国家监督权力结构转换与系统重构

文/颜德如 栾超

作为事关国家体制的重大政治变革，国家监察体制改革的进行势必引起我国政治体制整体系统的重组和变革。监察委员会在国家监察体制改革后被赋予了监察权，作为国家监察机关，与国家权力机关、国家司法机关（包括审判机关和检察机关）同为具有国家监督职能、行使国家监督权力的国家机构，共同构成了国家监督系统。在国家监督系统中，监察委员会的改组和重建，不仅重新界定了监察权的监督对象、行使范围和边界，更是引起了国家监督系统中其他有机构成要素的重构。基于“结构”视域下的权力监督与制约理论，对监察体制改革给国家监督系统带来的系列影响和变动进行理论分析和系统论证，并透视国家监督权力的结构转换，进而厘清国家监督系统的重构，有助于为深化国家监察体制改革提供理论依据和实践指导，降低深化改革过程中可能面临的风险；预判国家监督系统在国家治理体系中的权责定位及所能发挥的效能，为继续深入开展国家廉政治理层面的研究厘定范围、奠定基础。

“结构”视域下的权力监督与权力制约

权力监督与权力制约各有优势与不足，在特征与功能上各有侧重，所以在结构上可以实现相互补充和优化，有助于监督职权得以最大程度地发挥，进而实现监督效能的提升。权力监督与制约在结构上呈现以下特征：其一，权力监督表现为主体对客体自上而下的一种纵向关系，而权力制约则表现为两个权力主体之间的一种横向关系；其二，权力监督是由特定的主体向客体发出的单向行为，权力制约则是发生在互为主体和客体的二者之间的双向行为；其三，权力监督表现为一种外在的力量，在权力运行机制之外实现对权力的约束，具有相对独立性，权力制约则表现为互为主客体的二者之间的一种内在力量，在权力运行的过程中通过制度化、程式化等实现对权力的规范和约束，具有互动性；其四，由于权力监督实现的主要是一种外在的独立的约束，因而弹性较大，而权力制约主要是一种内在的相互约束，相对而言刚性较强。权力监督与制约二者互为前提，在时间和空间上往往是一致的。在二者结合的模式下，可以实现结构上的相互补充。因而，在权力监督与制约的约束框架下，对权力的约束和控制首先可以实现基于相关政策、法律、规定而设立的统一性监督。监督与制约的固有属性和不同特征决定了二者在权力约束与权力控制的结构上可以实现并存与融合，在结构上呈现纵横多元的监督网络，不同监督和制约主体间能够实现良好的无缝衔接。因此，要建立健全长效的权力监督与制约机制，实现优势互补，建立真正行之有效的权力控制约束机制。

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国家监督权力配置的结构转换

前国家监察体制存在着同体监督乏力、异体监督薄弱、监督资源分散、监督对象难以周延等固有弊端，改革后实现了对国家监察监督资源的重新排列组合，在监督权、监察权、检察权、审判权等国家监督权力间实现了权力配置重组和结构转换。

（一）纵向二元监督体系的转向

根据民主集中制的政权组织原则，行政、司法、军事等国家机关均由国家权力机关产生，相应地由国家权力（主权）衍生出了行政权、司法权等。而衍生出来的国家机关及其权力都要接受来自国家权力机关的监督，因而可以说国家权力机关的监督是广泛的监督权，可将其视为最根本的国家监督权，在此称为权力机关监督权。其在国家监督系统中处于领导地位，在权力监督制约体系的纵向维度中处于高位，是自上而下的监督体系中的监督主体。根据民主集中制的政权组织原则和2018年通过的《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）第八条和第九条中的相关规定，监察委员会作为国家监察机关应依法受到来自国家权力机关的监督，即国家权力机关监督权对国家监察权进行自上而下的纵向监督。根据《监察法》总则和第十五条中的相关规定，监察委员会作为国家监察机关，在纵向上依法对国家权力机关进行监督。即国家监察权与国家权力机关监督权二者在国家监督系统中，在纵向上构建了一个双向的权力监督制约体系。在此二元体系中，必须坚持国家权力机关监督权的主导地位，对国家监察权行使的全过程实现权威、高效、全面的监督；而国家监察权在对国家权力机关监督的过程中，则必须要以尊重权力机关的宪法地位为前提，相对国家权力机关监督权的主导地位而言则应处于从属地位。行使监察权的范围应界定于国家权力机关的工作人员，而非国家权力机关的组织机构，并要注意与国家权力机关职权的“核心区域”划清界限。

