从档案专业视角出发 创新行政许可审批机制

文/呼和浩特民族学院 代阳

近年来，从中央到地方都十分重视行政许可审批流程优化。进一步提高行政效能，打通信息壁垒，推进“智慧”的行政许可审批，全流程网上审批，实现行政许可审批档案信息共享。如何优化审批流程、打通信息壁垒、实现全流程网上审批和审批档案信息共享，不仅是行政许可审批领域的难题，也是行政许可审批档案工作面临的挑战。

一、目前的行政许可审批机制存在的问题

（一）审批办理过程监控难，追责难。基层审批权过于集中，从接件到办理，从办结到资料归集均在审批人员之手。由于手工操作，易使审批办理过程监控缺失，让不法人员钻空子，内外勾结，虚假办理相关行政许可审批，严重侵犯他人权益，恶化市场环境，且审批违法行为难以及时发现，出现过错难以纠正和追责。

（二）标准规范的审批过程易“变形走调”。基层审批办理标准与规范多由业务科室自行拟定，没能完全做到“时限最短、材料最少、流程最优”。审批人员办理各类申请事项，凭经验、靠感觉，自由裁量权过大。在实际办理时，提出制定的标准规范经常出现“僵死或悬空”现象：标准持续优化差，不能依情况变化及时修订和改进标准，使标准规范处于“僵死”状态；标准的实施与考评缺乏有效机制，造成实施标准的动力缺失，标准难以落实到位。

（三）审批资料散乱，管控缺失隐患多。目前基层审批办理仍大量采用手工操作，审批资料在审批结束后分别沉淀在多个经办人员手上。档案收集制度不健全，档案人员不足，无法及时将四处散落的档案资料进行及时、有效的收集，档案信息难以得到有效保护。以某行政审批局为例，每年有超过5万审批办结件，因人手紧张，无专业人员操作，资料乱堆乱放，不能及时归档。同时，档案资料缺乏有效监管，检索查找较为困难，极易出现资料丢失、损毁和涂改等问题，埋下了许多法律隐患。

（四）审批信息数据匮乏，档案资源浪费大。不少地方的政务信息中心大数据库建成后，因大量审批资料呈纸质状态，未作数字化处理，数据没有及时进入数据库，无法形成有效的审批信息数据，导致数据库应用程度较低，造成低效劳动、重复劳动和大量资源浪费。因人力资源短缺，部分审批事项结束后仍由审批人员保管，无法及时有效归档，归档率低。另一方面，已形成的行政许可档案目前仍以纸质形态存在，没有及时开展科学规范的基础整理和数字化工作。

（五）审批专网“壁垒”森严，信息共享难。由各职能部门开发的诸多审批专网条块分割，无法进行信息资源和数据整合，审批信息“孤岛”问题严重，信息交换难，无法实现信息共享。通常，日常办公使用办公自动化系统，档案部门使用档案管理系统，审批人员根据审批事项的不同使用不同的审批专网，但办公自动化系统、档案管理系统和多个审批专网之间不联通，跨系统传输数据较为困难，谈不上信息资源和数据的整合效益。

二、行政许可审批机制存在问题的原因

据调研，基层行政许可审批文件与档案管理水平滞后。多年来，基层行政许可审批工作一直沿用部门审批专网和手工操作方式，缺少能真正实现信息共享的网上审批平台，无法同步将行政许可审批档案电子化、信息化，造成了行政许可审批信息数据采集不及时。积累的大量行政许可审批档案乱堆乱放，收集、整理、数字化工作严重滞后，行政许可审批档案信息资源浪费严重，无法进行信息共享。究其原因，主要是行政许可审批管理存在不足，主要包括以下几个方面：

（一）行政许可审批组织架构待优化。基层行政许可审批的组织架构以物理聚合为主，按职能类别划分科室，各科室独立办理行政许可审批事项。这一组织架构产生出不容忽视的弊端，如事项办理只在审批科室内循环使得科室间物理性隔绝严重；科室间劳逸不均、办件量相差过于悬殊，无法做到人力资源因需调配、及时受理新的工作任务、推诿扯皮严重；无法发挥制度优势推进流程优化与再造；习惯于手工操作的行政许可审批人员对全流程网上审批等新机制抵触较大；审批权过于集中易产生利益链条，缺乏制衡易出现审批权寻租行为等。组织架构问题严重阻碍了行政许可审批改革进程。

（二）行政许可审批工作标准化程度低。基层行政许可审批办理标准和规范多由业务科室自行拟定，缺乏统一、有效的标准约束，没能完全做到“时限最短、材料最少、流程最优”。行政许可审批工作人员办理各类行政许可审批事项时主要凭借以往工作经验和感觉，自由裁量权较大，违法违规现象时有发生。同时，当前行政许可审批工作标准执行不力，工作随意性大，标准的持续优化性差，容易引发社会矛盾。还欠缺完善的事前、事中、事后运行标准，行政许可审批与监督管理职责界定较为模糊、各科室之间工作对接不够流畅、信息壁垒森严，产生了行政许可审批与监督管理各行其是、行政许可审批流程运转不顺畅等诸多问题。

