我国公共事业民营化改革的研究——一个新制度经济学的分析框架

黄玉辰

(江西财经职业学院 江西 九江 332000)

一、问题的提出

(一)研究背景

十九世纪七八十年代以来，全球范围内开始了汹涌的行政改革浪潮。在产品和服务的生产和提供方面不断减少政府在其中起到的作用，增加来自社会和市场的力量。如何削减政府的开支，提高行政的效率，成为政府想要达到的重要目标。在此情况下，打破政府在此领域的垄断的地位，建立公私部门之间的竞争，成为一种主流。我国较早地涌进了民营化改革的浪潮，经过近几年的改革，取得了一定的成绩，但同时也面临着一些困境。

(二)研究意义

传统的经济学认为，公共物品是兼具非竞争性和非排他性的，那么将不可避免的会出现“搭便车”现象，导致市场失灵。而市场无法解决的问题，需要通过政府来承担。但是作为一个组织，由于信息的不对称性、部分人员自利性等原因，出现供给效率低下、官员寻租等行为。人们深刻认识到，公共产品的生产和供给其实是两个环节，并不是不可拆分的。如何与市场及一些社会组织形成良好的合作伙伴关系、如何成为一个精明的购买者，提高公共服务的供给效率等是我们亟待解决的问题。本文将以新制度经济学的一些理论为基本分析框架，通过对地方政府的公共事业民营化改革案例进行分析，面对当前的困境，探讨解决措施，并期望在一定的程度上，能够丰富我国的公共事业民营化改革的相关理论。

二、民营化概念与几个相关理论

(一)民营化

笔者认为民营化是为了最大化满足公众利益、削减政府开支、提高公共服务的供给效率，政府引入市场竞争机制，通过公私部门的合作来更好的提供公共产品和服务的行为。公用事业民营化就是将国有、公共及公用事业的所有权或经营权转移到社会，引入市场竞争机制，更多地依靠社会机构、更少的依赖政府来满足公共需求。

(二)几个新制度经济学的理论

1.委托代理理论

早期的委托代理理论企业管理中的经营问题，它针对的激励问题和责任问题引起政府部门的关注，将其引入了公共部门之中。一个或多个行为主体，根据明示的或暗含的某种契约，通过特指、雇佣、特许经营等方式提供产品和服务，并根据所提供的产品或服务的数量及质量对其支付相应的报酬。在民营化改革中，委托人就是政府或是公共事业单位，代理人就是引入的私人部门或社会组织。

2.产权理论

科斯把产权理论引入了经济学中，所谓产权，顾名思义，就是对某产物所具有的权利，比如说所有权、转让权、使用权等等。产权制度的合理安排，才能够提高政府提供公共服务的水平，进而提升政府的行政效率。

3.交易成本理论

交易成本理论是由诺贝尔经济学的得主科斯(Coase,1937)提出的，是指当发生交易行为时，由于有限理性、信息不对称、不确定性与复杂性、投机等原因，而产生的获取信息、谈判条件与实施交易等等的成本。政府提供公共产品及服务面临的是日新月异的市场及居民日益多样化的需求，会使得信息成本极大增加成为负担。

三、文献综述

(一)国外相关文献综述

自从二十世纪八十年代开始，很多的西方国家在公用事业领域都渐渐不同程度地开启了民营化改革的试验。G.D.Garson、J.D.Williams(2006)提出，民营化离不开政府规制，这实质上是一种政府转变规制政策的一种方法。他认为民营化要注重公共参与的作用，要通过更多的渠道加强政府的回应性，以增强公民的公共服务意识。还有一部分学者对民营化的动机进行了探讨：Ehrlich等(1994)发现经营效率最高的是私人部门，因此认为实现私有化是提高经营效率的有效途径。也有些学者从“经济人”假设出发，认为民营化的目的是为了增加政府收入，简言之就是为政府创收(Maskin，1992；Megginson和Netter，2001)。

(二)国内相关文献综述

我国是发展中国家中较早进入民营化改革浪潮之中的国家，学者对民营化的研究也紧跟时代且先于具体实践活动。

何翔舟(2002)以哈丁的“公地悲剧”及公共事业政府经营所产生的不良结果为其理论假设基础，通过将政府经营的公共事业的内部人员与私营部门经营的人员偷懒进行博弈分析，得出了“政府管理公共事物的制度无法避免内部人偷懒现象，同时公共事物由私人管理经营时，可以消除内部人偷懒”①的结论。

徐舒(2018)通过案例分析的方法比较上海与沈阳的水务民营化问题，基于政府、企业、居民的三方视角，认为民营化存在定价规则不明确，未严格审核价格的成本，供水收益瓶颈、企业的职权权限使其难以充分吸收社会资金及技术的困境。

笔者从新制度经济学角度，探讨我国地方政府的民营化现状及面临的困境，提出解决措施，以期能为我国现代化治理平台的打造贡献力量。

四、民营化改革现状及困境——以近年来我国各地民营化改革为例

我国近年来，各地地方政府积极探索公共服务提供的新模式，取得了一定的成绩，但也存在了一些问题。本文通过十堰市公交的民营化改革、4.10兰州水质危机事件以及我国高校公共体育场地的民营化改革为例，通过分析改革中的委托代理产生契约(合同)、改革模式(产权)、所存在的交易成本等问题剖析，探析其中面临的困境，以求对症下药。