根据《监察法》第十一条中的相关规定，前检察机关的相关职能被整合至监察委员会，即在监察权与检察权之间进行了重新排列组合，在国家监督系统内部实现了以横向互补监督机制转向为方向的国家监督权力配置的结构转换。首先，从监察委员会被赋予的监督、调查、处置职责构成来看，监察权与检察权二者间权力配置的结构转换尤为明显。其中关于调查权，基于《监察法》中的相关规定，对于职务违法和职务犯罪行为的调查权在一定程度上可以认为是整合自检察权的。其次，从监督程序和方式来看，监察委员会被赋予的处置职责，可以理解为根据调查结果，涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉；监察对象有违法违纪行为、但尚未构成职务犯罪情况的，由监察委员会自行处置。对涉嫌职务犯罪的可以称之为一种“程序性”的处置权，将其移送检察机关，二者在监督程序和方式上可以说是形成了一种横向的衔接。最后，从二者职能的衔接来看，政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院相关部门的相关职能整合至监察委员会后，监察委员会的监督范围实现了从事前预防到事中和事后监督的全覆盖。检察机关对审判机关和行政机关的监督都是事后监督，是对监察机关事后监督的补充和强化。从监督对象上看，监察机关主要针对行使公权力的人员，检察机关的监督主要针对国家机关，二者形成良好互补的相对合理的横向监督制约机制，又保持了监察机关与检察机关二者在权力职能上的特点，有助于二者在国家监督系统内监督工作的有效衔接。

（二）横向互补监督机制的转向

当前，我国关于个人信息保护立法工作有待改进。从法律规定内容看，具有较强的原则性但可操作性不足；从立法体系看，相关法律规定散见于各层级的立法文件中，缺乏统领性的专门立法。这为个人信息保护工作带来一定的困境。为此，笔者从国家层面、行业层面分析我国个人信息保护立法现状。

（三）平衡衔接权力结构的转向

前监察体制下，国家监察资源力量相对分散，难以形成强大的合力。存在监督范围、监督职能等方面的重叠，造成监督资源的浪费、监督效率的低下。改革后，国家监督系统实现了由“分散监督”到“系统监督”的转变。将监察机关从行政机关中剥离出来，与国家司法机关同处于人大之下从而构成国家监督系统，且与检察机关、审计机关等其他国家机关各司其职，在其监督职权上表现出了强烈的同一性，彼此间相互依存又相互促进。在权责、职能、工作程序上也实现了良好的衔接，避免了职权上的重叠和国家监督资源的浪费，提高了监督效率，实现了对国家权力的全方位、系统性监督。此外，国家监督系统内的各个国家机关在对权力的监督和制约方面各有侧重，国家权力机关主要是居于统领性地位，代表人民行使最为广泛的国家监督权；监察机关是依法行使国家监察权的专职机关，其监察对象覆盖了所有行使国家权力的公职人员；司法机关包括检察机关和审判机关，在国家监督系统中同监察机关工作实现无缝对接，完成由调查到起诉到审判的全过程。在国家“系统监督”的体制机制下，实现了不同组织机构间权力监督与制约相结合，充分发挥多方优势，从而实现了不同国家机关权力、范围、职能上的相互补充。

