总结推广好经验好做法 加快提升全国营商环境水平

刘晓萍

摘 要：优化营商环境是促进高质量发展的必由之路，是应对国际环境大变局的必然要求，是提升企业竞争力的重要举措。长期以来，我国营商环境在政务服务、市场环境、市场主体保护、监管执法和法治保障方面存在短板。近年来，围绕优化营商环境这一主题，国内很多地区通过优化政务服务水平提升企业和群众办事效率，加强市场主体保护维护企业家合法权益，优化市场环境激发市场主体活力，规范和创新监管执法有效提升执法效能，完善相关法规加强营商环境法治保障等一系列简政放权、创新监管、高效服务等途径积累了一定经验，应当在认真总结梳理的基础上加以复制推广。

关键词：营商环境 市场环境 政务服务 市场监管

党中央国务院高度重视为各类市场主体创造良好的营商环境。习近平总书记强调，要增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境。李克强总理要求，坚持市场化、法治化、国际化原则，深化“放管服”改革、优化营商环境。近年来，党中央国务院围绕深化“放管服”改革、优化营商环境作出了一系列重大决策部署，全国各地区开展了一系列营商环境实践探索，形成了一系列有益做法和成熟经验。加快总结推广各地行之有效的做法，优化提升市场化法治化国际化营商环境，对于应对复杂严峻的国内外环境变化、推动经济高质量发展具有重要意义。

一、充分认识加快提升营商环境的重要性

营商环境是生产力，是投资的风向标，是地区的核心竞争力，“十四五”时期深入推进营商环境优化对于保持经济社会持续健康发展具有重大意义。

（一）优化营商环境是促进高质量发展的必由之路

营商环境指伴随市场主体从开办、运营到注销整个过程中各种外部条件的总和，通常包括政务环境、市场环境、法治环境、人文环境以及国际经贸环境等，是一个系统性的环境。营商环境是滋养企业发展、创新创业的丰厚土壤，直接影响国家或地区经济发展的质量和速度。良好的营商环境有利于吸引资金、人才、技术等各种发展要素的聚集，有利于激发各类市场主体的活力。我国经济发展已由高速增长转向高质量发展阶段，“十四五”时期将进入开启全面建设社会主义现代化国家的新时期，与全面小康社会相比，现代化建设的要求更高、内涵更加丰富，既需要在全面小康社会基础上取得质的提升，也需要更加注重国际对标和接轨，在加快完善社会主义市场经济体制支撑现代化经济体系建设上取得新突破。优化营商环境，对于构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，以及推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革具有重大战略意义。“十四五”时期也是适应我国社会主要矛盾历史性变化新要求的关键时期，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提高发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。优化营商环境，对于更好满足人民群众需求、推动人的全面发展和社会全面进步具有重要战略意义。

（二）优化营商环境是应对国际环境大变局的必然要求

“十四五”时期是世界百年未有之大变局深度演化的关键时期，世界经济变数增多，新科技革命利弊交织，大国博弈更趋激烈，全球经济治理格局将发生深刻变化。世界经济呈现全球化与逆全球化、工业化与再工业化并存的阶段性特征，保护主义和单边主义抬头，各个经济体之间贸易壁垒增多，贸易投资等传统动能呈现弱化态势，经济全球化的挫折挑战明显增多，全球贸易规则体系面临重构。各主要经济体围绕WTO贸易规则改革开展复杂博弈，美西方提出发展中国家地位等议题，将对我国发展模式和发展中国家地位形成较强挑战;主要经济体积极推进各大型自由贸易协定，区域性、排他性、保护性明显，发达经济体积极主导推进“零關税、零壁垒、零补贴”的高标准贸易规则，新兴经济体“出口导向型”经济发展模式制约增强，我国对发达经济体出口面临的被替代和被挤出压力加大。面对外部环境复杂变化，特别是中美关系这一最大不确定因素，一方面必须坚持对美“竞合”博弈，以合作制约竞争，以斗争推动合作，努力规避中美迎头相撞、军事摊牌的“修昔底德陷阱”;另一方面必须集中力量办好自己的事，坚持以开放促改革促发展，不断优化国内营商环境，以新一轮对外开放反制保护主义，维护经济全球化与自由贸易，分化美传统盟友，巩固我战略伙伴，不断扩大“朋友圈”。优化国内营商环境，在借鉴和对接国际先进规则的同时，制定和推广中国规则和标准，以市场化和法治化手段维护我发展权益和开放成果，有利于打造高水平对外开放的新高地，有利于加快形成强大国内市场，对于引导和推动经济全球化进程，防止中国经济与美西方经济脱钩、有效应对百年未有之大变局的严峻复杂外部环境具有重要战略意义。

