公共服务购买内部化现象及治理研究

2020-10-20齐海丽

中共天津市委党校学报 2020年5期

齐海丽

[摘要]我国公共服务购买的制度探索是对西方国家新公共管理运动的制度回应。在服务购买的制度实践中，政社非对称依赖关系所带来的内部化购买行为形成了既定的制度性事实，并由此产生了公共服务悬浮化和社会组织行政化的负面效应。历史制度主义注重路径依赖和自我强化效应，从历史制度主义视角看，“内部化购买”现象的产生主要源于我国长期存在的“国家建构社会”的价值观、官僚制的组织嵌入和政治精英的政策选择。内嵌于“强国家，弱社会”的制度黏性，使政社关系的制度变迁呈现明显的路径依赖。囿于制度选择的路径依赖，历史制度主义提出渐进主义的改革模式，政府要在创新的允诺中进行调试，社会组织要作出适应性反应，寻求政社最佳合作模式。

[关键词]政府购买服务;内部化购买;公共服务悬浮化;历史制度主义

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）05-0088-08

一、问题的提出

肇始于西方发达国家的公共服务民营化运动，因其对市场化和自由化取向的坚持，成为20世纪70年代很多国家行政改革的风向标。经济全球化进程的加快和中国改革开放政策的推进，加速了我国融入世界改革进程的步伐。20世纪80年代，中国部分地区如上海开始探索公共服务市场化改革，受制于我国政治文化的长期积淀和市场经济的进程缓慢等现实因素，我国公共服务市场化改革具有明显的路径依赖特征，理论界和实务界更倾向于使用“政府购买公共服务”来描述这种旨在推进公共服务合同外包的地方政府制度创新。新公共服务理论的提出，以及在其影响下产生的服务型政府建设的政策感召，党的十九大对于新时代和社会主要矛盾转化的判断，更进一步促进了公共服务市场化改革，同时对政府购买服务的制度实践提出了更高的要求。真实的服务购买由两种要素塑造，即观念和实践。这里的观念包含两个层面意义上的边界：一是公共服务购买与政府直接生产的边界;二是服务购买与政府采购的边界。除了观念之外，服务购买的第二个核心层面是实践，承担服务购买的机构和人员的常规工作，亦即他们的实践，能够强化或者削弱服务购买的观念，如项目景观化等行为，实践有可能与观念相抵触，它们击碎了一个系统化的服务购买行为，消除了政府与社会组织的界限，使新的理论研究得以呈现。事实上，实践与观念之间是存在裂痕的，这种裂痕源于人们的行为中一直存在着两种并列的道德体系，一种是人们鼓吹但从来不去做的，另一种则相反[1]（P20）。

从文献梳理来看，学术界对于政府购买服务一直保持着持续的研究热度。研究主题多元化、研究范围纵深化、研究方法综合化代表了政府购买服务研究的趋势和发展方向。而在众多研究议题中，内部化购买吸引了很多研究者的关注。在概念表述上，“体制内购买” [2]“服务内卷化”[3]“游走在市场与科层之间的复合式治理”[4]共同关注到了服务购买的单一向度问题，并从多个研究视角分析了内部化购买现象的发生机理、负面效应及改进策略[5][6][7]。在项目治理过程中，这种“内部化问题”更为严重，因为资源动员受到社会组织在项目点的“嵌入结构”影响[8]。从研究内容上看，国内关于内部化购买现象的聚焦点集中于表现形式、发生机理、案例分析、对策指引等，但研究结论大同小异，创新性不强。从研究视角看，宏观的理论阐释居多，但以具体理论为视角建构分析框架的文献较少。