国家监督权力系统的重新构建

国家监督系统内部权力结构的转换必然引起整个系统的重新构建。此次权力结构转换引起的重构并不仅是局限于由“行政监察”到“国家监察”的转变，更是涉及整个国家监督权力系统的内部重组和政治体制机制变革。

（一）由“分散监督”到“系统监督”

我国的根本政治制度和民主集中制的政权组织原则决定了我国权力机关之下的行政机关、监察机关、检察机关、审判机关存在于一种权力监督与制约的平衡之中。但改革后国家监察机关对审判机关的监督并没有相关的法律依据和逻辑基础。司法独立是我国重要的宪法原则，所以监察机关对于审判机关的监督仅限于在审判独立原则的前提下，对审判机关的工作人员进行监督，且对于涉及审判工作核心领域人员的监督则要保证仅限于对其个人行为的监督而不能对其独立审判产生影响。改革前，根据《检察院组织法》和《刑事诉讼法》的相关规定，刑事侦查与提起公诉职能都隶属于检察机关，形成了侦查与起诉同体的监督格局，使得在“侦查—起诉—审判”办案过程中，难以平衡检察机关与审判机关的权限和权重，检察机关权限相对过大导致对审判机关权限的弱化。改革后，原先检察机关的相关职能被整合至监察委员会，并被赋予了调查权和处置权，《监察法》第四条规定监察机关办理案件应当与审判机关、检察机关等互相配合，互相制约。因而，职务犯罪案件“侦查—起诉—审判”的办案程序由检察机关与审判机关二者职权“头重脚轻”的权力结构转变为由监察机关负责针对案件进行调查、检察机关根据监察机关调查结果依法提起公诉、审判机关独立审判的权力结构和格局，实现了权力结构平衡与衔接，实现了良好的横向权力监督与制约。

（二）由“同体监督”到“异体监督”

首先，居民负债率的下降可使居民消费增速明显上升。2016年，在模拟期间居民消费增长率约为8.80%，较基准模拟和实际值分别高出0.16和0.18个百分点；2017年，情景模拟的居民消费增长率约为7.60%，较基准模拟和实际值的差距分别进一步提高到0.38和0.37个百分点(图3)。由此，2016年、2017年，社会消费品零售总额增速的情景模拟值也分别较基准模拟值提高0.16和0.38个百分点。

改革前，国家监督系统内的行政同体监察、检察同体监督格局存在多方弊端。就行政同体监察而言，行政监察机关的监督范围十分局限。在同体监督的体制机制下，对同级组织甚至是上级组织的监察难免受到诸多因素的影响和制约。再者，行政同体监督的症结还在于决策权、执行权、监督权的合一难以为公众所信服，难以构成权威、高效且强有力的权力监督体制机制。就检察同体监督而言，改革前，检察机关不仅在“侦查—起诉—审判”的工作程序下难以平衡与审判机关的权限和权重，直接导致对审判机关权限的弱化，刑事侦查权与提起公诉权同体格局也难免招致对司法公信力的质疑。其权限范围广泛涉及职务违法犯罪行为的预防权、刑事侦查权、提起公诉权和对其权力行使的监督权，集侦查主体和侦查监督主体于一身，难以确保如此同体监督的公信力亦为该体制结构的显著弊端之一。改革后，国家监察机关与“一府两院”并列，实现了由“同体监察”到“异体监察”的转变。监察机关作为独立的国家机关，不再受到行政机关在人事任命、财务经费等方面的制约。前国家监督系统下检察机关的相关职能被整合至监察委员会，将职务犯罪预防、调查权和部分处置权从检察机关整合至国家监察机关，打破了前国家监督系统下检察机关内同体监督格局，对于破解改革前检察机关内部体制机制障碍、提高司法公信力、明确权力边界、实现国家监督系统内部的重组与优化，具有重要的划时代意义。

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（三）由“横向监督”到“垂直监督”