（三）优化营商环境是提升企业竞争的重要举措

营商环境是以企业遵循政策法规所需的时间和成本来衡量的。近年来，维系我国经济高速增长的人力、土地、资源等成本优势已逐步丧失，经济增长持续放缓，企业对各种负担的消化能力减弱、对经营困难的敏感性不断增强，高成本已成为我国经济发展当中的重要问题，尤其是税费负担、制度性交易成本触动了企业敏感神经。经营负担过重挤压了企业盈利空间，降低了企业扩大再生产和增加研发投入的积极性与能力，不利于提振全社会振兴实体经济的信心，成为制约我国改善营商环境的关键因素。优化提升营商环境就是加快推进市场化、便利化、法治化建设，通过市场化改革，消除各类不合理限制和壁垒，全面提高市场准入开放度，全面提高市场竞争开放度以及优化创新创业环境;通过便利化改革，实现审批最少、流程最优、效率最高、服务最好，方便商业经营、贸易自由、投资便利，为各类市场主体提供更为自由和广阔的发展空间;通过法治化改革，严格保护知识产权和完善社会信用体系，让市场主体投资安心、创业舒心、办事顺心，这不仅有利于完善社会主义市场经济体制，更有利于大幅度降低企业制度性交易成本。

二、客观正视我国营商环境的短板弱项

尽管近年来我国营商环境提到大幅提升，但距离更好满足市场主体的发展需求，距离成为国际一流营商环境高地，都还有很多短板弱项，突出反映在政务服务、市场环境、市场主体保护、监管执法与法治保障等方面，《优化营商环境条例》也是针对问题导向作出的规定。

（一）政务服务方面短板

一是政务服务效率亟待提高。目前政务服务各类平台繁多繁杂，“一窗办理、一网通办”有待真正落地，审批时间和环节仍需进一步压减;部门间审批文件未实现信息共享，协同配合性有待提高，企业需要与多个政府部门沟通，重复提交验收材料，等待受理时间偏长，办事体验较差;不同主管部门出台各自的产业政策，这些政策发布渠道和实施路径不同，增加了企业享受政策优惠的成本，难以提高企业政策获得感。二是政商关系有待进一步改善。根据北京市工商联的问卷调研，企业反映政府不作为、慢作为现象依然突出，制定涉企政策时咨询企业家意见不充分，政企互动频率低;民营企业被拖欠账款情况普遍存在，大型国企和区级政府部门是拖欠主体;企业与政府部门沟通平台不畅通。三是数字政府建设需进一步提升。城市政务服务移动化水平和线上政务服务水平不高，政府出台的重大政策和项目信息的推送宣传不能充分传递给企业;大数据的应用场景有限，大部分城市对大数据资源的利用仍局限于线上政务服务等初级场景，尚未对大数据的价值进行深入挖掘。

