留守型农村基层党组织带头人队伍建设研究

2020-10-20王同昌席国锋

中共天津市委党校学报 2020年5期

王同昌席国锋

[摘要]留守型农村基层党组织带头人队伍建设，要解决农村基层党组织带头人的来源、报酬、培养和监督四个问题。农村基层党组织带头人的来源以本土人才为主，要加大选派干部力度。农村党组织带头人的报酬是其总收入的一部分，需提升党组织带头人的致富能力，增加其副业收入。农村党组织带头人的培养应坚持政治能力和业务能力双轮驱动，提升党组织带头人的整体素养。对农村基层党组织带头人的监督应以巡察为重点，严格落实基层党建责任制，探索实行异地监督，减少监督的“人情阻碍”，保障党组织带头人的纯洁性。

[关键词]中国共产党;农村基层党组织带头人;农村基层党建

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）05-0013-08

党的十八大以来，中央高度重视农村基层党组织建设，制定了一系列有关农村基层党组织建设的党内法规，农村基层党组织组织力提升取得重要成就，党组织带头人逐步年轻化，报酬稳步提升，治理能力和水平取得明显进展，党内生活质量有效提高，群众的获得感普遍增强。

与此同时，学术界对农村基层党组织建设进行了深入研究和探讨，取得了重要研究成果，但有关留守型农村党组织带头人的研究成果相对较少。

从总体上看，我国农村分为东部沿海发达型农村和中西部留守型農村。留守型农村主要是指村民以外出务工经商为主，村里留下来的主要是老人、妇女、儿童。留守型农村一般来说集体经济比较薄弱，有的基本上成了“空壳村”，村党组织缺乏发展集体经济的能力。

因此，中西部留守型农村党组织带头人更应该成为研究对象。

本文以中西部留守型农村党组织带头人为研究对象。目前学术界对农村基层党组织带头人的来源、报酬、培养和监督的研究还不够深入，笔者借鉴相关研究成果并结合调研情况，对这四个问题进行深入探讨，并提出政策建议，供学术界讨论和实践部门参考。

一、“本土人才+选派干部”：农村基层党组织带头人的来源

农村基层党组织带头人的来源，是农村基层党组织带头人队伍建设的逻辑起点，直接关系到村级组织力建设效果。调研结果显示，农村基层党组织带头人应是本土人才与选派干部相结合。

（一）农村基层党组织带头人的两个来源

农村基层党建的关键是选拔培养合格的带头人。农村基层党组织带头人的来源主要有两个。一个是本地干部，另一个是选派干部。革命战争年代乃至新中国成立后，中国共产党在农村建立基层党组织，其步骤是派党员到一个新的地方发展党员，发展到一定数量就建立正式的党组织。党组织带头人一般是先由外来干部（也就是选派干部）担任，条件成熟再选拔本地党员担任党组织带头人。对此，毛泽东指出：“外来干部和本地干部必须团结，必须反对宗派主义倾向。因为许多抗日根据地是八路军新四军到后才创立的，许多地方工作是外来干部去后才发展的……在这种条件下，只有外来干部和本地干部完全团结一致，只有本地干部大批地生长了，并提拔起来了，根据地才能巩固，我党在根据地内才能生根，否则是不可能的。”[1]（P822）毛泽东在这里论述的是外来干部和本地干部必须团结的问题，同时意味着党的干部来源包括外来干部和本地干部两部分。20世纪80年代以来，针对农村基层党组织带头人队伍建设的问题，党中央和学术界都提出了相关的政策建议。1994年《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》指出：“选拔认真贯彻党的路线方针政策、公正廉洁、年富力强、能带领群众致富的人，担任支部书记……有的村一时没有适合担任支部书记的人选，可采取从党政机关、乡镇企业挑选优秀分子到村任职等办法解决。” [2]（P1050）由此可见，中央提出的农村基层党组织带头人的来源有两个，一是乡村的本土人才，另一个是“一时没有适合担任支部书记的人选”，可以从外部选派党支部书记，也就是外来人才。