二、制度性事实：公共服务购买内部化的现象表征及负面效应

制度是人们创设出来的用以规范和约束社会关系的、持续而稳定的规则体系。它是高度组织起来的、系统化的、稳定性的规范体系。作为一种流行的精神态度，制度是社会行动得以发生的结构框架。社会制度一经形成，便会产生历史文化的沉淀效应，它使制度在失去生命力的较长时间内，仍然对人们的行为产生约束力量。制度主义研究者将制度性事实定义为那些具有建构作用的规则系统所生成的事实[9]（P73）。公共服务内部化购买不是停留在研究层面的政策文本，它是具体而直接的制度事实。制度性事实以外在的形式予以体现，又在政策实践中产生执行效果，这种效果既有积极的，也有消极的。

（一）公共服务购买内部化的现象表征

公共服务购买的改革意蕴在于从权威治理实现合同制治理，从等级制模式实现网络化管理，政府做一个精明的购买者，为公众做个好交易。合同制治理和网络化治理是公共服务购买的基本理念指导，在消化不同治理理念的过程中，公共管理者实践了不同的服务购买模式。内部化购买也成为政府工具箱中的一个选择。

1.购买方式的非竞争性。良好的合作伙伴关系一定是建立在互相承诺和共担风险的基础上，为同一目标共同努力的资源整合。

合同双方的政府和社会组织都是带着各自的问题进入合同关系，这些问题有助于确立工作关系的性质并影响合同关系的发展走向和最终成效。依据市场规律和制度规则来进行合同制治理，公平竞争和公开招标是题中应有之义。但我国地方政府的购买服务内部化倾向严重，非竞争性购买已成为我国服务购买的典型特征。在经济逻辑和政治逻辑的双重作用下，作为发包方的政府将公共部门与私有部门的双向合作变成了单向度行为。政府在培植公民社会土壤、促进社会组织能力发展、构筑网络化治理模式等方面的工作倾向于统一化和简单化，以指定社会组织或者自己成立社会组织的形式来完成服务购买的任务，无疑就是简单化操作的集中体现。而缺乏良性竞争的制度环境、行政力量的过度干预等产生的购买方式非竞争性行为违背了合同制治理的精神。

2.政社关系的高度依赖性。我国政府对社会组织在登记管理、业务管理、人事管理等环節都实行严格的控制策略。冠以“民间组织”和“非营利组织”的中国特色的社会组织独立性有限、自主性不强、社会动员能力较弱，在维系自身生存与发展的资源获取方面有短板。由于缺乏法治的治理传统和良好的制度环境，行为主体会花很大气力去进行关系建构。这种关系建构在中国漫长的社会发展历史中得到深度滋养，并在现实的制度实践中机会主义地进行选择。嵌入式发展成为很多社会组织的理性选择，社会组织高度依赖政府而非竞争性合作伙伴关系。如果社会组织在网络的治理中未能成为一个积极的角色，那么，促使社会组织成为提供公共服务的建设性伙伴的创造性和动力也很容易丧失。

（二）内部化购买的负面效应

1.公共服务悬浮化。政府存在的最大价值在于提供公共产品和公共服务。作为公共服务制度创新的重要探索，公共服务购买的目的是改革服务供给模式，提升服务供给效率，改善服务供给效果。物理学意义上的“悬浮”指的是固体微粒分散在液体中，进而呈现出的难以融入状态。所谓“公共服务的悬浮”，指的是公共服务悬浮在公众上面，不能真实反映公众需求，没有惠及公众。社会组织代表着结社行为的强大机制，它代表和反映了公民的利益和意志。

各种类型的社会组织将自己置于某种竞技场中，向社会宣传自己的目的、对特定社会问题的认识及解决这些问题的答案。体制内购买现象的出现，打破了社会组织在竞技场内的规则，由于社会组织的支持力量的变化，它可能会在其架构中包含新的物质基础和新的思想价值。当社会组织意识到自身能力之外的行政力量会对组织的发展产生至关重要的影响时，他们努力的重点和服务的对象也会因此发生改变。偏离社会组织公益宗旨的“公共服务悬浮化”行为就是这种观念影响下的理性选择。

