场繁荣。

3.重视人口年龄结构对人才流入的影响，应当注重社会的生养负担与高素质劳动者流动之间的关系。作为抚养负担较重的发达地区，可以考虑从生育、养老等角度切入，选择降低抚养负担的各项政策工具，以缓解适龄劳动者的生养压力，间接提升自身对高素质劳动者的吸引力。

4.稳步采取户籍制度改革，平衡好城市化发展路径。在户籍改革的大背景下，应当注重户籍改革与人才流动之间的联动，发达地区可以考虑将户籍门槛降低的主要对应人群向高素质劳动者靠拢，而欠发达地区则应当加快户籍改革进展，尽快将户籍障碍从劳动力的流动环节中清除，注重在城镇化进程中凸显人的位置，推动“人的城镇化”进程。