2008年2月17日，习近平在全国组织工作会议上针对农村党组织带头人的来源，指出要“突出抓好经济相对贫困、工作基础薄弱村的党组织建设，特别要选好村党组织书记;大力选派机关优秀年轻干部到村挂职或任职锻炼，用五年时间选聘十万名高校毕业生到村任职，逐步解决村级组织干部队伍后继乏人问题” [3]（P223）。

党的十八大以来，习近平多次强调这一观点。因此，本土人才和选派干部是农村基层党组织带头人的两个来源。

（二）农村基层党组织带头人应以本土人才为主

对于农村基层党组织带头人的来源，学术界进行了相关研究并提出了政策建议。但是，有的建议值得商榷。有学者认为农村基层党组织带头人的来源，应“突破地域、行业、身份等界限，坚持内选与外引结合，积极探索村际、村镇、村企间优秀人员跨村跨行交流任职的村党组织带头人选任模式”[4]。实际上这一对策建议不符合农村基层党组织建设实际，如果普遍实施，不但不能解决农村基层党组织带头人的来源问题，反而会造成农村基层党组织建设中的形式主义。

一是当代中国的乡村社会，尤其是留守型农村，从本质上看仍然是熟人社会。在熟人社会里，只有从本村人才中选出的党组织带头人，才能更熟悉本村的村情，从本村的实际出发领导本村的建设，如果实施村际、村镇的跨村交流任职，村党组织带头人就会处在一个陌生的环境而无法开展工作。二是农村基层党组织带头人从身份上来说是农民职业。他们的主业是从事农业生产，在从事农村生产的同时，担任党组织带头人，带领群众发展集体经济，领导村级治理，实现乡村振兴[5]（P12）。也就是说，农村基层党组织带头人，既要能够从事农业生产，也要从事农村基层党务村务工作。如果安排其他行业的人员担任农村基层党组织带头人，他们只能从事党务村务管理，而失去了农民身份，实际上就成为职业化的村党组织带头人。失去了农民身份，村党组织带头人报酬就成为其收入的单一来源，从中西部地区农村实际来看，其生存压力比较大。因此，农村基层党组织带头人应以本土人才为主。

（三）“本土人才+选派干部”的优点

针对农村基层党组织带头人来源问题，从调研结果来看，应实施“本土人才+选派干部”的复合型模式，即以本土人才为主，同时加大选派村干部力度。每个行政村从本村选拔培养一名党组织带头人，同时配备一名“第一书记”。“第一书记”的来源主要有两个：一个是现任的机关优秀干部，另一个是刚考取的公务员，使这些还未参加工作的公务员，先到农村挂职两年“第一书记”，然后再回到公务员岗位上任职。农村基层党组织带头人来源的“本土人才+选派干部”复合型模式，主要有三个优点。

1.以本土人才来源为主，有利于党组织带头人开展工作。农村的本土人才也分为两类，一类是乡村社会中的各种能人。另一类是各种返乡人才，包括返乡大学生、返乡农民工、返乡退伍军人及返乡养老的城镇职工[6]。农村基层党组织带头人以本土人才来源为主，既是农村基层党建的传统，也是乡村振兴战略背景下解决农村基层党建问题的治本之策。实现乡村振兴，要坚持党的领导，也要调动农民的积极性，尤其要靠发挥农村党组织的引领作用。选派干部只能起到短时间的帮扶作用，而长远发展要靠农村的本土人才。

2.加大选派干部力度，为每村配备一名“第一书记”，既有利于选派干部的锻炼成长，也有利于年轻干部了解我国基层实际。习近平指出，有的年轻干部缺乏基层和艰苦地方磨炼，有的做群众工作本领不够强，年轻干部有培养前途的要放到基层去锻煉。下去要真下去，而不是去“镀金”[7]（P27-32）。选派干部到农村基层任“第一书记”，既能够对农村基层党建起到帮扶作用，实现对农村基层党组织的人才补充，也能够实现选派干部自身的锻炼成长。解决中国的农村问题，关键是要了解农村的实际情况。目前一部分干部对农村基层缺乏了解，因此他们制定政策或者执行政策往往容易脱离农村实际，导致政策执行中的变异。加大选派干部力度，能有效解决这一问题。