监察体制改革前的国家监督系统内主要呈现出以“横向监督”为主的国家监督体制结构。根据1997年通过的《行政监察法》相关规定，可将行政监察机关监督与制约的对象划分为组织和人员两大类。其中就组织类而言，行政监察机关对于国家行政机关和其他行政主体的监督等同于平级间的监督，表现为一种“横向监督”；就人员类而言，行政监察机关的工作人员亦属于人员类监督对象的范畴之列，在一定程度上亦可将其认定为“横向监督”。改革后，监察机关以相对独立的身份进行直接性“垂直监督”，实质上表现为一种对监察机关独立性的内在要求。在国家监督系统内，从中央到地方垂直设置了国家监察委员会和地方各级监察委员会，执行国家监察职能，在管理上也一律采取“垂直”管理结构。根据《监察法》第九条、第十条的相关规定，为确保监察机关的独立地位并保障监察工作的独立开展，国家监察体制内部依然呈现“垂直”管理模式。此外，从国家监督系统内部来看，国家权力机关在国家监督系统内的领导性监督地位也可视为一种“垂直监督”。检察机关和审判机关更多的是针对于组织机构层面的监督，在此视角下看来可以说是呈现出一种“横向”机制。如此综合看来，改革后的国家监督系统内部实现了由“横向监督”到“垂直监督”的转变，相对于之前单一的“横向监督”主导的结构而言，重组后的监督系统内部呈现“纵横交织”的网络监督格局。

（四）由“联合监察”到“独立监察”

改革前，行政监察机关工作的展开仅限权力监督和制约过程中的某些环节，无法实现独立行使职权、完成权力监督和制约的整体过程，是同党内纪律检查机关、国家司法机关等其他国家监督资源联合，从而实现从预防到监督，从监督到侦查，再从侦查到处置的“联合监察”过程。多个组织机构间就权力监督与制约这一工作的不同环节和阶段的协调与衔接问题是此种“联合”中无法忽视的。国家监督系统改革重组后，监察机关被赋予了监察权，并整合了预防职务违法犯罪的职能。与前行政监察部门相比，监察委员会的权限范围涵盖了职务犯罪预防、监督、调查、处置的全过程。其中尤其是调查权和处置权的授予，使得监察委员会能够独立完成监察工作的全过程，从而得以作为独立的国家政治机关独立行使监察职权。由此可见，国家监督系统重构的背景下，重新排列组合构成的国家监察机关在权力行使的体制机制结构上，实现了由以往同多个组织机构共同完成监察工作的不同阶段和环节的“联合监察”，到以国家监察机关的独立身份进行“独立监察”的转变。

结语

明晰国家监督权力配置转换的机理和结构，并厘清权力配置转换所带来的国家监督权力系统的转型和重构，对于我们未来在国家廉政治理的话语体系下以整体性视角开展研究具有重要意义。在此整体性视野下，我们尚需对国家监督系统这一全新视阈进行系统性、长远性和战略性思考。首先，为保障重构的国家监督系统成熟有效运转，需要思考如何建立和健全与国家监督系统运行机制相匹配、保障国家监督系统权威高效运转的制度规范，如何通过健全立法来保障国家监督系统依法运行的合法性。其次，还需对国家监督系统在国家治理体系中所能发挥的效能进行客观、合理预判，并尝试建立在国家监督系统效能发挥不足情况下的长效制约和补充机制。同时，要关注未来该如何把握、衡量和评估国家监督权力的行使和国家监督效能的发挥，创建适应于我国本土的廉政治理话语体系。再次，以国家监督系统的转型和重构为切入点，思考如何从国家全局层面进行系统性、统合性的改革规划，如何促进国家政治体制机制的深入变革。最后，深入思考并理性剖析推动中国监察体制变革的因果链条和动力机制，以应对时刻发展变化着的未来社会对中国监察体制及监督系统提出的时代要求和战略挑战。