政府购买公共体育服务研究

2015-12-31张程锋张林刘兵

山东体育学院学报 2015年5期

张程锋　张林　刘兵

摘要：政府购买公共体育服务有利于政府和体育行政部门对体育管理方式的转变，有利于促进社会体育组织的发展，有利于满足社会公共多元化和异质性的体育锻炼需求。以上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务为个案，分析个案的模式、特征以及意义，总结个案的基本经验，以期对二三线城市开展政府购买公共体育服务提供借鉴。

关键词：公共体育服务；政府购买服务；群众体育赛事；上海

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2015）05-0004-05

Abstract：Government purchase of public service of sport is helpful for government and sport administration to transform management mode，promoting the development of organizations of social sports and meeting the diversity and heterogeneity needs of people for sport activities.By taking Shanghai Sports Bureau purchasing service from social organizations for Shanghai mass sport events as a case，this paper analyzes the purchase patterns，characteristics and significance and summed up the basic experience in order to provide reference for the second- and third-tier cities to carry out government purchasing public sports services.

Key words： public service of sport；government purchase of public service of sport；mass sport events；Shanghai

1 问题的提出

政府购买服务起源于西方国家福利制度改革，反映政府在提供公共服务中角色和地位的变化。西方发达国家政府购买服务模式在近半个世纪的实践中已经发展得较为成熟。我国直到上世纪90年代中期才有部分发达省市开始试点这种模式[1]，但近年来在政府深化机构改革和政府职能转变的推动下，这种模式在国内二三线城市逐步得到推广。特别是2013年9月国务院办公厅《关于政府向社会组织力量购买服务的指导意见》的出台，要求各级政府在公共服务领域要更多地利用社会力量，加大购买公共服务力度，到2020年全国基本建成比较完善的政府向社会力量购买服务制度[2]。在这一政策的引导下，各级地方政府开始积极推广政府购买公共服务。由于实践时间较晚，发展历程较短，大部分二三线城市缺乏购买服务实操经验，在实践中难免会存在一些问题。

上海市作为最早开展政府购买服务的城市之一，经过十余载的探索，购买服务的范围从刚开始的养老服务逐步拓展到慈善教育、就业扶助、司法矫正和问题青少年教育等诸多领域，并且也延伸到公共体育服务领域。在长期的实践中积累了相当多的宝贵经验，对正在实践和将要试点的其他二三线城市具有一定的借鉴意义。以上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务为个案，总结上海市在购买公共体育服务方面的优秀经验，以期对全国二三线城市购买公共体育服务提供经验和指导。

2 政府购买公共服务的理论阐释

政府购买公共体育服务是政府购买服务模式向公共体育服务领域的成功延伸，两者有机结合源于这种模式的活力和优势，政府购买公共服务的提出主要基于以下三个方面的理论思考：

第一，市场失灵和政府失灵的思考。西方政治经济学自由主义学派认为，市场是最优的资源配置方式，市场自身调节功能够实现对各种资源的优化配置。诚然，在资源配置效率方面市场呈现出无可比拟的优势，但是市场解决不了社会公平问题。履行公共服务是政府的基本职责，从政府的立场来看，除了要考虑资源配置的效率还要关注资源配置的公平问题，仅凭市场机制难以实现公共服务均等化的目标。因此，在市场出现资源配置失灵时，就需要政府站出来进行干预。然而政府在克服市场失灵过程中有时候发挥不了预期的调节作用。原因可能在于，首先政府克服市场失灵的首要前提政府是“道德人”[3]，政府是大公无私的，但事实上政府存在自身利益诉求，有与民争利的风险。其次，政府一方面不能准确洞悉公众的真实需求，存在供给与需求契合度风险，另一方面政府作为单一供给主体不能满足社会公众的个性化、异质性需求。最后，缺乏竞争和成本控制手段也都会造成政府失灵。因此向社会公众提供公共服务既不能放手市场去办也不能让政府一家去独揽。考虑到市场失灵和政府失灵风险的存在，新公共管理理论给出了答案，其认为政府可以转变单一供给主体的思路，引入市场和社会共同提供，通过丰富供给主体，充分利用市场和社会的优势，发挥政府的协调作用，形成政府、市场、社会三者合作联动机制，克服各自缺陷，放大各自优势，在供给服务过程中便可以形成合力和提高效率。

