特色农业产业化背景下县级财政的困境与出路——基于崇左江州区县级财政运行改革的视角

崇左市江州区财政局课题组

县级财政作为我国财政体系中最基础的环节，是财政收入的最初端、财政审批支出的最末端，基层财政运行状况直接影响县域经济社会的健康发展。随着财税体制改革、结构性减税政策的不断深化和特色农业的产业化发展，在现行财政体制下，农业县(区)县级财政仍然面临着财源基础薄弱、收支矛盾突出、政府性债务与融资管控难、刚性支出压力大等诸多困难，如何通过财政运行改革，发挥农业产业化发展优势，依靠特色农业的强有力支撑，保持县级财政良好运行，对今后实现我国县域经济的稳定增长及县级财政的可持续发展具有十分重要的现实意义。

江州区是崇左市下辖区，位于广西西南部，面积为2951平方公里，甘蔗是其主要的经济作物，江州区是国家规划重点扶持的广西33个蔗糖优势区域县(市、区)之一、广西重要的蔗糖生产基地，具有“中国第一甜县(区)”的美誉。种蔗制糖一向是江州区县级财政主要收入来源。本文基于江州区县级财政运行改革的视角，探讨了江州区作为依靠特色农业——甘蔗种植业的农业区(县)的县级财政运行情况以及存在的财政运行的困境和原因，结合地区特色，提出了摆脱县级财政困境的财政运行改革的对策建议。本文数据来自江州区财政局统计资料。

一、江州区财政运行情况分析

(一)财政收入方面：主要依托区内特色农业，收入不稳定

1.江州区经济、财政收入的总体情况。

近年来，江州区各级各部门深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习领会习近平总书记视察广西时的重要讲话精神，认真贯彻落实中央、自治区和崇左市的工作部署，按照做好 “五篇文章”、实现“五个建成”的既定思路，坚持稳中求进工作总基调，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等各项工作，使江州区经济总体保持平稳、稳中向上的发展态势。2015～2018年江州区生产总值稳步增长，发展形势良好。生产总值从2015年的140.12亿元上升到2018年的221.93亿元，年增速从2015年的6.10%上升到2018年的14.90%(见图1)。

图1 2015～2018年江州区生产总值生产总值及增速情况

财政收入主要取决于地方经济发展情况，近年来江州区财政收入随县域经济的增长稳步上升。2015～2018年江州区生产总值和财政收入呈逐步增长态势(见表1)，特别是2018年江州区财政收入突破8亿元，超额完成年度预算目标。其中，税收收入完成74427万元，同比增加22580万元，增长43.60%。

表12015～2018年江州区生产总值增幅及财政收入占比

从表1可以看出，2017～2018年江州区生产总值和财政收入逐年增长，其中，2018年财政收入增长幅度远大于生产总值的增长幅度，这符合经济增长的规律，说明江州区财政收入与生产总值的变动具有耦合性。可以通过大力发展经济来带动财政收入的增长，又可通过财政收入的负反馈来影响经济的增长，使生产总值与财政保持健康、步调统一、协调发展。但是，从数据来看，目前江州区的财政收入占生产总值的比重明显偏低，基本保持在3%～7%，说明江州区存在财政收入结构优化升级的较大空间，以致严重制约政府对其经济的宏观调控能力。经济增长对财政收入增长的贡献率还有提高的极大可能性。因此，应提高财政收入占生产总值的比重，依托经济增长来带动财政收入的增加是未来经济发展中需要抓好的重点工作。

2.江州区财政收入结构及特点。

(1)从产业结构角度看，江州区财政收入的结构和特点是主要由工业经济支撑，农业经济占比较大。依据统计数据，2016～2018年江州区财政收入主要来自第二、第三产业(见图2)，所占的比重都在37%～48%。第二产业的比重高于第三产业，说明工业仍然是江州区经济发展的主要支撑力量。其中，2018年江州区工业增加值完成92.13亿元，增长19.5%，对生产总值的贡献率高达47.7%，拉动生产总值增长7.1个百分点。而第一产业占财政收入的比例保持13%～16%，其在财政收入中还占有比较重要的地位，这一比重明显高于全国比重，说明江州区农业经济占财政收入的比重较大。