3.选派干部到农村任职能起到对本土人才的监督作用。习近平指出：“我国有几百万农村基层干部……是推动农村发展、维护社会稳定的基本力量。这支队伍总体是好的，是信得过、靠得住、有战斗力的。”[8]（P185-186）但是，农村基层党组织带头人也存在一些不容忽视的问题，“少数干部作风不实、优亲厚友，‘小官巨贪时有发生，对惠农项目资金‘雁过拔毛的‘微腐败也不同程度存在。这些问题带有一定的普遍性，不仅中西部地区有，沿海发达地区也存在。” [8]（P9）如何解决农村基层党组织带头人的负面问题，实践部门和学术界都进行了相关探索。2019年1月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《工作条例》）等党内法规对规范基层党组织带头人正确履职作出了重要规定。有学者认为应从明确县乡两级党委政府的主体责任、建立健全村干部权力清单制度、健全村级组织监管机制、健全村民社会监督机制等方面加强对村党组织带头人的监督[9]。

在实践中，落实县乡两级的主体责任与权力清单制度实施的效果比较好，而健全村级组织监管机制和村民监督机制的效果还不够明显，主要是在农村的熟人社会中，普遍存在村民不敢监督和不愿监督的现象。为了更有效地加强对村党组织带头人的监督，通过选派干部担任村第一书记，能够对本地干部起到很好的监督作用。这是因为选派干部代表上级党委和政府的权威，在村民中有一定的威望，而他们和所在的村没有直接的利益纠缠，其直接目的就是宣传贯彻执行党的路线方针政策、讨论和决定本村的重要问题、领导和推进村级治理等。

总之，农村基层党组织带头人来源采取“本土人才+选派干部”模式，既符合农村基层党组织建设实际，也符合最新中央文件精神。

《工作条例》指出：“村党组织书记应当注重从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员培养选拔。根据工作需要，上级党组织可以向村党组织选派第一书记。” [10]这里实际上就是强调，村党组织带头人以本土人才为主，根据工作需要可以选派第一书记。因此，从当前农村基层党建实际出发，“本土人才+选派干部”的农村基层党组织带头人来源模式是合理的。

二、“政府补贴+副业收入”：农村基层党组织带头人的报酬

农村基层党组织带头人的报酬，是农村基层党建不容忽视的重要问题。早在革命战争年代这一问题就出现了。当时在革命根据地曾出现一部分人不愿当村干部的现象，因为当村干部要耽误他们一定的劳动时间。改革开放以来，在社会主义市场经济条件下，党组织带头人的报酬问题更加凸显。

（一）报酬是农村基层党建的重要问题

我们在中西部农村基层调研中，了解到基层党组织带头人普遍反映报酬太低，学术界建议提高村党组织带头人报酬。有学者指出，村党组织带头人报酬包括基础工资、效益报酬、考核奖金、工龄补贴四部分[11]。近年来村党组织带头人报酬较以往增加了数倍，但他们仍然抱怨报酬太低，地方政府也试图通过进一步提高报酬来调动村党组织带头人工作积极性。他们之所以抱怨报酬低，主要有两个原因，一是参照公务员的标准来衡量自己所获报酬，相对于公务员，村干部报酬是不高;二是相对外出务工收入，村干部报酬也是不高[12]（P372）。有学者指出，农村基层党组织带头人的工作事无巨细，待遇偏低，以至于难以留住人。在留住人才方面做好文章，既要提高经济待遇，更要提高政治待遇。县（市、区）财政要把村（社区）党组织工作经费全面纳入财政预算，让村级组织运转经费保障充实有力，进一步提高带头人的报酬待遇[13]。实际上农村基层党组织带头人报酬问题由来已久，改革开放以来不同历史时期党的相关文件都明确提出要解决好农村基层党组织带头人报酬问题。1986年《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》就明确指出：“村干部要有明确的责任制和合理的报酬。”[14]1994年中共中央进一步指出：“建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为，退有所安，老有所养。提倡干部报酬同工作实绩挂钩，并保证兑现。对群众公认有突出贡献的干部要给以奖励。” [2]（P1055）党的十八大以来，习近平高度重视农村基层党组织带头人报酬问题，他多次强调：“要建立稳定的村级组织运转和基本公共服务经费保障制度，提高农村基层干部报酬待遇和社会保障水平。”[15]（P685）