社会组织具有灵活和专业性等特征，所以更容易在扶贫、环境保护、养老等民生领域发挥制度优势，这也是社会组织可以大有作为的领域。鉴于体制内购买的政府行为，功利而现实的社会组织更倾向于在一些宣传效果明显的项目中精耕细作、大做文章;对于那些真正需要社会救助的老年群体、弱势群体则表现得花拳绣腿、粗枝大叶。由此带来了服务购买的形式化和“奶油化”，那些切实需要获得帮助的群体游离于服务项目之外。公共服务悬浮化严重影响了服务购买的效果，并对社会组织的公信力产生负面影响。

2.社会组织行政化。社会组织的策略选择取决于机构给予的物质刺激和施加的政治高压，以及机构规定的社会生活应有的符号和价值观。这些标志和价值观或加强了社会控制的形式，或提出了新的社会生活形式。实际上，每个社会都在进行这种斗争，社会不是稳定的形式，而是在对社会控制的斗争中不断调整平衡的。社会组织为了提出不同的游戏规则或策略而进行激烈的竞争。社会组织行政化就是服务购买内部性行为影响下的适应性反应和策略性选择。

社会组织行政化体现在制度本源、行为效仿、组织同构三个层面。社会组织对应于国际上的公民社会组织称谓。萨拉蒙通过对世界很多国家的社会组织进行研究发现，这些组织正日益成为经济与社会发展的重要力量，并以公共服务供给合作伙伴的形象出现。即便如此，慈善失灵的发展现状使得政府仍然是非营利组织资金的主要来源。我国社会组织先天发育不良，脱胎于国家与社会高度一体化的政治体制中，中国的民间组织成立伊始，就与政府保持着千丝万缕的关系，很多社会组织依附于政府，还有部分社会组织作为政府的附属单位。这是社会组织行政化的第一个层面，也是我国所有社会组织发展难以逾越的制度环境。公共服务民营化的制度创新为政社关系的重构提供了契机。在政绩观等因素影响下，政府对社会组织长期的体制嵌入，在政府的选择性支持策略下，一些与政府关系紧密的社会组织获得政府项目的可能性更大，社会组织试图使用他们原本就不平等的资源获取能力。部分社会组织为了获取政府项目支持，制造项目景观化的假象，很多社会组织也热衷于拉关系，跑项目，“跑部钱进”的政府行为产生了示范效应，此为社会组织行政化的第二个层面。组织同构则在第三个层面上体现了社会组织的行政化。机会主义思想指导下的社会组织，策略性地选择了组织同构，即照抄照搬政府机关的组织架构和管理模式，设置一套与政府机关完全相同的机构，部分社会组织的管理人员还是政府机关人员。制度本源、机构同质、行为效仿这三个层面体现出的社会组织行政化既会产生外部行为冲突，也会产生内部价值冲突。

三、时间中的政治：历史制度主义的分析框架

历史制度主义兴起于“二战”后，并且主要是在政治学和政治社会学等数种思潮影响下产生的。它最早是由一些政治学家在解释政治现象、分析政治体制和治理机制的时候提出来的。以马奇与奥尔森、卡曾斯坦、詹思曼等为代表的历史制度主义研究者从宏观层面的国家着手，采取社会建构主义立场，研究国家结构在这些行动者之间分配权力和影响行动者的“利益概念”的方式。不同于19世纪晚期和20世纪早期政治学的制度主义，历史制度主义更关注政府正式的和非正式的层面，强调政治制度并非完全根源于其他社会结构;社会互动明显的时间面向是首要的，历史常常是一种相对不确定和背景-依赖性的过程[10]（P75）。历史制度主义提供了一种跨时代的观察政策的路径，为政治现象和社会发展提供了解释力。寻求一种供给逻辑上的超越，历史制度主义的语境中，个人完全成了习惯的产物，而与满足其需求与愿望的组织的有效联系则寥寥无几。

