“十四五”促进老工业地区振兴发展的思路和对策

滕飞

摘 要：老工业地区科技存量较为丰富，但由于科技资源的条块分隔、区域分隔、所有制分隔等，科技资源的使用成效不高，创新资源未得到有效整合。“十四五”老工业地区振兴发展要以新发展理念为统领，统筹疫情防控和复工复产对产业转型升级提的新要求，坚持创新驱动，维护产业链供应链稳定，重塑产业发展优势;要创造良好政策环境，加强老工业地区在产业、环境、企业改革、要素保障等重点领域的改革力度，形成推动转型发展的政策合力，推动老工业地区全面振兴发展。

关键词：老工业地区 老工业城市 振兴老工业地区

老工业地区因工业而兴，不但在我国工业体系和国民经济体系具有特殊重要地位，而且是维护我国产业链和供应链安全的主力军。目前，国家明确的老工业地区包括120个城市，其中地市级95个。2018年这95个地市级老工业城市的人口占全国的25%，GDP占全国的22%，工业总产值占全国的27%，规模以上工业企业占全国的23%。老工业地区拥有航空、航天、汽车、冶金、石化、钢铁、有色、高端机械装备等重工业领域的绝大多数重点企业和创新研发平台，关系国家产业安全。经过多年的发展，有些老工业地区发展良好，成为带动区域发展的增长极，有些发展的势能不再强劲，发展遇到了不同程度的困难。“十四五”时期是我国将加大对特殊类型地区的支持力度，老工业地区是我国特殊类型地区中的非常重要的一类区域类型，促进这类城市转型升级，对我国工业与经济转型升级具有重要意义。

一、促进老工业地区振兴发展的思路

“十四五”老工业地区振兴发展要以新发展理念为统领，统筹疫情防控和复工复产对产业转型升级提的新要求，坚持创新驱动，维护产业链供应链稳定，重塑产业发展优势。

老工业地区科技存量较为丰富，综合排名在全国前列，特别是在汽车、造船、数控机床、军工、新材料等重点领域积累了一批世界水平和国内先进水平的科研成果。但由于科技资源的条块分隔、区域分隔、所有制分隔等，使科技资源的使用成效不高，创新资源未得到有效整合。要围绕现代产业发展的需求，通过创新推动产业转型发展，加快科技成果向现实生产力转化，加快形成创新驱动为主的产业发展动力。

老工业地区拥有一大批关系国民经济命脉和国家安全工业企业。早在国家156项重点工程布局中，老工业城市就是重点工业基地。要充分发挥老工业地区工业产业基础、技术、人才、品牌优势，围绕装备制造、轨道交通、汽车、医药健康等重点领域，转变传统发展模式和路径，支持企业加大研发力度，加快推进“建链、补链、强链、延链”，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，构建有影响力的产业集群，重构产业竞争优势。

同时，要在体制机制创新上大胆改革创新，持续推进重点领域、关键环节改革，进一步转变政府职能、优化营商环境、深化国有企业改革，为产业转型升级提供强大体制动力支撑。

二、促进老工业地区振兴发展的对策

创造良好政策环境，加强老工业地区在产业、环境、企业改革、要素保障等重点领域的改革力度，形成推动转型发展的政策合力，推动老工业地区全面振兴发展。

（一）重塑产业竞争新优势

1.加快传統产业转型升级。充分发挥优势龙头企业带动作用，进一步优化产业结构，促进产业基础高级化和产业链现代化。积极稳妥处理“僵尸企业”，提高产业集中度和市场竞争力。将传统产业改造升级和延伸产业链、发展上下游产业紧密结合起来，推进产业链之间的纵横联合，支持上下游企业加强产业协同和技术合作攻关，加快构建协同创新体系，不断延伸拓展产业链，提高基础零部件、基础工艺、基础材料的研制应用水平。

2.促进战略性新兴产业发展。抓好《中国制造2025》和“互联网+”行动计划，紧密围绕重点产业领域和关键环节，打造一批具有支撑性、引领性的战略性新兴产业集群。以市场需求为导向，依托老工业地区现有产业基础和优势，推进工业化与信息化融合发展，加快“互联网+”的智能化改造升级，促进新一代信息技术、人工智能技术与关联产业渗透融合，培育发展智能制造。加强产学研结合，加快推动技术成果转化。积极建设创新中心等创新平台，鼓励缔结创新联盟、科技联盟、产业联盟，布局高水平研发机构，建设一批技术转移中心。

3.加快促进服务业和制造业融合发展。提升生产性服务业对制造业尤其是高端装备制造业的支撑能力，引导和支持制造业企业向服务链条延伸，大力发展物流、工程咨询、技术产权交易等专业服务。鼓励将工业遗产的保护利用与科普教育、旅游、文化创意产业相结合，改造利用老厂区、老厂房、老设施及露天矿坑等，建设特色工业旅游景点。