2015年《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》强调：“健全以财政投入为主的经费保障制度，落实村级组织运转经费和村干部报酬待遇。”[16]（P122）由此可见，报酬是新时代农村基层党组织带头人队伍建设不容回避的重要问题。

（二）农村基层党组织带头人报酬的性质

解决农村基层党组织带头人报酬问题，关键是如何看待其报酬的性质，即农村基层党组织带头人的职业定位。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。《工作条例》规定：“落实村干部基本报酬，发放人数和标准应当依据有关规定、从实际出发合理确定，保障正常离任村干部生活补贴。” [10]从国家的法律和党内法规来看，农村基层党组织带头人的身份在本质上属于农民，他们在农村都承包有一定的耕地，作为农村基层党组织带头人是兼职行为，所以他们的收入称为报酬而不是工资。而如果把农村基层党组织带头人理解为职业化的公务员，就应该发放相当于公务员的工资。当前学术界主张提高村党组织带头人报酬的建议，是潜意识地把农村基层党组织带头人认定为准公务员，没有正确理解村党组织带头人的角色定位。

（三）解决农村基层党组织带头人报酬的原则

在正确理解农村基层党组织带头人角色定位的前提下，解决其报酬问题应坚持三个原则。

1.农村基层党组织带头人报酬应与其工作量相匹配。农村基层党组织带头人，为推动农村发展、维护社会穩定作出了重要贡献。尤其是在脱贫攻坚阶段，农村基层党组织带头人工作量大、任务繁重、工作辛苦。我们在调研中了解到，中西部地区农村基层党组织带头人基本上没有双休日和节假日，在脱贫攻坚、农村人居环境整治、农村耕地及宅基地确权等方面任务繁重，付出了大量劳动。对他们的劳动付出，必须给予足够的报酬。如果没有与付出相适应的足够报酬，就无法调动农村基层党组织带头人的积极性。

2.农村基层党组织带头人报酬与其家庭总收入的关系。农村基层党组织带头人报酬只应是其家庭收入的一部分。也就是说，他们必须有一定的农业或副业收入，再加上政府提供的报酬，这样才会有基本的生活保障。如果农村基层党组织带头人没有一定的农业或副业收入，仅靠政府提供报酬维持生活，那么提高基层党组织带头人报酬的建议就无法根本解决问题。因为政府不可能无限制地提高农村基层党组织带头人报酬，这就对农村基层党组织带头人素质提出了一定的要求，他们必须有致富能力，然后才能带领群众共同致富。

3.农村基层党组织带头人主业与副业的关系。近年来中西部农村基层党组织带头人逐步实现了职业化，并规定实行坐班制，每天上下班要按时签到，而且有的地方规定农村基层党组织带头人不能从事家庭副业，也就失去了其他收入来源。如果我们强制要求农村基层党组织带头人专职化，而又不能提供相当于基层公务员的报酬，这既不符合村民委员会组织法和党内法规的相关规定，也不利于调动农村基层党组织带头人的积极性，最终将影响农村基层党组织带头人能力素质的提升和村级后备力量的培养。

三、“政治能力+业务能力”双轮驱动模式：农村基层党组织带头人的培养

中国共产党历来重视干部队伍能力素质的培养。农村基层党组织带头人能力素质如何，直接决定农村基层党建效果。调研结果显示，我们应建立政治能力和业务能力双轮驱动的培养体系。