（二）市场环境方面短板

突出表现在中小企业融资难融资贵。一是贷款难仍然是困扰企业的主要问题，银行融资担保总量远远满足不了中小企业需求。从企业资产负债表来看，规模越大的企业，银行融资占其全部融资额的比重越大，规模越小的企业，银行融资占其全部融资额的比重则越小，表明小微企业比大中型企业获得贷款难度更大。二是银行考核机制存弊端，民企信贷融资屡受歧视，银行缺乏服务民营企业，尤其是中小微民营企业的信贷管理和风险控制机制，导致信贷资源习惯性向国有企业和大企业倾斜。三是由于政府全方位信用平台体系建设不完善，多方联动的信息共享机制尚未建立，行业协会与金融机构共同参与信用评估的机制缺失，加剧了小微企业融资难融资贵问题。

（三）市场主体保护方面短板

一是不同市场主体难以获得同等的市场准入条件。很多地方即便出台了平等保护各类市场主体的原则性准入规定，但由于缺乏切实可行的实施细则，在招标、采购、项目审批等方面仍存在国企特别是央企优先现象，在部分政策明确规定民企可以进入的领域仍然存在“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”等隐性壁垒。二是知识产权保护力度不足。根据国家知识产权局知识产权发展研究中心2018年调查结果，19%的私营企业曾经遭遇过专利侵权行为，其中约有三成企业未能有效提出权利主张，知识产权维权难题给民企创新发展造成重大阻碍，特别是技术转让、市场准入许可和知识产权商业化等阻碍较多，知识产权侵权现象仍然严重，对知识产权法律条文的解读较为零散等。

（四）监管执法方面短板

一是执法水平有待提高。首先是执法力度有待加强，在北京市调研中有17.2%的企业认为判决执行效率低或执行困难的问题普遍存在。其次是执法灵活性有待提升，部分企业反应其投保的商业保险已涵盖安全生产责任保险规定的全部险种，但部分执法人员只对“安全生产责任保险”这一特定名称的险种进行审核查验，认为企业投保的险种名称不对就不符合规定，给企业造成较大困扰。二是包容审慎监管理念有待进一步落实。首先是监管部门对由于多元化经营导致违规行为的企业的包容性不足，“能卡就卡、逢检必罚”的基层执法检査怪状仍普遍存在。其次是对于市场上出现的新产业、新业态和新模式的监管过于严苛。

（五）法治保障方面短板

公平竞争审查制度有待进一步完善。公平审查制度是营商环境建设的重要法治保障，但工作中仍然存在审查不规范、质量不高的问题。如北京市场监管总局在其公布的《公平竞争审查制度2018年总体落实情况》中指出，一些部门将公平竞争审查直接纳入合法性审查，未能体现公平竞争审查的实质;工作中存在程序空转、形式化问题，一些文件经过审查仍然含有排除限制竞争的内容;滥用例外规定，对明显不符合使用条件的政策措施随意适用等。

三、总结推广国内先进地区的经验和做法

近年来国内很多地区在优化营商环境，推进简政放权、创新监管、高效服务等方面进行了有益探索、积累了有益经验，应当在认真总结梳理基础上加以复制推广，推动全国营商环境迈上一个新台阶。

（一）着力优化政务服务水平，提升企业和群众办事效率

1.总结推广上海、深圳、衢州、厦门、义乌等经验，推进在线政务服务平台建设，提升政务服务效率。上海市推行全市通办、全网通办、只跑一次、一次办的“一网通办”，通过建设上海政务“一网通办”总门户，实现从“找部门”到“找政府”;发布政务服务指南，建设市民主页和企业专属网页，主动研判企业和市民潜在服务需求，提供个性化、精准化服务;借助上海市大数据中心，对接49个部门的业务应用系统，356项个人事项实现在220个社区事务受理中心线下全市通办，以及内资有限公司的设立、个人医保等跨省市通办;推出企业服务云，建立企业全生命周期服务体系等。深圳市通过信息化手段简化行政审批，推出150多项“秒批”、500项“不见面审批”、300项“全城通办”政务服务事项;以“i深圳”建设为核心，推进政务服务“指尖办”，建设全市统一的移动政务服务平台。衢州市改革升级办事流程，实现不动产登记一小时完成收件、交易及纳税全过程，二手房转移登记及水电气过户实行“网上办”“不见面审批”。厦门市通过搭建平台提升纳税便利度，推出“掌上办税厅”微信小程序，简化纳税流程、优化系统，形成“网上办税为主，掌上办税、自助办税为辅，实体办税兜底”的服务新格局”。义乌市依托政府“义网通办”政务平台，开发《房产税、城镇土地使用税申报》端口，实现房产税和城镇土地使用税两个税种在同一界面、同一申報表进行纳税申报，减少纳税次数。

