江苏海洋资源环境承载力监测预警机制研究

陈洪全，陈 名

(1．盐城师范学院 城市与规划学院，江苏 盐城 224007；2．南京师范大学 金陵女子学院，江苏 南京 210097)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施，是中央全面深化改革的一项重大任务。”2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划经济社会发展。江苏是沿海经济大省，随着沿海开发、长江经济带、长三角一体化等国家战略实施，生态文明建设和区域经济的可持续发展，对区域资源环境的要求越来越高。建立海洋资源环境承载力预警长效机制，对全面深化改革，加强生态文明建设，实现高质量发展具有十分重要的意义。

一、资源环境承载能力研究与实践进展

“承载力”起源于物理学概念，后来才引入生物学与生态学领域，它是指在特定环境条件下某种生物个体可以存活的最大数量，即生物种群数量增长极限。20世纪初，开始出现以经济社会为载体的资源环境承载力研究。二十世纪六七十年代，随着全球性资源环境危机的出现，承载力研究被广泛运用于资源环境制约下的经济社会发展问题。其中，20世纪70年代罗马俱乐部的《增长的极限》就是国外学者对地球系统资源环境承载能力研究的代表作。我国学者关于资源环境承载力的研究始于20世纪80年代初，最早在我国全面展开的是有关水土资源承载力的研究，然后才逐步拓展到区域生态综合评价领域[1-3]。

2008年汶川特大地震灾难后，资源环境承载能力的综合评价首次成功运用于重大规划决策，对空间性规划的总体布局、土地利用和空间管制发挥基础性作用，逐步得到学术界和决策层的认可；从“十二五”规划开始，资源环境承载能力逐渐成为中央和地方政府制定区域战略和政策、谋划布局规划的基础性工作[4-5]。2014年，中科院组织开展全国资源环境承载能力预警技术研究，包括技术流程、评价体系、集成方法与类型划分等技术要点，为全国资源环境承载能力预警全面试行提供技术参考。2015年，国家海洋局出台《海洋资源环境承载能力监测预警指标体系和技术方法指南(草案稿)》，海洋资源环境承载能力监测预警同步展开[6-7]。

2016年9月，国家发改委等联合下发《关于印发〈资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)〉的通知》，资源环境承载能力预警技术方法进入全面试行阶段。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为资源环境承载能力监测预警机制的建立作出制度安排。2017年5月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，由此，资源环境承载能力监测预警工作正式走向规范化、常态化、制度化，成为全面深化改革的一项创新性工作，对提升政府社会治理能力，转变经济发展方式，优化国土空间开发格局，以及推进可持续发展意义重大。

在省级层面，2018年云南省出台《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的实施意见》，将资源环境承载能力分为超载、临界超载、不超载3个等级，其中超载等级分为红色和橙色两个预警等级，临界超载等级分为黄色和蓝色两个预警等级，不超载等级确定为绿色无警等级，预警等级从高到低依次为红色、橙色、黄色、蓝色、绿色。2019年河南省在全省推进资源环境承载能力监测预警长效机制建设，对红色预警区加大管控，施行最严格的区域限批；对绿色无警区加大激励，提升生态保护补偿力度；对红色预警区、绿色无警区以及资源环境承载能力预警等级降低或者提高的市县实行分类管控，实施水资源、土地资源、环境、生态等方面不同的奖惩措施。2018年3月，江苏省审议通过《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的实施意见》，在全省全面部署建立资源环境承载能力监测预警长效机制；2018年8月，江苏省海洋与渔业局推动开展全省海洋资源环境承载能力监测预警研究和机制建设工作。