（一）制度生成：路径依赖与自我强化

历史制度主义学者彼得斯认为，制度因素是社会分析的最恰当出发点[10]（P77）。制度主义的研究过程经常容易造成一种假象：制度产生与制度变迁的界限模糊，边界不清，甚至可以彼此替代。历史制度主义的研究重点在于如何维持已经形成的组织结构，对于制度产生时的最初状况则较少关注。行动者根据意识形态和规范理解周围世界，进而影响自己对公共政策的判断。形式的、抗拒变化的制度的核心角色，运用政治权威来扩大权力不对称的可能性，以及许多政治过程和政治结果的高度含混性等因素，使政治成为一个特别受制于正反馈的社会生活领域。

路径依赖理论认为，当一个政府项目或组织开始沿着某一条路径发展，那些最初选择的政策就会按照一种惯性趋势一直持续下去。历史制度主义研究者霍爾认为，任何时候的政策都会被早期的政策选择所影响，观念在政策塑造中扮演了关键的角色[10]（P72）。一旦政府在某一政策领域作出了最初的政策选择，由此形成的模式将被延续下去，除非有足够的力量能够克服最初形成的惯性。在人们自动而有效的选择集合中，那些被摒弃的选项会随着时间的推移变得愈来愈难以实现。因为无论是决策者的决策理念，还是行动者的执行方案，都不可避免地带有“路径依赖”色彩，产生了自我强化效应[11]（P61）。官僚制、工具理性、不平等的权力关系等制度因素，为人们思维模式的突破和行动方略的创新设置了重重障碍。

（二）制度变迁：渐进式变迁

演进是历史制度主义的重要分析起点。制度建立是一种较少目的色彩而更多演化色彩的过程。诺斯认为，制度变迁一般是渐进的，而非不连续的。前者满足人类对于生存和延续的需要，后者主要满足人类发展和维持秩序的需要[10]（P88）。“路径依赖”一旦特定的路径确立，自我强化的过程将使逆转变得非常困难。对未来总体运用形态的规划，导致个人以帮助那些预期成为现实的方式来调适其行动。通过估计他们的行动来调适自己的行动方略。

历史制度主义用“均衡断裂”概念解释制度变迁，“均衡断裂”意指制度变迁中的环境依赖。历史制度主义期待制度在其存在的大多数时间里处于均衡状态，当经过长时间的停滞之后，制度变迁急速暴发时，就发生了所谓的“均衡断裂”。如果要引发大规模的急剧变化，需要依靠外在的冲击而非内在的动力，并且这些变化也许更进一步依赖于外部冲击在制度内被体察和塑造的方式[10]（P84）。替代性政策的发展成了“断裂”的根源。

四、公共服务购买内部化的发生机制：历史制度主义的视角

历史制度主义的核心思想是指引政策的制度体现了历史的经验，政策制定与制度变迁带有路径依赖色彩。这种分析视角非常有助于解释我国服务购买领域形成的内部化购买行为。总体来看，历史制度主义将公共行动者的行动策略分为三个层面的原因：价值观、制度框架、政治精英。

（一）价值观：“国家建构社会”的认知范式

历史制度主义重视公共观念的力量。制度变迁在某种程度上就是观念如何变迁的问题。态度决定行动，理念是行动的先导。社会组织依赖政府获取相应的资源，在漫长的中国文化中积淀下来，并在新近的制度实践中稳定下来，慢慢地形成了一种认知范式，这种范式制约着人们看待政社关系的态度。

作为规则制定者的政府也可以通过一种使各种活动和利益合法化的规范框架来使各种活动和利益合法化。首先是要制定标准，然后才能指望人们依据标准作出判断。公共行政的任务是将文字变成行动，将形式变成实质。

社会组织是一个需要政治体制、互相联系、自我组织的社会。它的动力应当是社会本身而非政治力量。

但由于“中心—边缘” 结构的路径依赖，社会组织尽管能够不同程度地获得政治系统“产出”的积极产品，却无法在资源分配格局中获得平等的结构性地位。社会组织在国家建构社会的价值认知模式指导下，作出精明的判断和实用主义的接受。在国家和社会力量的各种交锋场里，一些社会组织把自己的命运与国家的命运绑在了一起，或者干脆承认国家是建立所有社会力量规范行为的适当组织。