（三）行政许可审批工作监管不足。目前基层行政许可审批工作多为手工操作，从受理到办结，行政许可审批文件与档案集中在个别行政许可审批工作人员手中，使不法分子有机可乘。据调研，基层行政许可审批工作中仍存在一定内外勾结、违法审批的情况，严重侵犯了他人合法权益，恶化行政许可审批环境，干扰正常秩序，降低政府行政效率。同时，近年来涉审行政诉讼案件、涉审诉前信访投诉案、应诉和信访接诉案件数量逐年攀升。其中大部分为不法中介冒用他人身份信息进行的虚假注册，严重损害了当事人权益，当事人要求撤销行政审批、追究经办人责任并给予行政赔偿。监管不足直接导致行政许可审批档案证据力不足，使得实践工作中解决法律纠纷问题难度较大。

三、对策建议

（一）科学重构行政许可审批运行机制。构建行政许可审批事项受理与办理相分离的行政许可审批运行新机制，实现行政许可审批事项办理流程化、标准化、专业化、精细化、数据化，做到质量、效率全时段监控，全流程控制。按照区域政务服务体系化建设的要求，构建上下联动工作机制，全面提升政务服务水平。按照分级负责、业务统管、标准统一、待遇等同、严格考核、奖惩分明原则，出台政策和工作规范，推动落实“区县级-街道办联动、全域通办”的创新举措落地。

（二）大力推进行政许可审批服务标准化建设。以行政许可审批服务标准化国家级“标杆”单位创建、ISO国际质量管理体系建设为抓手，大力推进行政许可审批标准的持续更新和贯标，开展行政许可服务标准化目标绩效考核，确保行政许可审批服务标准化在全国的推广。

（三）做好历史遗留行政许可执法档案的归档和数字化工作。目前基层行政许可执法档案仍以纸质形态存在，尚未开展科学规范的基础整理和数字化工作。另外，根据国家相关规定，行政许可执法档案需永久保存。而纸质载体与电子文件相比虽然耐久，但是档案信息的利用和传播难度大，很难实现大规模的、跨地域的信息共享。因此，应完善行政许可审批档案馆软硬件设施和配套设施，尽快启动对历史遗留的行政许可执法档案科学规范的整理及数字化工作，开展专项立项和招标工作。采取逐年消化的方式，争取早日完成全部历史遗留行政许可档案的整理和数字化工作任务。

（四）构建审批信息与文档数据“集成”新机制。按照“数据资源全共享、网上审批全流程、融合服务全覆盖”工作要求，加快构建融全流程网上审批、行政许可审批三方稽核与审批办理质量评查、审批信息与文档数据集成“三位一体”的“创新型行政许可审批同步运行模式”，充分利用信息技术与“互联网+”大数据手段，彻底解决网上审批不足、审批过程监管缺失、审批信息数据共享不够和文档管理混乱的难题。可采取“政府购买服务”方式，分三个独立项目招标，成立“集成”项目课题组，引入专业机构承担，构建起职能明确、分工明晰、协作有序的“全流程网上审批信息与文档数据集成共享新模式”，可彻底解决审批信息数据同步采集困难和审结档案散乱无序的难题。

四、在行政许可审批机制创新中档案人员的角色

在创新行政许可审批机制中，档案人员和档案部门扮演着重要的角色。档案人员主要负责的是“三位一体”模式中审批信息与文档数据集成环节，是“三位一体”模式中不可或缺的部分。因此，档案人员必须积极应对，认清现实，充分发挥自身作用，做好本职工作。

（一）脚踏实地，做好“管家婆”。创新行政许可审批机制，需要各部门各方面的积极配合和大力支持。档案人员应脚踏实地、艰苦奋斗，做好分内事，积极推进行政许可审批档案的基础工作。做好收集工作，保障档案信息齐全完整；做好整理工作，保障档案信息科学有序；做好保管工作，保障档案信息的安全有效。同时，档案人员应积极应对全流程网上审批带来的工作内容的深化和完善，积极推进“存量数字化、增量电子化”，做好历史遗留行政许可执法档案的归档和数字化工作，做好电子文件的实时管理。实现行政许可审批档案共享，需要档案人员“摸清家底”，做好行政许可审批档案的“管家婆”。

（二）牢记使命，做好“公仆”。创新行政许可审批机制，需要档案人员提供更加优质的档案利用服务。行政许可审批档案是行政许可审批过程中形成的真实可靠的历史记录，可以为审批人员提供天然的参考模板和示范。在创新行政许可审批机制“三位一体”模式的审批信息与文档数据集成环节中，档案信息共享是最重要的数据输出渠道之一。有效提高档案信息资源的利用率，实现行政许可审批档案共享，需要档案人员了解并分析用户需求，创新服务形式，积极提供服务，时刻牢记管理档案的最终目的是提供利用，时刻牢记档案人员的基本职能是提供档案利用，做好行政许可审批档案信息共享的“公仆”。

（三）从幕后走向台前，做好“智囊”。创新行政许可审批机制，会遇到各种各样的问题和困难。行政许可审批档案数据库蕴含着丰富的档案信息资源，记录着行政许可审批的全过程。“以史为鉴可知兴替”，档案是真实的历史记录，档案数据库是有生命力的智库。档案人员应积极响应，总结行政许可审批机制创新中的教训，从档案信息中提炼有价值的信息，开展有助于行政许可审批机制创新的档案编研工作，唤醒沉睡的档案信息，为决策服务，为行政许可审批机制创新服务，做好行政许可审批机制创新的“智囊”。