二、江苏海洋资源环境承载能力现状

海洋资源环境承载力是指一定时期和一定区域范围内，在维持区域海洋资源可持续发展需要、保持海洋生态环境功能稳定条件下，区域海洋资源环境系统所能承载的人类各种社会经济活动的能力，具体主要包括海洋空间资源承载力和海洋生态环境承载力(表1)[8]。江苏为沿海省份，全省海岸线长954 km，管辖海域面积3.75×104km2，沿海海涂面积1 000余万亩，占全国海涂面积的四分之一以上。2018年，江苏海洋生产总值7 619亿元，比上年增长9.8%，高于地区生产总值增长率两个百分点，对国民经济增长的贡献率达到10.2%，沿海地区已经成为全省经济发展的重要增长极。但沿海地区也同时存在资源利用不合理、环境污染严重、湿地生态系统退化、自然灾害频发等问题，资源环境的承载压力日益增大。江苏海洋资源环境承载能力不足已影响江苏海洋经济发展和海洋安全。

表1 海洋资源环境承载力监测预警指标体系

(一)海洋空间资源承载力不均衡，自然岸线缩减严重，岸线和海域资源利用效率不高

江苏沿海是我国海洋资源富集地区之一，海洋资源综合指数居全国第四位，在全省954 km海岸线中，淤积质海岸长884 km，占92.7%，主要分布在沿海中部；基岩海岸长40 km，砂质海岸长30 km，分别仅占4.2%、3.1%，主要分布在沿海北部和南部。海湾和岛屿主要分布在北部海州湾，深水岸线成为稀缺资源。近30年来，随着沿海开发，江苏自然岸线减少约60%，目前，自然岸线保有率约为22.5%，人工岸线占全部岸线75%以上。人工岸线既改变了海岸自然状态，又增加了海岸的动态变化。江苏海岸线不断侵蚀后退，由过去废黄河三角洲岸段向南扩大至新洋河口至斗龙港岸段。沿海岸线存在深水浅用、占而不用等现象。尽管江苏沿海沿江港口2018年吞吐量达25.8亿吨，居全国首位，但沿海港口吞吐量为3.3亿吨，仅占12.8%。江苏海域用海类型包括农渔业、港口航运、工业与城镇、矿产与能源、旅游休闲娱乐和海洋保护区、特殊利用区和保留区等8类，其中，农渔业用海约占三分之二。按照海洋主体功能区划，优化开发区域占全省海域面积的53.65%，主要分布在连云港赣榆区，盐城滨海县、大丰区，南通如东县、海门市和启东市；重点开发区占全省海域面积的9.36%，主要分布在连云港连云区、南通通州湾区；限制开发区域占全省海域面积的30.70%，包括连云港灌云县和灌南县，盐城响水县、射阳县、亭湖区和东台市，南通海安县；江苏盐城国家级珍禽自然保护区、江苏大丰麋鹿国家级自然保护区、启东长江口(北支)湿地省级自然保护区及3个领海基点所在岛屿海域为禁止开发区。到2020年，全省海洋开发强度控制在0.76%，其中，优化开发区域海域开发强度低于0.78%，重点开发区海域开发强度低于2.76%，限制开发区海域开发强度低于0.28%，禁止开发区域海域占规划海域面积不低于6.29%。与山东省相比，山东省大陆自然岸线保有率超过40%，限制开发区域占全省海域面积超过50%，2018年山东省海洋经济总量达到1.55万亿，是江苏的一倍。因此，江苏海岸与海域开发强度偏高，利用效率偏低。

(二)海洋环境部分超载，一、二类水质占比不高，苏北浅滩长期处于亚健康状态

《2017年江苏省海洋环境质量公报》显示：根据沿海614个站点监测结果，近岸海域符合一、二类海水水质标准的面积为18 870 km2，占全省海域总面积的54.28%；三类水质的海域、四类水质的海域分别占到全省海域总面积的20.85%、18.75%(图1)；而劣四类水质的海域仍然占到全省海域总面积的6.12%。其中，灌河口和废黄河三角洲岸段、长江口岸段劣四类水质分布较集中。与同期全国相比，全国夏季一类水质的海域占到全国管辖海域面积的96%，秋季一类水质的海域占到全国管辖海域面积的94%。2015年以来，江苏管辖海域劣四类水质面积逐年缩小，但一类水质面积同时也有缩小的趋势。江苏管辖海域主要超标物为无机氮、活性磷酸盐，其中无机氮年均值为0.257 mg·L-1，活性磷酸盐年均值为0.020 mg·L-1，江苏沿岸成为全国无机氮含量未达标的海域之一。江苏省61条主要入海河流95.6%的监测结果劣于地表水第Ⅲ类水质标准，4个入海排污口81.0%的监测结果劣于污水综合排放标准的水质要求，重点排污口邻近海域环境污染依然严重，苏北浅滩长期处于亚健康状态。