2.总结推广杭州、上海、银川、深圳等经验，着力减少审批环节，加快工程项目落地。杭州市聚焦建筑许可证，出台一个试点方案、九项配套制度的“1+9”等配套政策体系，运用投资项目在线监管平台3.0版，缩减工程建设项目审批时长至71个工作日;推行建设用地带建设规划、耗能、亩产税收等标准进行出让，企业取得地块后通过“一窗受理”即可开工。上海市线上建立以工程建设项目联审平台为核心的一体化办事系统，线下设立社会投资建设项目审批审查中心，建立基于风险的工程质量监督检查体系，通过政府采购方式减免低风险小型社会投资项目的地质勘查、监理、供排水接入服务等费用，质量控制达满分。银川市推行建设项目全链条闭环审批，将建设项目全生命周期分为立项审查—施工许可—勘察验收三个阶段，将相关部门的多个事项入驻投资项目服务大厅集中办理，重塑投资项目审批流程，分阶段设置综合窗口，统一受理、一键启动、并联审批。深圳市推行工程建设项目审批“深圳90”改革，建立健全项目前期策划生成机制，取消施工图审查制度，创新政府投资工程监管模式，构建工程建设全生命周期管理信息平台，缩减项目审批总时长至41个工作日。

3.总结推广北京、上海等经验，大力推进跨境贸易便利化改革。北京市大幅压缩企业通关时间，建立进口“提前申报”容错机制，实行“提前申报”和“通关+物流并联作业”模式;创新监管方式，推行进口商品“先放行后改单”“先放行后缴税”“先验放后检测”;创新“岸边直提”新兴疏港模式，实现提箱时车船无缝衔接;把出口退税申报、企业注册备案等6类业务整合到国际贸易“单一窗口”，实现一站式出口退税。上海市大幅缩减进出口货物全流程耗时和边界费用，建立“通关+物流”国际贸易“单一窗口”，推行通关放行、港口作业、物流运输各环节的大并联改革，公布海运口岸进出口作业流程和水运口岸集装箱货物进出口通关物流作业流程图，建设跨境贸易大数据平台和“港行纵横”信息集成;缩减单证合规时间，在尽可能取消相关单证基础上，推进集装箱设备交接单、提货单、装箱单等电子化流转，全面实施出口原产地证书网上申报、自主打印，全面实行港口收费清单公示制度。

（二）着力加强市场主体保护，维护企业家合法权益

天津、武汉、深圳、杭州等把平等把保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益放在优化营商环境的重要位置。天津市出台营造企业家创业发展良好环境的规定，依法保护企业家财产权和经营权，完善企业家激励机制，着力为企业家打造创业“高地”，吸引更多优秀企业家汇聚天津;在市政府办公厅设立企业家服务处，在市民专线服务中心设立企业服务专线，并整合76条政府热线，实行企业诉求“一号响应”的服务企业家机制。武汉市开展企业历史遗留问题全面清理，着力解决“新官不理旧账”的问题;出台在商事审判中依法加强对中小投资者保护的意见，破解股东诉讼难问题;建立审判事务信息全流程，主动推送与动态反馈机制，推进信息公开和庭审直播，加强对市场主体合法权益的保护。深圳市加强知识产权保护，出台实施全国首部涵盖知识产权全类别的地方性法规《深圳经济特区知识产权保护条例》。杭州市成立知识产权法庭，建立知识产权联盟，构建知识产权在线矛盾化解机制，成为全国首批中小企业知识产权战略推进试点城市。