第二，经济效益与社会效益的思考。向社会公众提供公共服务是政府的基本职责，但政府作为生产主体直接向社会公众提供公共服务存在较多的弊端，最为明显的问题就是政府作为单一生产主体，公共服务生产成本高，经济效益低。如何解决这些问题，将供给主体和生产主体相分离无疑是一个较好的治理举措。从经济学角度出发，是否应该将公共服务供给主体和生产主体相分离，原则上取决于成本收益分析。引入市场手段和社会力量生产公共服务，发挥竞争机制诚然能够提高公共服务生产的经济效益，然而完全依赖市场和社会力量生产公共服务又会产生资源配置不公平问题，但是政府通过向市场和社会购买公共服务的方式既可以提高公共服务生产的经济效益，又能够保障公共服务配置的均等化。经济效益和社会效益的最优化结合无疑是政府购买公共服务主要诉求之一。

第三，社会福利多元化的思考。自从20世纪70年代中后期出现福利国家危机，西方发达国家都在收缩福利规模，大多数国家没有能力完全承担社会福利，各国政府都在寻求多方提供社会福利。福利多元主义认为，国家作为社会福利供给的重要主体，但绝不是对福利的垄断。社会总福利应该由公共部门、非盈利性组织、盈利性组织、家庭、社区共同提供，让政府独自承担社会福利是完全错误的做法。政府应该成为福利服务标准和规范的制定者、社会福利的购买者以及对其他从事提供社会福利服务的监督者，非盈利性组织和盈利性组织应该成为社会福利的主要生产者，家庭和社区应该成为社会福利配置过程中的协调者。只有各方充分发挥各自的优势，做到不错位、不缺位，才能实现社会福利有效生产和优化配置。

为了全面提升上海市市民身体素质和幸福感指数，上海市体育局从2013年起每年举办上海市民体育大联赛。截至2015年8月，上海市民体育大联赛已经成功举办了两届，第三届联赛也正在如火如荼地进行当中。同时，上海市体育局为了提升全市社会体育组织适应市场竞争及规范化运作的能力，以市民体育大联赛为平台，2014年和2015年连续两年引入政府购买公共体育服务模式，把市民体育大联赛的承办服务转交给社会体育组织，以此培育和扶持社会体育组织的发展。

在2014年上海市民体育大联赛承办过程中，上海市体育局通过公开招投标的方式向全市社会体育组织购买市民体育大联赛承办单位服务，参与投标的36家社会体育组织，有30家社会体育组织中标，并与上海市体育局签订了购买服务合同[4]。在2015年市民体育大联赛承办过程中，全市87家社会体育组织，其中55家社会体育组织参与投标，最终51家单位中标[5]。

在整个购买过程中，上海市体育局作为市民体育大联赛的购买方，中标社会体育组织作为承办单位的供给方，购买内容为市民体育大联赛承办运作管理。招标采取第三方委托代理的模式，上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标委托代理方，招标采取“单一来源采购”和“竞争性谈判”两种方式。为了确保整个招投标过程公平、公正和透明，上海市体育局不仅在相关网站公示了应标和中标的单位，而且允许媒体全程介入到招投标工作中，不仅邀请媒体代表参与评标，而且向各大媒体开放招投标现场。

4 个案审视

4.1 个案的模式与特征

关于政府购买服务模式研究，当前较为主流的观点主要有两种，一种是王名提出的依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式和独立关系竞争性购买模式[6]，另一种是韩俊魁提出的竞争性购买和非竞争性购买模式[7]。尽管在划分形式上两位学者对政府购买服务模式提出了不同的看法，但实际上他们对划分所依据的标准是趋于一致的，从划分标准来看，他们的焦点都聚集在社会组织与政府两者之间的独立性程度以及社会组织与社会组织之间的竞争性程度两个方面。