（二）促进城市更新改造

针对老工业地区的棚户区、废弃产业用地、城市环境等城市空间和生态环境问题日益突出的状况，以老工业企业搬迁改造和棚户区改造为重点推进旧城建设步伐，创新土地开发利用模式，立足完善城市功能，加快推进存量土地开发利用。加大城区污染企业“关停并转迁”力度，鼓励有条件的城市开展工矿废弃地复垦和再利用，抓好废气、污水、噪音、垃圾等城市污染综合治理。

（三）推进绿色发展

要把绿色发展作为老工业地区产业转型升级的重要着力点，推进清洁生产、节能减排，提高资源能源综合利用水平，加强环境治理，提升绿色化发展水平，推进钢铁、有色、化工、建材等行业绿色化改造，促进低碳循环发展。推进工业园区开展集中供热、集中治污、中水回用、循环利用、分布式光伏发电、产业补链等循环化改造。加强水泥、钢铁等重点用能行业能效对标管理，严格能效、物耗等准入门槛。

加强生态修复和环境污染治理。企业异地迁建或依法关停，应制定专项环境应急预案和相关污染处理处置方案，落实防治责任，防止发生二次污染和次生突发环境事件。有序推进城区老工业区环境污染综合治理和腾退土地重金属及有机物污染环境调查评估与治理修复。

（四）加大要素保障力度

1.加大财政支持力度。加大对老工业地区的一般性财政转移支付和专项转移支付力度，增强其转型发展能力和基本公共服务能力。加大专项建设基金对老工业地区的支持力度，积极支持产业园区建设、企业创新平台、企业实训中心、大学科技园、创业孵化中心，以及信息基础设施、公共检测、技术咨询等平台建设。大力争取国家、省对老工业地区基础设施、社会公益类等项目的资金，带动提升“造血”能力，包括增强产业核心竞争力、新兴产业发展、城区老工业区、独立工矿区改造搬迁以及重大项目前期工作专项补助资金。鼓励利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，加快推进基础设施建设，改善城市基础设施的薄弱环节。

2.创新金融服务实体经济和城市建设。积极争取金融机构无息和低息贷款的规模，重点支持基本公共服务设施建设和装备制造、现代农业、生态旅游等特色优势产业发展。支持老工业地区与有关金融机构合作设立产业投资基金，创新融资工具，拓展融资渠道。改善金融服务，疏通金融进入中小企业和小微企业的通道，鼓励民间资本依法合规投资入股金融法人机构，支持兴办民营银行、消费金融公司等金融机构。

3.创新土地政策。盘活存量土地，支持老工业地区采取自主开发建设和产业定向开发相结合的方式，支持开展城镇低效用地再开发试点，加快推进土地开发再利用，通过收购、置换、储备土地，有效扩大主导产业的土地供应。加强节约集约用地管理，实现单位土地面积平均投资强度、产出强度、税收贡献强度的大力提升。

4.强化人才智力支撑。抓住用好人才、吸引人才、激励人才和培养人才这几个环节，给人才创造良好的环境和條件。加大各类实用人才的培养力度，加强企业与职业教育培训机构、国内外高校的校校、校企合作力度。

（五）打造高效便捷营商环境

突出环境打造，推进机制转变，建立政策落实服务体系，强化政策落实。深化“放管服”改革，推进简政放权，深化行政审批制度改革，全面清理和精简行政审批事项，以最多跑一次改革为重点深入推进放管服改革。建立健全权力清单、责任清单、负面清单“三单合一”管理模式，进一步取消、下放省级行政审批事项，优化审批流程，规范办理程序，减少审批环节。

（六）深化国有企业改革，激发民营经济活力

照政府引导、市场运作的原则，加快完善现代企业制度。整合重组老工业地区国有资产，优化国有资本布局结构，创新监管机制，推动国有经济精准发力。全面贯彻落实促进民营经济发展的政策措施，完善民营经济发展服务机制，优化民营经济发展环境，激发民营经济活力和创造力，推进民企健康发展。

（七）拓展居民再就业渠道，夯实民生保障

以保障就业为重点，增强群众对城市转型发展的认同感，提升参与城市发展的积极性、创造性。在加快老工业地区经济转型和产业结构调整中创造就业岗位，特别是通过扶持劳动密集型产业、家庭服务业、小型微型企业等，进一步增强吸纳就业能力。加大对自主创业、自谋职业的支持力度，在积极落实国家各项就业创业优惠政策基础上，针对老工业地区制定更加优惠扶持政策。

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〔本文系中国宏观经济研究院2019年度基本科研业务课题“我国老工业城市和资源型城市产业转型升级模式与路径研究”的阶段性研究成果〕

（滕飞，中国宏观经济研究院国地所）