（二）制度框架：官僚制的组织嵌入

研究行政学者反对官僚制的程度和性质，对公共服务模式创新的探究是有启示意义的。官僚机构运用强力的方式，而强力的使用恰恰反映了思想的贫乏。国家拥有这些管理工具和手段的垄断权，政社关系的权力不对等随着时间而强化，深嵌于组织、主导的政治行动和政治理解、制度安排之中。

我们知道，并非任何制度框架都有利于组织的生长。社会结构的形成并不是突然而然的，对新事物的渴望与相信创新性本身可欲的信念结合在一起，乃是我们所生活的世界的典型特征[12]（P30）。政治建立在权威而非交易基础之上。因此，在政治世界中，制度约束无处不在，无时不有。尤其是在现代社会中，广泛的政治安排基本上塑造了政治行动者的诱因和资源。官僚机构以服从为荣，一种新的政府管理形式应运而生。这种政府的出现绝非偶然，只能出现在历史为它准备的土壤上，官僚机构是执行公共政策的完美的逻辑结构。在过去的几十年时间里，官僚机构受到了公共管理学界的广泛关注，其中也不乏质疑之声。假设官僚制具有不可变更的属性，作为一种相对持久而独特的社会设置的制度，官僚制如果不存在，那所有反对官僚制的言论就无立足之地。在官僚制的文化体系和制度框架内，公私合作伙伴的观念是被禁止的，权力共享是被谴责的，不计成本地给予被认为是一种德行，人们假想的权力共享、合作生产的制度预期很难实现。除非现有的制度模式有助于此类行为准则的实施，否则这些行为准则根本无法产生效力。制度模式与行为准则是相互调节、相互影响的。让人苦不堪言的依赖关系的真正意涵此时已昭然若揭。将社会重新整合进人类世界成为演进着的社会思想不懈追求的目标。

在建构政府与社会组织合作伙伴关系的关键时刻，最大的危险在于轻而易举地达成了表面上的共识。科层制的结构有能力与这种语言游戏进行长时间的对抗，但其所付出的道义上和政治上的代价极为高昂，而且这种对决时常会以妥协退让而告终。人们不禁要问，在开放性的政府服务过程中，公民的获得感何以比过去更糟糕。答案如下：这恰恰是因为公民更为自由了，而现有服务供给体系的回应性没有相应地发生改变，所以公民对服务的满意度反而下降了。政策设计者面前堆放着很多改革方案，但他们心存恐惧，投鼠忌器。原因一目了然：这些方案意在摧毁现有的权力格局，而这刚好是政治精英极力维护的。政府与社会组织之间的冲突和对抗体现在：政府作为执掌社会关系的关键部门，它的体系高度统合，极度僵化;社会领域的边界较为模糊，结构更为复杂。在政治生活中，最为重要的问题不是政策设计者的来源，而是政策体系的开放程度和管理模式。假如政府不能改变自己对社会治理领域指手画脚的习惯，假如社会组织不能明确自己对参与社会事务治理不卑不亢的态度，那么，两者伙伴关系的营造只能是镜中花。在组织的运行方式中，缺少开放性和流动性是官僚制模式的最大体制弊端。而今日的饱受争议的封闭性的官僚制，本是昔日的创新者。之所以会这样，原因在于在一个僵化的体制中，创新尽管困难重重，然而成功的创新者一旦从境遇之中获益，通常就会将创新活动视为有问题的、缺乏慎重考虑的举动。由此一来，它同样会趋向于封锁由其开发的资源[13]（P55）。