图1 2017年江苏管辖海域水质状况

(三)海洋生物多样性指数有下降趋势，潮间带底栖生物丰富度较低，滨海自然湿地减少

《2017年江苏省海洋环境质量公报》显示：从监测数据看，江苏海域浮游植物、浮游动物、底栖生物生物多样性指数全年平均值分别为2.42、2.18、2.39，物种丰富度较高，个体分布较均匀，多样性指数较高。其中，浮游植物生物多样性指数盐城高于连云港、南通；浮游动物生物多样性指数连云港高于南通、盐城；底栖生物生物多样性指数连云港高于南通、盐城。近几年来，全省海域浮游植物生物多样性指数下降比较明显。所监测的鱼卵、仔稚幼鱼生物多样性指数分别为1.30和0.69，多样性指数较低，物种丰富度较低；潮间带底栖生物多样性指数全年平均值为1.98，物种丰富度较低，通常多样性指数小于2为超载，2——3为临界超载。根据对重点海水养殖区连云港海州湾增养殖区、南通如东紫菜增养殖区和启东贝类增养殖区的监测，监测区海水水质都达到二类海水标准，满足海水增养殖区功能要求，综合指数评价结果达到优良，其中，如东紫菜增养殖区、启东贝类增养殖区优于海州湾增养殖区。1996年以来，全省围垦开发滩涂超过200万亩，其中，2009年通过的《江苏沿海地区发展规划》规划匡围滩涂270万亩，实际完成条子泥一期围垦10.12万亩，在有效增加农业、生态、工业用地的同时，沿海自然湿地面积缩小了。目前，射阳河口以南滨海湿地面积为3 558 km2，其中，人工湿地1 072 km2，已占近30%。

(四)海洋灾害较频发，沿海环境突发事件时有发生，生态环境风险增大

江苏沿海处于我国南北海区过渡区，风暴潮、海浪、海啸、海冰等自然灾害发生较频繁。《2017年江苏海洋灾害公报》显示，全年发生海浪灾害2次，造成水产养殖受灾面积190 hm2；赣榆、大丰沿岸部分地区海水入侵严重，其中，大丰海水入侵距岸距离达21.3 km；沿海海平面较常年上升30 mm。全年海洋灾害造成直接经济损失46 258.86万元，死亡(含失踪)7人。2017年连云港海域发生赤潮1次，面积100 km2；2017年5月、7月，江苏省海域发生浒苔绿潮，持续时间73天，最大覆盖面积90 km2；马尾藻持续时间为233天，单次最大覆盖面积240 km2。2017年共立案查处各类海洋违法案件96宗，结案86宗。其中“碧海2017”行动立案28宗，结案27宗；“海盾2017”行动立案11宗，结案10宗[9]。近年来，沿海化工园区发展较快，中间体生产企业比重很大，占园区企业半数以上，这些企业产品档次不高、排污强度大，污染治理能力跟不上，存在排污不达标、私设暗管偷排、危险处置危化品等违法违规行为，2019年“响水3·21事件”，造成重大人员伤亡，教训惨重，对附近沿海生态环境构成威胁。国家级自然保护区还存在偷采、偷捕、偷种、偷养等违法违规行为，缓冲区、实验区部分工程项目未批先建、批建不符，相关问题曾被中央环保督察组追责。