因此，可以从购买服务“买卖双方”独立性程度和“卖方”间的竞争性程度两个维度去考察上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务的模式。在个案中，从“买卖双方”独立性程度来看，作为买方的上海市体育局与卖方的社会体育组织之间是相互独立的关系，上海市体育局是政府部门，体育协会和体育俱乐部是社团性质的民间社会体育组织，双方是不同的法人代表，“买方”和“卖方”是建立在不同主体契约关系基础上达成的购买协议。从“卖方”间的竞争性程度来看，上海市体育局采取“竞争性谈判”和“单一来源采购”两种招投标方式来选择购买服务的承接方，也就是一部分项目供给主体具有竞争性，另一部分项目供给主体具有非竞争性。所以，基于“买卖双方”相互独立程度和“卖方”间的竞争性程度可以将上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务的购买模式界定为独立关系竞争性购买和独立关系非竞争性购买的混合模式。

从政府购买公共服务制度设计层面来看，上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务具有鲜明的规范性特点：

第一，竞争性购买和非竞争性购买。西方学者认为存在供给主体竞争市场是购买服务三大基本条件之一[8]。我国也有学者提出类似的观点，认为政府购买服务首要前提就是市场存在大量的服务供给主体[9]。国内外学者一致认同竞争市场在政府购买服务中的地位和作用，是因为良性竞争机制可以降低服务生产成本，确保和提高服务质量。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位过程中，既存在竞争性购买也存在非竞争性购买。上海市体育局考虑到各项目供给主体竞争环境的实情，对多数具有供给主体竞争市场的项目，通过招投标“竞争性谈判”的方式从众多竞标社会体育组织筛选出最佳的承办单位，对于缺乏供给主体竞争市场的项目采取“单一来源采购”指定具有承接能力的社会体育组织作为承办单位。

第二，体制外购买。体制外购买是指购买服务建立在不同主体契约关系上。在个案中，上海市体育局在2014年和2015年与多家中标社会体育组织签订了购买服务协议，中标的体会社团和体育协会都是在民政部门登记的具有独立法人的社会体育组织，社会体育组织和上海市体育局是相互独立的关系。体制内购买是指政府出于单位编制有限，通过出资建立民办非企业单位，招聘社会工作人员来承担公共服务事务，如上海市杨浦区延吉街道政府购买社区体育赛事服务就属于体制内购买这种情况[10]。

第三，购买过程公开透明。上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务从发布招投标信息到最终确定承办单位，整个过程具有公开透明性。首先，在相关网站发布招投标的信息，组建包括政府、媒体等多方评标机构。其次，在网站公示应标单位让群众参与监督和审查，并且在竞标过程中邀请媒体全程报道，最后，对中标单位在网上进行公示。

第四，第三方代理招投标。购买市民大联赛承办单位服务过程中，为了避嫌，做到公正和权威，上海市体育局没有亲力亲为招投标工作，而是采取第三方代理招投标的方式，委托上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标代理方。

4.2 个案的意义

在政府购买公共体育服务模式中，政府、社会体育组织和社会公众是三个最为重要的核心要素，在理论设计上，这种模式对三个核心要素的作用体现在“一石三鸟”方面。因此，本文从三个核心要素方面考察个案的意义。

4.2.1 政府层面

第一，有利于政府和体育行政部门对体育管理方式的转变。一直以来，我国体育管理体制偏向于政府主导型，“官办”体育色彩较浓，政府和体育行政部门在体育发展过程中扮演着“家长”的角色，包办了体育发展的方方面面。诚然，这种体制的优越性给我国体育发展带来的巨大成功，如2008年北京奥运会成功举办以及2022年北京冬奥会的成功申办，但我们也不能忽略这种体制的不足，一方面使政府和体育行政部门容易陷入微观管理事务当中，另一方面抑制了社会办体育的空间。而政府购买公共体育服务这种模式有利于弥补政府主导型体育管理体制的短板，能够实现政府和体育行政部门对体育的管办分离，形成政府和社会共同治理的格局。在个案中，上海市体育局一方面把“办”的职能分离给社会体育组织，将市民体育大联赛的直接承办过程转交给体育协会和体育社团等社会体育组织机构，另一方面把“管”的职能延伸到协同治理，充分发挥政府的决策、购买、监督和评价职能，积极调动社会体育组织的专业化承办能力。因此，通过购买服务方式可以有效实现政府和体育行政部门对体育的管理由微观管理到宏观治理的转变。