图2 2016～2018年江州区财政收入产业结构比

从表2可以看出，2016～2018年，江州区第一产业增加值从26.44亿元上升至29.32亿元；第二产业增加值从70.81亿元上升至105.31亿元；第三产业增加值从62.42亿元上升至87.30亿元。虽然工业是江州区经济发展的主要支撑力量，但是农业经济所占比重依然较大。同时，就三次产业对财政收入的贡献率而言，第二产业的贡献率仍占主导地位，第二产业贡献率由2016年的43.7%上升至2018年的56.7%，贡献率不断加大；而第三产业贡献率呈下降趋势，由2016年的49.6%下降至2018年的46.2%。主要原因在于，随着资源税从价计征、“营改增”等税制改革的不断深化，江州区以制糖产业为重点的税源支柱占比大幅提高，成为地方财政的支柱税源。

表22016～2018年江州区产业对财政收入的贡献率

(2)非税收入占比不断下降，财政收入结构趋于合理。从表3可以看出，2016～2018年，在财政收入总体增长的良好态势下，税收收入保持增长的态势，非税收入呈逐渐下降的态势。就财政收入结构而言，财政收入由税收收入和非税收入两部分组成，当税收收入占财政收入与非税收收入占财政收入的比例之比为9 ∶1时，可以认为该地区的财政收入趋于合理。2016～2018年，江州区的税收占财政收入的比例从81.4%上升至92.4%，非税收入占财政收入的比例则由18.6%降至7.6%，表明江州区在财政收入结构上不断趋于合理。

表32016～2018年江州区财政收入与税收占比

(二)财政支出方面：财政支出面临较大刚性增长压力

财政支出增长幅度加快，民生保障支出占一般公共预算支出的比重逐渐加大。2015～2018年，江州区一般公共预算支出分别完成17.17亿元、18.91亿元、21.02亿元和23.06亿元，同比分别增长25.2%、10.2%、11.1%和9.8%；财政八大项支出分别完成11.7亿、12.03亿元、13.79亿元和15.03亿元，同比分别增长18.26%、2.84%、14.7%和8.9%(见表4)。

表42015～2018年江州区一般公共预算支出情况

从表5可以看出，2016～2018年江州区预决算完成情况较好，总体上收支相抵、平衡，有小部分结余流转至下一年度使用。其中，2016年、2017年和2018年年终结余分别为3256万元、7388万元和3925万元。

表52016～2018年江州一般公共预算执行情况 单位：万元

二、江州区财政运行困境的主要表现及原因分析

(一)财源结构单一，基础仍较薄弱

1.财源结构单一，受外部因素影响波动较大。

江州区的产业结构较为单一，主要以制糖产业和水泥行业为主，制糖产业和水泥行业贡献的地方税收收入是主要的收入来源。从2017～2018年和2018～2019年两个榨季来看，江州区实施了甘蔗生产“双保”工程，完成甘蔗种植总面积112万亩。其中，2017～2018年榨季入厂原料蔗共503.8万吨，比上榨季增产51.1万吨，增产率11%；产糖59.77万吨，比上榨季增产4万吨，增产率7.1%；产蔗、产糖总量继续五个榨季排在全市第一位。2018～2019年榨季入厂原料蔗531.97万吨，比上个榨季增产28.18万吨，增产率5.6%，产糖63.45万吨，比上个榨季增产3.68万吨，增产率6.1%，继续保持全国人均产蔗、产糖第一大县(区)地位，产蔗、产糖总量连续六个榨季排在全市第一位，实现制糖工业总产值49.8亿元。2018年制糖业产值高达江州区规模以上工业总产值的52.6%。而制糖业受单一原料供应链、购买力、价格等因素的制约，降低了制糖产业的抗风险能力。因此，以制糖产业为支撑的财政自给力、抵御市场风险能力不足，当市场波动使支柱产业受挫时，当地经济发展所受影响立竿见影，较大程度地影响着县域财政运行的良性发展。