三、建立海洋资源环境承载能力监测预警机制的对策

党的十八大以来，江苏全面贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢记总书记对江苏的重托，扎实推进生态文明建设，全省生态环境保护取得显著成就，生态环境更宜居，治污减排更有力，执法监管更严格，制度改革更深入。作为全省生态文明建设的重要组成部分，江苏海洋生态环境保护得到有力推进，先后制定出台了《江苏省海洋生态红线保护规划(2016——2020年)》《江苏省海洋生态环境保护与整治规划(2017——2020年)》《江苏省海洋灾害应急预案》。连云港成为全国首批5个湾长制试点地区之一；2016年，南通入选全国首批确定的8个海洋经济创新发展示范城市；2018年，全国确定14个海洋经济发展示范区，连云港和盐城双双入选。全省海洋资源环境承载能力监测工作有序推进，这是贯彻落实全面深化改革任务，提高省域生态环境治理能力的重要举措，并为全国提供可复制、可推广的经验。加快建立海洋资源环境承载能力监测预警长效机制的对策如下：

(一)以资源环境承载力为“底线”统筹各类规划，融入用海项目环境影响评价

资源环境承载能力是指导和约束区域经济社会发展的前置条件。第一，要在普查全省资源环境承载能力的同时，加快完成省域海洋资源环境承载能力调查。按照全国统一规范，把全省海洋资源环境承载力监测预警类型划分为可载、临界超载和超载三大类(表2)，针对全省海域空间的特点、属性和开发现状及潜力等开展综合评价，将海洋资源环境承载能力监测评估工作与国土空间规划和“十四五”海洋经济发展规划相衔接，有机结合海洋主体功能区划、海洋功能区划、海洋生态红线规划、沿海发展规划等。第二，要依据海洋资源环境承载能力监测评价预警结果，合理确定各海域功能区的开发强度和管控要求，着重对重点开发用海区、海洋渔业保障区、重要海洋生态功能区等进行资源环境承载能力监测评价，尤其是重大用海项目，如围垦、港口、风电场等。及时评估涉海规划实施的空间管控效果，对不符合海域管控要求的区域提出预警与整改要求；同时根据海洋资源环境承载能力评估预警结果，合理调整优化产业结构和布局，引导各类海洋资源开发利用活动向海洋资源环境承载能力可载区内聚集，实现节点开发，集约开发。第三，要在用海项目环境影响评价中，加入海洋资源环境承载能力监测评价结果，优先满足绿色无警区用海项目需求；对黄色警区、橙色警区用海项目从严审批，在落实相应的修复和管控措施后，分批、分类审批；对红色警区用海项目禁批，从源头上引导和约束区域社会经济活动。

表2 海洋资源环境承载力监测预警超载类型

(二)健全海洋生态补偿机制，严格控制超载区的开发活动

海洋资源环境承载能力监测预警等级可分为绿色、蓝色、黄色、橙色、红色五个等级(表3)。以市场决定资源配置，按照“谁污染，谁付费；谁保护，谁受益”的原则，加快健全完善海洋生态补偿机制。对于江苏盐城国家级珍禽自然保护区、江苏大丰麋鹿国家级自然保护区和启东长江口(北支)湿地省级自然保护区等禁止开发区，一要加大国家财政转移补偿力度，使海域生态保护与修复“有利可图”，不因保护生态环境而守贫；二要建立碳汇市场，加大绿色金融倾斜力度，支持生态资源转化为生态产品，实现生态价值；三要通过生态移民，减轻超载区和临界超载区人口承载力，引导保护区当地居民转业从事生态维护和修复工作，使生态移民率先致富。对于资源环境承载力划定为临界超载的区域，重点防范和监管，集中资金优先开展超载区域资源环境整治修复，实现超载区域预警等级从红色向橙色或黄色警区逆向好转，遏止超载区域预警等级从黄色向橙色或红色警区恶化。对区域性超载问题，要精准施策，重点整治陆源污染加剧、生物多样性破坏、围海乱建等突出问题，恢复资源环境承载能力和弹性。依托连云港“湾长制”试点制度，在沿海三市全面推进湾(滩)长全面负责本湾(滩)区海洋资源环境承载能力监测和修复。并根据海洋环境容量制定陆源排污控制总量，实现陆源入河排污和入海排污双控制，“湾长制”与“河长制”一岗双责，降低入河、入海污染累积效应。对于因开发利用活动引起资源环境承载力超载的区域，严格控制开发活动，通过产业转移、产业结构优化、生态移民等方式，不断降低区域的资源环境超载压力[10]。