第二，有利于降低政府提供公共体育服务成本，提高服务效益。传统公共体育服务供给模式是政府作为直接生产者向社会大众提供，但是这种模式存在两个弊端。首先表现在供给成本方面，大部分公共体育服务的生产过程具有专业化，需要在专业技术人员和专业管理人员的配合下才能顺利产出，但实情是政府在公共体育服务的生产过程中不占据专业优势，倘若政府要直接生产公共体育服务就需要投入足够多的人力、物力和财力来提高生产专业化程度，但同时这也让政府生产公共体育服务的成本高出于市场的平均水平。其次表现在服务效益方面，政府直接生产服务实则是政府对公共体育服务生产的直接垄断，竞争机制的缺失，容易造成政府机械的重复生产一种公共体育服务，满足不了公众多样性和异质化的需求，而在政府购买公共体育服务模式中，通过将公共体育服务的生产工作转交给具有专业化优势的社会体育组织，就可能以较低的成本获得较高的效率和效益。

4.2.2 社会体育组织层面

长期以来我国社会组织采取“分级登记，两头管理”的登记制度，即凡是在民政部门登记注册的社会组织（包括社会体育组织）需要有相关的主管机构。这种制度在一定程度上加强了政府监管，但是也存在一些弊端。一方面社会组织受到民政部门和主管部门的双重领导，导致自我独立发展能力较差。另一方面登记注册需要有相关的主管机构导致大多数社会组织寻找行政庇护，对政府依附性较强，致使职能和定位不清晰，使得社会组织发展缓慢，活力较低[11]。但从国际发展经验来看，采取政府购买公共体育服务这种方式能够有效提高社会体育组织的活力，改善政府与社会体育组织之间的关系，为社会体育组织的发展提供动力[11]。就个案具体而言，实施购买服务这种机制至少在两个方面有助于提升社会体育组织的活力，首先表现在拓宽筹资渠道和增加收入方面，社会体育组织在完成承办市民体育大联赛工作后，上海市体育局需要按照合同规定向社会体育组织支付承办服务费用，这便可以增加社会体育组织的收入，保障这些社会体育组织的良性发展。其次体现在专业化承接服务能力提升方面，政府购买公共体育服务实则是一种契约式购买，社会体育组织需要按照合同内容按质按量完成承办工作，如果上海市体育局认定承办单位承办工作服务不合格就会终止购买合作，不予以资金回报，这就迫使社会体育组织主动改善管理，提高专业技能，进而提升各自的专业化服务能力。总体而言，通过政府购买服务模式可以改变以往社会体育组织“等靠要”的发展模式，提高自身的市场意识和竞争意识。

4.2.3 社会公众层面

社会公众作为公共体育服务的受益者，不论是传统模式下的政府直接供给方式又或是政府购买公共体育服务模式下的多元供给模式，对于社会公众而言，他们关注的焦点是由“旧模式”到“新模式”的转变是否迎合了他们在体育锻炼方面的诉求。当前，我国人民生活水平有了较大的提高，社会公众对公共体育服务业的需求一方面体现在规模化层面，另一方面体现在异质性层面。而政府购买公共体育服务模式使大量且多样的社会体育组织参与到公共体育服务生产与供给中，一方面解决了政府直接供给在数量方面的不足，另一方面弥补了政府供给内容单一的短板。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办服务过程中，上海市市民毋庸置疑是公共体育服务供给机制改革红利的最大受益者。通过竞争性购买模式，上海市体育局挑选出服务最佳、专业性最强的社会体育组织来承办市民体育大联赛，从而整体上提升了市民体育大联赛的含金量，市民通过参与市民体育大联赛获得最佳的公共体育活动服务。