同时，江州区服务业发展较缓慢，创新性不足，导致刺激消费不足，对财政收入和经济增长的贡献率远低于工业；房地产业和金融业虽有所发展，带动了增值税、企业所得税、土地增值税、房产税、契税等多项主体税种的小幅增长，但比例过小，对财税增收带动作用不大。因此，江州区财政收入来源单一、结构失调，对地方经济发展存在局限性。

2.财源基础仍较薄弱，企业“小、散、弱”问题明显。

从表6可以看出，2016～2018年，江州区规模以上工业产品类型较少，工业产值主要来源于制糖业和水泥行业。2016～2018年，江州区规模以上工业增加值分别为59.78亿元、79.69亿元和92.13亿元；增长率分别为2.9%、10.9%和19.5%。2018年，江州区规模以上工业企业共53家，其中，新建投产企业入库10家，年度规模以下升规模以上企业7家。2018年江州区有制糖业企业5家，累计产值同比增长16.3%，占江州区规模以上工业总产值的52.6%，制糖业累计增加值同比增长27.1%，增加值贡献率高达79.7%；锰业企业6家，累计产值同比增长18.39%，占总产值的9%；木业加工企业11家，累计产值同比增长74.13%，占总产值的3.3%；水泥企业2家，累计产值同比增长27.76%，占总产值的7.1%。

表62016～2018年江州区规模以上工业主要产品产量 单位：万吨

从表6可以看出，江州区规模以上工业产品类型较少，工业产值主要来源于制糖业和水泥行业。其中，2018年江州区制糖业占规模以上工业增加值超过一半，达58.3%。此外，江州区面临的企业“小、散、弱”问题明显，对工业经济的贡献率不高。小规模、散布局、低效率、弱能力是江州区工业企业面临的一大难题。工业经济对于江州区财政收入和经济增长的贡献率较小。

(二)民生需求支出不断扩大，财力保障不足

近年来财政收入增速放缓，财政支出对于脱贫攻坚、政策性增支、民生保障等需求表现出刚性增长，不仅需要做好保障“三保”，还需要补齐民生短板，同时，又要发展当地经济项目建设，所需资金庞大，地区财政收支平衡与财政可持续发展仍面临严峻挑战。

1.民生类支出不断扩大。

2016～2018年江州区财政支出在基建、教育、工资收入、民生(包括扶贫)等方面均加大投资，保工资、保运转、保民生支出快速增长，“三保”支出压力巨大。其中，民生方面的支出从2016年的157913万元增加至2018年的192119万元；此外，在落实养老保险并轨、工资结构调整等相关增资政策叠加增支时，江州区可用财力不足，财政刚性支出不断增加，对财政保障能力造成巨大压力。

2.后续项目及振兴乡村等基建类重大项目投入加大。

江州区2018年在库的69个大项目中，有52.2%的项目都属于续建项目，1/4的项目已报完90%的进度。2018年江州区财政安排重大项目前期工作经费5665万元和投入6339万元用于乡村振兴建设。此类基建项目和重大项目建设需较多资金投入，其产生经济效益并非立竿见影，需要强大的财政资金才能保障项目的顺利开展。

(三)政府性债务负担重，还本付息压力大

1.新增政府债务远高于减少债务。

为推动产业转型升级和保障经济稳步发展，江州区通过争取上级产业发展基金、政府购买服务等方式筹集资金并保障了一批重点项目和重大民生改善，从而增加了债务负担。2017年江州区政府债券资金额度为23456万元，其中，新增债券资金额度16030万元，置换债券资金额度7426万元；当年共偿还政府债务9928万元，年底江州区政府债务余额56830万元。2018年江州区地方政府性债务年末余额74090万元，其中，政府负有偿还责任的债务年初余额56858万元，当年新增债务19308万元，减少债务2076万元。(1)② 广西崇左市江州区人民政府门户网站。从近两年来看，江州区政府性新增债务远高于减少债务，增幅较大，导致债务负担重，还本付息压力大。