（三）政治精英：公共行動的社会建构者

在一个社会中，社会力量扮演的角色取决于它相对于其他变量和目标的重要性，取决于该社会的领导所采取的发展总战略。在任何社会中，政治精英对政治参与的态度可能是影响该社会政治参与性质的一个最具有决定性的因素。动员参与只有当政治精英竭力推动民众参与政治时才会出现，而自动参与也只有在政治精英们鼓励、允许、无力或者不愿意压制时，才会以不太高的代价出现[14]（P30）。尽管每个社会的一致性程度不尽相同，但理解一个稳定社会的核心点在于中心，一个可以将各个具有独立组织和规则的部门的精英集合起来的中心。

一切有组织的人类行动，所有的集体活动，虽然大部分都是人类有意识的选择，但由于行为主体之间相互依赖关系的存在，使得这些活动都会产生“负效应”。“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”。每个人都要与他人共生共存，都是自身生存境遇的囚徒，要被周遭的社会关系所限定，还要为周围的他人需要所忧虑，更多时候表现出的是一种无奈和彷徨。但若真将决策者抽离出这种社会关系，他会变得恐慌不安，因为他对“自己是谁”都无从作答，这种“独在”看似自由洒脱，实则离群索居、漂移不定。当行动者处于可以在别人身上施加规则的位置时，权力运用可能会产生自我强化性。行动者可以利用自己的权威改变游戏的规则，这些改变可能不只是按照他们个人的利益偏好来改变规则，而且是在增加自身政治行动能力的同时，削弱他们竞争对手的实力，从而在制度实践中形成了权力非对称关系。

五、策略性建构：服务购买过程中的政社关系

历史制度主义的路径依赖理论和自我强化效应为公共服务购买的内部化行为提供了较强的解释力。如何在渐进制度变迁模式中对政府与社会组织的关系实现策略性建构，是在解释了发生机理之后需要重点加强的工作。服务购买的内部化行为体现了政府与社会组织的非对称依赖关系，社会组织要作出调试性预期，政府要优化制度创新路径，寻求政社最佳合作模式。

（一）在“创新韧性”[15] 的政治应许中进行机会主义的选择

政府购买服务的制度探索在激励地方政府制度创新行动方面具有重大的象征性价值。政府垄断公共服务局面的被打破可能会导致社会公众心理上的涣散和颓废，而这种涣散和颓废反过来形成对新的服务供给模式的要求和认同。从今天看似稳固的社会结构和社会实践到潜在的可供选择的未来，任何目前状况都在其自身之中包含了变革的可能性。思想远远超越了人们所生活的那个时代的一切现实经验，这一时代的创新精神自称将一切古代的成就远远抛在了身后。

人类历史上出现的每一个新事物，都务求有一个新词，或者是通过杜撰的形式，以求涵盖新的体验;或者是通过新瓶装老酒的方式，以达到赋予其新的含义的目的。与经济领域信奉效率、谋求变化不同，政治领域天生是抵制变革、寻求稳定的。这一点在政治领域尤为适用，因为在那里，言谈是至高无上的。善意在政治领域是行不通的，因为今天的任何善意都保证不了明天的善意[12]（P24）。理想的言谈情境在所有的社会中都普遍存在，它提供的是一种充满活力的解放政治的生存空间。社会情境越是接近理想的言谈情境，基于自由和平等个体的自主行动之上的社会秩序便有可能出现。个体可以根据具体情形自由地对其行动作出选择;在集体层面，组织也拥有了“视情况而定”的自主选择权[16]（P137）。在容易陷入循环的语境中，选择的次序将决定结果。因为选择的次序不仅是公共选择的结果，它还不可避免地会产生自我强化效应，那些被摒弃的选项因其淡出公众视野而导致越来越难以实现。在政治现实中，社会选择并非是混乱无序的，相反表现出超强的稳定性。