表3 海洋资源环境承载力监测预警等级

(三)加强信息平台建设，建立长三角一体化联防联控监测预警体系

要以优于国家技术方法，严于国家相关标准的严要求，加快建立海洋资源环境监测预警信息技术平台和监督管理系统，依据监测预警专项数据库，确定超载类型，划分预警等级，完善指标和阈值设计，实现海域空间资源、海洋生态环境、海洋经济运行、海洋工程项目、海洋政策规划等相关业务的监测管理和调查数据在线编报与资源共享。健全海洋自然环境承载力动态评估和定期普查制度，包括海域使用状况普查、海洋经济普查、海洋污染基线普查、海洋生态本底普查等，充分利用大数据、云平台、虚拟化和集群技术，构建基础评价、过程评价、集成评价、辅助决策评价等全流程预警监测系统(图2)。

图2 海洋资源环境承载力监测预警体系

针对江苏沿海工业园区、港口及养殖区等较为集中，环境污染问题较突出，以及沿海赤潮、绿潮、金潮等环境灾害时有发生等问题，加快建立突发资源环境警情应急协同机制，对重要环境警情快速监测、准确预报。全面融入长三角一体化国家战略，加强长三角、苏、浙、沪一体化海洋资源环境监测预警体系建设，苏、浙、沪海域相连，海洋自然条件具有相似性，海洋产业与海洋经济具有相关性，例如盐城大丰境内苏沪产业园区、盐城滨海港宝武绿色精品钢基地与上海临港园区都有很好的合作关系，因此，一方面学习沪、浙等地在海洋环境治理方面的成功经验；另一方面，与沪、浙建立一体化监测体系，实现资源共享，环境共治，海域共管，控制超载转移。

(四)强化自然资源资产管理与追责，实行“熔断”机制

海域资源是国土资源的重要组成。一要加快推行海洋自然资源资产核算制度改革，将海洋资源环境承载能力评估结果纳入海洋自然资源资产价值及其产品价格形成机制，根据海洋资源类型、稀缺程度、生态服务功能以及对海域生态环境所造成的影响程度，合理确定海洋自然资源资产价值，实现自然资源和生态资源资本化和市场化，保证海洋资源的保值和增值。二要完善考核评价机制，在沿海地区领导干部绩效考核、离任审计中，不仅考核经济发展指标，同时考核生态环境指标，施行海洋资源环境承载能力评估预警结论一票否决制和终生追究制度，对超载地区落实限制性措施不力以及资源环境持续恶化地区的政府和企业，建立信用记录和黑名单，依法依规严肃追责溯源。三要形成科学完善的奖惩机制，对破坏资源和环境承载能力的企业和个人处罚，对破坏资源和环境承载能力当地领导追责，对破坏资源和环境承载能力已建、在建项目“熔断”，对破坏资源和环境承载能力区域性限批，“四位一体”闭环管控；同时，用好鼓励性配套措施，对绿色无警区加大土地、海洋、财政、产业、投资等配套政策支持，充分发挥好激励作用。四要健全监督机制，主动接受社会监督和新闻媒体监督，通过检查、抽查、举报、暗访等手段，及时掌握海洋资源环境承载动态，对发现的问题责令及时整改，并做好“回头看”，确保整改到位；建立多方协同机制，加强自然资源与生态环境、规划、水利、交通等部门协调合作，共同形成资源环境承载能力监测预警机制合力。