2.存在部分隐性债务压力。

2015～2018年，江州区政府化解存量债务金额分别为21292万元、6094万元、9928万元和1076万元；政府综合债务率为21%，维持在较低水平。②江州区充分利用地方政府债券资金支持重点项目建设，缓解地方政府债务压力，进一步降低债务风险。但为加快南宁—崇左城际铁路建设项目、脱贫攻坚、义务教育均衡发展等政府中长期支出事项和地方融资平台公司债务等形成了部分隐性债务，地方性债务风险不容忽视，偿债压力不断加大，成为制约江州区经济发展的“瓶颈”。

三、摆脱县级财政困境的财政运行改革的对策建议

综上所述，不难发现江州区财政运行存在较突出的问题：一方面，产业结构单一，财源结构不优，抗风险能力较差，财政收入增收基础仍然薄弱，收支不平衡；另一方面，财政保障能力较弱，财政自给率较低，民生财政支出刚性增长，补齐民生短板任务较为艰巨，财政收支平衡的矛盾依然突出。针对上述问题，要尽快转变思维模式，加大推行深化现行税改制度、稳步推动财政工作，推进产业转型升级、培植新型支撑财源，优化财政支出结构、保障民生福祉持续，加强财政监督、实施财政“四化”管理，注重改革金融服务、促进财政金融融合发展，综合提升财政管理水平，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，奠定坚实的财政基础保障。

(一)推进产业转型升级，培植新型支撑财源，构建完整的地方财税体系

1.推进产业转型升级，培植新型支撑财源。

从江州区实际情况出发，围绕崇左市做好“两篇大文章”，打好“四大攻坚战”战略部署，重点支持重大基础设施、新型城镇化、重大民生工程等，以供给侧结构性改革为主线，统筹推进糖产业“二次创业”，推进蔗糖循环产业发展，促进传统优势产业提质增效和转型升级，培植创新型经济实体和新兴财源，增强江州区财政发展的后劲和活力。

(1)推动经济发展变革，拓宽融资渠道，发挥投资乘数效应。全方位争取自治区、市重点产业发展基金和产业升级扶持资金，综合运用预算、税收、引导基金、PPP、融资担保等财政政策工具来增强政策合力，广泛吸收社会资本参与政府项目建设，大力支持产业迭代体系构建，发挥好财政资金的杠杆作用，拓展社会项目资金投入形式和渠道。

(2)加快基地建设，稳固提升制糖业财源，推动新型企业发展，培育壮大新型工业财源。加快“双高”基地建设，推进制糖业企业技术改造、循环厂房建设，支持制糖业企业改革重组、转型升级，将整个江州区蔗糖循环经济产业园纳入“广西·中国糖业产业园”规划范围，统筹推进糖产业“二次创业”，推动蔗糖循环产业发展，促进传统优势产业提质增效和转型升级。引导推动蔗糖产品向精、深加工转化，全面延伸蔗糖产业链，切实把资源优势转变为经济优势。稳定江州区甘蔗种植面积，确保目标达60万亩以上，稳固提升制糖产业对地方财税的贡献率。

(3)全力推动经济发展质量变革。坚持质量第一、效益优先的发展理念，不断增强经济创新力和竞争力;在稳定扩大经济总量的同时，提升经济运行的质量与效益。即通过引进科技、品牌意识和新型商业模式，发展传统产业，引导这些产业在融合经济、品牌经济、绿色经济等新经济领域大胆尝试，让传统产业真正成为整个经济体系加速发展、转型升级的“稳定器”。

(4)完善配套设施，培植城镇建设项目新财源。加快南宁—崇左之间城际铁路、太平古镇改造等亿元项目建设，加大新和特色小镇产业链配套等一批重大项目推进力度，力争形成新的投资增长点；围绕实施“城区西拓”战略，开展精准招商、重点招商，招大引强，尽快形成地方财政收入，偿还开发投资本息和拓宽财税收入渠道。