4.3 个案的基本经验

4.3.1 结合实际采取竞争性和非竞争性两种购买机制

在个案中上海市体育局采取竞争性购买和非竞争性购买两种机制向多家社会体育组织购买市民体育大联赛承办主体服务，采取竞争性购买方式主要基于两个方面的考虑，一方面是大部分项目存在承办竞争市场，另一方面通过引入竞争性购买机制可以挑选到“价廉物美”的承办主体，“价廉物美”顾名思义就是较低的承办成本和较高的承办服务质量。由于承办竞争市场的存在，上海市体育局就有可能在众多的竞争供给主体中通过比较挑选出承办成本低且服务质量好的承办方：而采取非竞争性购买方式主要鉴于少数项目缺乏承办竞争市场，上海市体育局承办这部分赛事又不占有专业优势，直接承办势必需要支出较高的成本来弥补自身的专业短板，但是让具有专业优势的社会体育组织去承办这部分赛事便可以降低承办成本。因此，从承办成本来看，对于缺乏承办竞争市场的项目采取表面看似是折中办法的非竞争性购买方式，也不失为一种较佳的选择。

4.3.2 采用公开招投标方式

为了确保招投标工作的科学规范和公平公正，在购买服务中，上海市体育局采取公开招标的方式开展招投标工作。现行招标形式有两种，一种是公开招标，另一种是邀请招标。公开招标是指招标单位通过公共媒体向不特定的组织或法人发布招标项目信息内容，并在符合要求的多数投标人中选择出最佳的一个。而邀请招标是招标人根据承包商的资信和业绩，首先挑选一定数量的组织（不低于3家），然后邀请他们参与投标[12]。这两种招标方式主要区别在于：第一，发布信息方式不同。前者采用公告的形式，而后者采取的是投标邀请书。第二，投标人选择范围不同。前者采取公告的形式，面向的投标人是市场上所有对招标项目感兴趣的组织，并且不清楚潜在投标人的数量；后者招标对象是“知根知底”的组织，并且事先已经知道投标人的数量。第三，竞争范围不同。前者面向的是符合条件的所有组织，但凡符合要求的组织都可以参加投标，因此竞争范围较大；而后者因为投标人数量有限，因此竞争范围也较小。第四，透明程度不同。在公开招标中所有活动都要按照既定并为大家熟知的程序和标准对外公开，因此公开透明程度较高；而邀请招标透明程度相对较低，易产生作弊行为。通过以上对两种招标方式的比较分析可以看出，公开招标具有两个方面的优势：一是公开招标可选择的投标人数量较多，可以通过竞争机制甄选出最佳的投标人；二是公开招标的透明程度较高，降低作弊风险。因此，在个案中上海市体育局采取公开招投标的方式向全市所有具有资质的社会体育组织购买市民体育大联赛承办服务有利于在最大限度内选择承办方，一方面兼顾了公平公正，另一方面也确保了效率。

4.3.3 积极引入第三方监督机制

第三方监督机制是区别于政府部门自身监督的外部监督形式，是监督主体多元化的体现，一方面可以提高决策的民主化和科学化，另一方面也是一种外部制衡机制，可以有效弥补政府内部监督的缺陷。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办服务过程中，上海市体育局就充分利用第三方的独立主体的特点，积极引入了第三方监督机制开展购买服务工作。在整个购买服务过程中，第三方监督主要体现在两个方面：第一，在招投标方面采取第三方委托代理的方式进行招投标，委托上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标代理方开展和监督招投标工作。第二，全程邀请媒体代表介入监督。全程介入主要表现在三个方面，首先是邀请媒体代表参与评标工作，其次整个评标过程对所有媒体开放，再次将评标结果在媒体上公布。

5 结语

与传统的公共体育服务供给模式相比较而言，政府购买公共体育服务在理论设计上，一方面有利于政府职能的转变，实现政府对体育微观管理到宏观治理的转变，另一方面有利于促进社会体育组织的发展，增强社会体育组织的活力，再一方面有利于满足社会公共多元化和异质性的体育服务需求。但从这种新型模式在各地方的具体实践来看，政府购买体育服务实操仍存在一些问题，如政府购买公共体育服务的领域有待深入，购买程序有待规范，社会体育组织承接服务能力有待加强。因此，二三线城市在准备开展政府购买公共体育服务前，有必要向已取得成效的一线城市借鉴经验，如上海和广州。“他山之石，可以攻玉”，积极学习他人的成功经验，可以避免走弯路，走错路。

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