（三）着力优化市场环境，激发市场主体活力

1.总结推广北京、杭州、银川等经验，着力减少企业开办时间，落实“一窗办理、一网通办”。北京市开办企业通过完善“e窗通”网上办理平台功能，实现“全程网上办”，推广应用电子营业执照等改革，将申请营业执照、公司公章、申领发票、社保登记4个环节精简为1个环节，办理时间由8天减至1天，实现“一窗办理，一次填报，一个环节、一天办结”，企业网上申请审核通过后到服务窗口一次性领取开办企业所需材料;同时，登记财产实行“一窗受理、内部流转、即时办结、同窗出证”的办理模式，将登记、税务分别办理整合为统一办理，将办理环节由3个精简为1个、办理时间由9天减至1天，最快45分钟办结。杭州全市域范围实行开办企业“一件事”“一日办结”，将开办企业、设计登记、公章刻制、申领发票、员工参保登记各环节整合为“一件事”，通过线下“常态化开办企业专窗”，实行“一窗进出、一套材料、一次采集、一日办结”;线上“开办企业全程网上办平台”，实行“一网提交、数据共享、信息互享、领跑审批”;同时，缩减申请材料，取消公章刻制、申领发票申请材料，推行“政府买单送章”，赠送一套三枚“法定名称章、法定代表人民章、财务专用章”，减免开办企业费用。银川市通过整合开办企业环节，实现“一门、一窗、一网、一次、一日”办结，通过集中开办企业审批权限实行一枚印章管审批，利用大数据、互联网缩减申请材料，打破区域行业限制推出“1+N”（一个营业执照和多个准营证件）多证联办审批模式，实行准入、准营“一件事情、一次办好”，实现一天内办完企业开办事项。

2.总结推广深圳、合肥等经验，着力解决中小企业融资难融资贵问题。深圳市多措并举破解中小企业融资难题，一是设立金融担保基金和风险补偿资金池，建立中小企业政银企合作贴息和担保信贷风险分担机制，试点政策性小额贷款保证保险，落實无还本续贷奖励、过桥贴息和企业发债融资等措施，为民营企业提供及时救助;二是发展股权投资和创业投资，成立天使投资母基金、政府投资引导基金，按照政府引导、市场运作的原则投向市政府重点支持的优质行业领军企业;三是不断丰富债券融资工具，首创集合发债、试点发行短期融资券、集合票据、私募债等，搭建再担保平台为中小微企业银行贷款担保和集合发债担保提供再担保，降低担保机构的服务门槛;四是推广创业创新金融服务平台，为企业提供一站式综合金融服务，提高小微企业金融服务的精准度;五是实施中小微企业政府采购优惠政策，规定政府对民营企业采购的最低比例，开展订单融资改革。合肥市搭建信用信息共享机制，引入企业征信机构，运用金融信用信息基础库，形成“信e贷”等有效征信产品和服务模式;通过财政出资设立资金池，设立财政金融产品，缓解企业“过桥难”的“续贷过桥资金”、纯信用信贷支持的“税融通”产品、“科技创新贷”、“农保贷”、“文化创意贷”等;引进具有小微金融服务优势的股份制商业银行，推动民营银行落户生根。

3.总结推广上海、杭州等经验，建立健全人才服务政策。上海市多措并举创新人才服务政策，一是为顶尖人才建立个性化评价机制，打破唯“学历、资历、职称”的人才引进制度瓶颈，结合产业实际需求，引入市场化人才认定方式;二是为外籍人才提供便利化政策与服务，试点外国人来华工作许可制度、外籍人才签证制度等一批改革政策;三是为青年人才提供科研资金和生活保障，实施“超级博士后”激励计划，吸引更多有潜力的青年人才在上海创业。杭州市致力培育创新创业“新四军”，实施人才生态37条政策，鼓励各类高层次人才在杭州创业创新，形成了以高校系、阿里系、海归系、浙商系为代表的一大批高素质创新创业团队。