2.深化税改制度，调整税制结构，稳步推动财政工作。

自2016年全面推行“营改增”后，随着供给侧结构性改革、结构性减税政策等的持续加力深化，江州区财政主体税种税收占财政收入的比重迅速下跌至50%左右，使江州区财政收入不具有优势。取消营业税，将其中部分纳入增值税，给江州区财政带来较大变化。党的十九大报告明确提出“完善地方税体系”的要求，要求稳妥推进健全地方税体系改革，调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。因此，对于一些占比小的税种，能合并纳入其他税种中的应该纳入；不能合并的，该取消的要尽快取消，做到减少课税项目、提高课税比重。同时，要避免某些项目重复纳税，尽可能提高主体税种税收占财政收入的比重，使地方主体税种真正起到主体的作用，从而深化税改，稳步推进财政税改工作。

(1)深化地方税体系。从征管便利性原则出发，合理确定地方税税种，在已实施地方税的基础上，继续拓展地方税的范围，尤其是对具有区域性、非流动性等特征的税基，可将其作为地方财政税收。

(2)改革个人所得税为地方主体税种。个人所得税被认为是最公正的税，按照纳税人的实际能力征税，参与配置社会资源，鼓励或抑制特定的经济部门或社会行为，重新分配财产，缩小贫富差距，刺激或稳定经济发展，帮助解决环保等特殊社会问题。实施个人所得税改革，可健全个人收入与财产信息系统，实行代扣代缴和自行申报相结合的征管制度，加快完善个人所得税征管配套措施，起到调节地方收入的作用。

(3)培育地方主体税种和特色税。开展调查研究，确立及培育地方主体税种，发挥地方税权作用，促进形成特色产业和税源结构，培育特色税种，允许地方制定适当税收优惠政策等。同时，加强分析评估和风险防范，确保改革平稳顺利，达到预期目标。

(二)优化财政支出结构，提高支出效率，保障民生福祉持续

面对江州区财政收支不平衡，脱贫攻坚、民生保障刚性支出大的矛盾，建议将民生作为优先支出方向，健全财政民生资金的投入机制，持续增加财政民生资金投入规模。

1.加大扶贫资金投入。

把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，鼓励和引导金融社会资本积极参与扶贫、脱贫工作，构建金融扶贫支撑体系，提高金融扶贫能力，银行、保险、证券等各类金融机构应立足市场定位，快速完善网点布局，不断向贫困地区延伸服务触角。

2.大力支持教育事业。

2017年和2018年江州区财政教育支出分别为3.86亿元和4.11亿元，同比分别增长23.7%和6.6%。(2)广西崇左市江州区人民政府门户网站。应加大教育事业的财政支持力度，进一步优化城乡义务教育资源均衡配置，促进义务教育均衡发展，继续推进实施城乡统一的义务教育经费保障机制政策，完善学生资助政策体系。

3.落实各项惠农政策。

积极传导各项惠农政策，充分保障农民工工资性收入,增加农民就近、就地就业机会,并推动各项惠农政策(如农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金、耕地地力保护补贴、农村危房改造补助资金、农机购置补贴资金、森林生态效益补偿资金等系列惠农措施)的落实落地。

4.加快完善社会保障体系。

统筹财政安排城乡居民最低生活保障补助资金；全面推进城乡居民养老保险工作，落实企业职工基本养老保险责任和基本养老金发放；继续做好困难群众最低生活保障、特困人员救助供养等，保障困难群体的基本生活。

5.推进公共卫生服务均等化建设。

扩大农村医疗保障范围，不断完善城市社区卫生服务体系建设，提高公共卫生服务覆盖率，加快推进乡村一体化管理，形成区域卫生协调互动发展机制，提高卫生服务能力，促进城乡卫生事业均衡发展，着力解决群众“看病难”问题。

(三)持续注重改革金融服务，促进财政金融融合发展

江州区财政收支矛盾的产生不仅是因为收入增长乏力，更是由于地方政府性债务较高、偿还支出压力过大。因此，应深入贯彻落实防范化解政府性债务风险工作及相关文件要求，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，积极稳妥地化解政府性债务风险。

1.核准政府性债务状况。

严格地方政府性债务平台动态监管、限额管控和预警管理，强化对财政债务率等监测指标变动趋势的动态监控分析，确保政府性债务余额控制在核定的债务限额内，严控政府隐性债务。