(一)十堰市公交民营化改革

十堰市的公交民营化改革是我国首例，具有开创性借鉴性的改革。2003年经营汽车出租公司的张某收购了原公交公司的所有产权(18年)——盈利并取得较好效益——2008年1月份，出现了公交停运、工人罢工现象，导致全市公交瘫痪。该公交民营化改革一共进行了5年，最终破产，尴尬的落幕，并被收回公交特许经营权。

仔细分析，十堰市在改革初期的试水阶段，就立刻把足足“十八年”的经营权全部交给私人企业，如此长的经营周期仿佛预示着后期的不稳定。买断经营权的是本身就涉足公交行业的商人，他对于公交行业的市场操作有着丰富的经验，但同时私人企业是本着盈利最大化的目标进行投资的，身上缺乏一定的责任意识。

(二)4.10兰州水质危机

兰州市W水务公司，该公司提供的饮用水被检测出含苯量超标，导致民众恐慌，超市里面所卖的瓶装、桶装矿泉水遭到疯狂抢购，本次危机波及到了300万人。民营化带来的问题并不少见，兰州水质危机事件，如何克服公共产品私人供应的负面效应是亟待解决的难题。兰州水质危机在公布调查结果之后，矛盾焦点立马转向了中石油和政府，政府有监督交易进行的成本，且主观上忽视了；该水务公司本身因此次事件所承担的违约成本微不足道。同时，深陷此次事件中的当地居民在恐慌之后，立马陷入了抢购潮。这之间有一个关键因素，便是信息的不对称，该水务公司没有及时坦诚的面对此次危机，政府部门没有及时安抚民众心理，种种原因诱发了此次不够理性的消费行为。

(三)高校公共体育场馆民营化改革

目前我国高校体育场馆的经营管理方式非常之多，基本存在五种形式，即“本部门直接经营、个人承包经营、集体承包经营、租赁经营和联营”②。

表1 教育系统各级院校公共体育场地概况③

由上表可见，我国教育系统所拥有的体育场地在全国占比非常之大，国家大力出台各种政策来推动这部分场地对全社会的开放。我国教育系统的体育场馆用地大多是由国家或地方政府拨款筹建的，目前我国高校体育场馆采取承包、租赁模式管理的场馆越发多，一些经济比较发达的地区的高校采取了多元主体投融资建设的模式。

五、措施与建议

(一)明晰产权，政府要做民营化改革中科学合理的掌舵者

可以通过制定一定的产权制度，通过契约等方式明确政府与企业之间的权、责、利，进而减少管理博弈中产生的交易成本。十堰市的公交民营化并没有在合同方面详细规定产品的数量及服务质量，在转让公交特许经营权的时候，政府的一些行为并不规范，特许经营权应该在一个开放、透明、竞争的环境中进行。

(二)不断深化融资体制的改革，逐步形成多元化的融资体系

在选择合适的私营部门成为伙伴这个问题上是尤为关键的一步，我国的融资体制一直在处于改革和变动之中，是一种相对不稳定的环境。正是因为这种复杂多变的环境，我们更要严把准入关，要对公共事业单位进行明确划分，哪些可以放宽准入要求，哪些需要对私人部门进行严格的考核，哪些是完全不能引入市场机制的。

(三)公开招标，做精明的购买者

选择生产商时，要公开招标、分类筹措资金，形成多元化投资、竞争的格局。只有引入了竞争机制，才能够降低行政成本，推动公共服务水平的提高和创新，增多居民的选择，进一步保障居民的利益。

(四)监督交易进行的成本投入，做个合格的监督者

公共事业民营化改革并不意味着政府可以卸掉监督的责任，政府只是将经营权转让，并不意味着它监督权力的缺失。对于一些公共产品或者服务，要根据行业的实际情况，进行价格监管，使其在获得利润的同时保证产品及服务的质量。

六、结语

不论是目前全球范围内盛行的公共事业的民营化改革浪潮，还是倡导的多元主体为对象的新公共服务供给模式，都强调的是公共产品及服务从政府向市场的一个转移，我们必须看到公共事业的民营化改革是很有必要的。西方是民营化改革的先行者，他们的理论和实践经验给我们借鉴提供了很好的渠道，但同时又要结合我国具体国情，明确自身肩负的责任，才能更好的优化公共服务。

自始至终，我们必须明确一点：民营化并非是目的，而是一种优化我国公共服务的手段，确保我国公共服务水平能够不断满足人民的美好生活追求，实现公众利益。政府要勇敢的承担起责任，在提供纯公共产品与市场提供中寻找到合适的平衡点，以推动民营化改革在动态稳定的环境中进一步深化，为早日打造共建共治共享的治理格局贡献出一份力量。

【注释】

①何翔舟.公共事物的高成本运作及其民营化改革[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2002(03)：97.

②雷厉.影响北京市高校体育场馆有偿开放赢利效果的因素分析[J].天津体育学院学报，2001年16卷1期：38-41

③网址：国家体育总局.http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n3895927/n4119307/7153937.html