（二）在“适度合作”的关系定位中寻求上升空间

社会是理性的构造物。考虑到我国长期以来“强政府、弱社会”的国情和“国家与社会高度一体化”的政治文化，“适度合作”或将成为政府与社会组织关系建构的发展趋势。“适度合作”区别于政府以垄断的方式供给公共服务，主张多元社会力量的加入，与此同时，又保证了政府主导作用的发挥[17]。这种关系定位与历史制度主义的渐进制度变迁高度一致。由于政治的一致性、技术力量的条件约束和现行政策的连续性等因素影响，政策变迁在一定程度上排斥巨变，否则会带来一系列组织结构、心理倾向、行为习惯的震荡和财政困难。大刀阔斧的改革无疑能振奋人心，但小修小补的渐进调适更适合稳定社会的制度变迁。政治精英在决定性时刻往往会有明显的焦虑感，这种焦虑感既体现在对未来决策风险估算所产生的焦虑，也体现在对排除掉“不可能的”偶然性进而将政策设计降至可自我掌控的范围内。对架构起现在和未来信任桥梁的政策尝试，保持审慎的态度和创造性的控制，是人们在培育多种冒险形式中萌发的灵感。个体塑造着制度，他们的决策又被先前的制度选择所塑造。人类创造制度，又被制度所约束。任何一个体制都不会轻而易举地修正自身，自然而然地焕发活力。

利用历史创造历史，这是现代性的制度反身性的重要方面。我国长期形成的“大政府、小社会”的政治文化投射到制度实践中，这种效应无法在短时间内消除。社会政治变迁的多个方面都是相互关联的，共存于一个高度共变的范式之中。价值观不能完全和均匀地辐射到社会各个部分中，也不能驱动每一个人朝向相同的行为模式。判定内部性购买行为是非的标准，也即政府在服务购买过程中应该做什么的这个问题的回答中，既不依赖于长期以来内化于公众心目中的风俗习惯，也不依赖于根植于社会运转进程中的行为规范，而从深层次的意义上，依赖于政府对于自身应该做什么和能做什么的决断。政府与社会组织需要在既定的制度框架内进行适度合作，并坚持改革取向，寻求两者合作关系和合作模式的上升空间。

（三）在“相互赋权和增权”的互动模式中体验民主治理

我们正处在一个体验民主治理的时代，在这个过程中要求公共行政超越管理的狭隘思维，超越管理的局限性，重构行政管理理论。公共行政是通过互动、对话和话语而社会性地建构和重新建构的[18]（P56）。在民主社会中，公共管理者要承担的一个重要任务就是调和那些不可调和的需求。在公共服务需求多样性的条件下，权力绝不会达到无所不能的程度，属于人类權力的法律也不可能是绝对的。在实现价值转变的过程中，没有任何享有特权的力量。行政管理行动具有辩证性，存在于政府与社会组织之间的持续互动和对话是公共组织发展的生命线。公共领域是公民、群体、志愿者协会和非政府组织讨论和交换问题、思想的场所，是他们发现共同点、差异性和变革可能性的场所。因此，行政组织是以社会的方式建构的，用以提供服务，维持社会秩序和向公众学习。政府与社会组织之间以相互赋权和增权的互动模式践行民主治理。在一个不扬不抑的层次上，我们发展自主性和独立性，对其持久和稳定的关注，就像一条红线贯穿了政社关系的始终。

六、结语

变革，一方面应该建立在对资源、限制性条件及人的心智能力的可靠认识之上，另一方面应该建立在对人的领悟能力、发展能力的可靠认识之上，只有这样才能够获得成功。人类积累的知识再多，也不可能完全覆盖作为公共服务对象的公民的所有情况。所以，在政策设计者为改革创新鼓吹宣传之时，还需要对政策的有限理性保持清醒认识，也需要对“时间中的政治”进行理性思考。现代性的特征并不是为新事物而接受新事物，而是对整个事物发展过程的反思性认定。任何试图改变发展现状的公共服务改革，都是严肃认真的行动，都要求政策设计者从深层意义上认识到诸多社会因素的相互制约和彼此作用，并对于可能出现的风险与收益进行理智的判断。

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