2.盘活存量资产，统筹各类财政资源。

采用压减一般性支出等方式，通过置换一批、偿还一批、清理一批等措施分类妥善处置存量债务。对于已收回的存量资金要迅速制定分配使用方案，防止资金二次沉淀。

3.完善融资担保体系建设。

构建“4321”新型“政银担”合作关系，充分发挥政府性融资担保对破解小微企业融资难、融资贵问题的重要作用。创新投融资工作，增强政府资金对社会资本的带动作用和放大投资的乘数效应，促进经济社会加快发展。保障改善民生、服务社会事业发展，为江州区经济高质量跨越式发展提供坚实的资金保障。

(四)加强财政监督，实施财政“四化”管理

以加快构建现代财政制度体系为目标，以法治财政建设为抓手，全面深化财政收支各项改革，健全规范化、科学化、精准化、高效化的财政监督制度，全面实施绩效管理，提升财政资源配置效率和财政“四化”水平。

1.规范化管理。

进一步完善国库管理、非税收入收缴、政府采购、行政事业单位资产管理、推进财务核算信息集中监管改革，规范预算单位财务核算行为、会计管理、财政投资评审等监督机制，健全财政监督工作机制。在拨付依据上，按先有预算指标再有拨付计划，严禁超预算和超计划拨付资金；在审批权限上，要求经办人员、相关科室负责人、分管领导和主要领导做到层级负责，从严把关；在支出进度上，严禁项目资金滞留时间过长，严禁挤占、挪用各类专项资金，严禁违规将国库资金转入财政专户，并定期对管辖区执行率偏低的单位进行公开通报，全方位多角度铺开国库资金拨付监管网络。

2.科学化管理。

按照内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效、公开透明的现代预算制度的基本要素，科学编制全口径预算，强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的统筹力度。江州区2017年首次编制国有资本经营预算，健全了“四本预算”制度，实现了预算编制的完整性；并严格预算执行管理，将新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算，国有资本经营预算调入一般公共预算收入比例达到56.2%；2018年从政府性基金预算调入一般公共预算13500万元，从国有资本经营预算调入一般公共预算9500万元，共计23000万元,(3)② 广西崇左市江州区人民政府门户网站。用于弥补一般公共预算收支缺口，统筹安排用于人员增支等刚性支出。完善提高预算执行均衡性的长效机制。此外，结合收支预测情况，计算库款留存比例，及时预测月度和年度基本库款量。严格执行库款月报制度，认真分析国库现金流量，预测国库现金流入、流出额度，根据支出需求，动态调控库款资金，合理控制库款规模和保障水平，着力防范财政支付风险。

3.精准化管理。

在各项财政支出执行中力保重点支出，统筹安排用于稳增长和惠民生等重点领域的支出，确保资金及时拨付到位，有效提高预算执行序时进度和保障债券相关支付，促进江州区基建项目建设，并有效控制政府举债成本和不必要的财政支出，做到“开源节流”。2017年和2018年，分别完成财政评审项目579个和377个，审核资金分别为5.7亿元和9.9亿元，核减金额分别为1.2亿元和1.98亿元，核减率为 21.1%和17%，有效控减建设资金。2017年和2018年政府采购实际支出分别为66842万元和35933万元，预算节约资金分别为1652万元和545万元，综合节支率分别为2.4%和1.5%。②

4.高效化管理。

在全辖区范围内推进财政票据电子化改革，通过推广和运用统一的财政票据电子化管理软件，实现财政票据入库、领用、核发、出库、开具信息、核销、保管、销毁等财政票据业务流程“一张网”管理，加速业务办理的高效性。加大对往来款项的清理力度，落实和明确回收责任。2017年10月31日出台了《江州区本级财政拨款结转结余资金管理办法》，对连续结转两年以上的资金按结余资金处理，全部收回本级财政。2017年共清理收回结转结余资金7642.2万元。同时，督促各预算单位进一步加快项目实施进度，加快上级专项资金支出进度，缩小结转结余规模，进一步盘活财政存量资金，做到在切实提高使用效益的同时，确保国库库款安全稳定运行。