（四）着力规范和创新监管执法，有效提升执法效能

1.总结推广上海、深圳、衢州等經验，探索推行包容审慎监管、分类监管。上海市实行市场轻微违法违规经营行为免罚清单制度，明确34项轻微违法行为免于行政处罚，推动市场监管、消防等多个行政执法领域实施包容审慎监管;推行分类监管，如将内河港口经营许可证改为告知承诺书，根据信用和风险评估结果实施分类监管，在缩减执法总次数的同时提升客运、危险货物企业检查次数。深圳市推行信用监管，利用大数据、人工智能等最新科技，构建“1部法律+1项联合惩戒方案+1项清单+1个网站+N个备忘录”，覆盖企业服务、市场监管、城市管理等多个领域。衢州市推行精准监管，在一窗受理云平台中嵌入行政审批、行政监管等五大领域，实现公共信用信息评价、联合奖惩、红黑名单等信用协同应用，推行信用容缺受理和审批替代型信用承诺。

2.总结推广广州、重庆等经验，建立健全破产案件资金管理系统和案件办理体系。广州市建立破产案件资金管理系统，涵盖“案件资金管理”、“交易授权”、“查询中心”、“客户服务”四大模块，搭建“协会专户”、“网拍专用账户”、“管理人账户”的账户立体管理体系，并实行“一案一账户”的资金管理制度，对破产案件资金收支一条线的实时查询和动态监督;同时针对部分“僵尸企业”没有资金或资金不足不能启动破产程序问题，将之纳入财政预算保障，由省市国资委垫付资金、破产管理人筹措资金。重庆市实行“司法裁判、政策机制、服务保障”三位一体的破产案件办理体系，在每个环节制定相应指导性文件或专题会议纪要，建立破产专项基金制度，规范“僵尸企业”破产程序和市场出清行为。

（五）着力完善相关法规，加强营商环境法治保障

天津、杭州、北京等高度重视营商环境的法制保障。天津市及时出台政府投资管理条例和优化营商环境条例，以立法形式改变政府投资项目多头管理、财政资金碎片化使用的格局，统筹安排使用财政资金的政府投资项目，进一步规范政府投资行为，更好发挥政府投资引导带动作用，激发社会投资活力;将“天津8条”“一制三化”审批制度改革等行之有效的做法纳入营商环境条例，以法规形式固定下来，为后续深化改革提供法制保障。杭州成立全国首家互联网法院，推动起诉、立案、举证、开庭、裁判、执行全流程在线化，为营造公平竞争秩序和稳定可预期的发展环境提供法制保障。北京市持续总结提炼营商环境改革经验，及时修订《北京市城乡规划条例》等政策法规，组建包含司法部门、律师事务所的优化营商环境法制保障小组，把营商环境改革贯彻到立法、司法的各个环节。

参考文献：

[1]李志军.中国城市营商环境评价[M].中国发展出版社，2019.

[2]罗培新编.世界银行营商环境评估：方法·规则·案例[M].译林出版社，2020.

[3]上海市人民政府发展研究中心，上海发展战略研究所.全球城市营商环境评估研究[M].上海人民出版社，2019.

[4]上海市人民政府发展研究中心.推动高质量发展的营商环境研究[M].上海人民出版社，2019.

[5]世界银行编著，宋林霖译.2019年营商环境报告——强化培训促进改革[M].天津人民出版，2020.

[6]宋林霖.世界银行营商环境评价指标体系详析[M].天津人民出版社，2018.

[7]徐现祥，林建浩，李小瑛.中国营商环境报告（2019）[M].社会科学文献出版社，2019.

（刘晓萍，国家发展改革委经济体制与管理研究所）