（一）农村基层党组织带头人培养的影响因素

农村基层党组织带头人的培养，既关系到农村党的建设质量提升，也关系到乡村振兴战略的实施效果。习近平对如何培养领导干部进行了宏观论述，强调要“建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系……要教育引导干部加强党性修养、筑牢信仰之基，加强政德修养、打牢从政之基，严守纪律规矩、夯实廉政之基，健全基本知识体系、强化能力之基”[7]（P17-18）。这为如何培养各级各类领导干部提供了基本遵循。关于农村基层党组织带头人培养，学术界也提出了相关建议。有学者认为，我们应“设立岗前、岗中遴选培训机制，开设干部素质能力与队伍建设教育课程，努力提升干部业务水平和素养，塑造干部责任感与使命感，以此托举人才;最终通过人才吸引、稳定和托举，优化干部梯队结构”[17]。还有学者指出，提高村党组织带头人的能力和素质，“要实施村党组织带头人岗位培训工程，从理论和实践上对村党组织带头人进行培训。

培训内容包括习近平新时代中国特色社会主义思想、乡村振兴战略、群众工作方法、基层党组织建设等，培训阵地可以是党校、高校，也可以在那些村党组织功能发挥好、经济社会发展好的先进村”[18]。以上这些建议，对农村基层党组织带头人培养具有重要启发。但是，我们应从组织期待和现实状况两个角度加强对农村基层党组织带头人的培养。

1.党组织对带头人的期待。上级组织期待是指党中央及党内法规对农村基层党组织带头人的政策要求。2018年10月《中国共产党支部工作条例（试行）》对农村党支部的要求是：“全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，围绕实施乡村振兴战略开展工作，组织带领农民群众发展集体经济，走共同富裕道路，领导村级治理，建设和谐美丽乡村”[5]（P12）。《工作条例》对村级党组织的要求是：宣传和贯彻执行党的路线方针政策和各级党组织的决议，讨论和决定本村各项建设及重要问题并向乡镇党委报告，领导和推进村级“四个民主”和基层协商，加强村党组织自身建设，组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，领导本村的社会治理等工作[10]。这些政策要求，归结起来就是带领农民致富、组织党员和群众实现乡村振兴、加强自身建设。因此，农村基层党组织带头人培养应紧紧围绕中央的组织期待来进行。

2.农村党组织的现实状况。农村基层党组织带头人的现实状况，可以分为三类。第一类是农村基层党组织带头人先进村。这一类农村基层党组织带头人能够有效完成上级组织的期待，充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，有效巩固党在农村的执政基础。第二类是农村基层党组织带头人普通村。这一类农村基层党组织带头人能够完成农村基层党组织的大部分职能，能够获得群众的基本认可，维护党在农村的执政基础。第三类是农村基层党组织带头人弱化虚化边缘化村。这一类农村基层党组织带头人，不但不能有效实现上级组织的期待，无力带领群众实现脱贫致富，反而在实施资源下乡的过程中优亲厚友、雁过拔毛，他们危害了老百姓的切身利益，啃食了群众的获得感，挥霍了基层群众对党的信任[19]（P368）。针对农村基层党组织带头人的三类不同情况，我们应采取分类培养的模式，重点加强政治能力和业务能力两个方面的培养。

3.探索异地监督规避基层监督的“人情阻碍”。农村基层党组织带头人队伍之所以监督难，其中一个重要原因就是农村属于熟人社会，很多群众囿于人情面子不敢监督。我们在调研中了解到，村党组织带头人存在违规收费等不正之风。很多农民认为，如果进行举报，党组织带头人应该会受到处理。但农民又认为毕竟生活在同一个社会中，经常见面，碍于情面也不便进行举报。另外，乡镇党委与农村基层党组织带头人在某种意义上存在共同利益，甚至有的乡镇干部就是农村基层党组织带头人的“保护伞”，在这种情况下靠乡镇党委纪委监督农村基层党组织带头人也很难取得明显效果。针对农村基层党组织带头人监督的“人情阻碍”，我们可以探索异地监督，让不同地区彼此相互监督，将监督置于陌生的环境中，减少监督者的人情困扰，降低举报者被打击报复的可能性，提升监督实效。

参考文献：

[1]毛泽东选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]十四大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1997.

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[6]王同昌.新时代农村基层党组织振兴研究[J].中州学刊，2019，（4）.

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[8]习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2019.

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[10]中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》[N].人民日报，2019-01-11.

[11]王久高.新时期中国共产党村级组织建设研究[M].北京：人民出版社，2010.