慈善超市社会化运营与监管的完善

李振华+董颖

[摘要]慈善超市的运营方式各地都在进行创新，且日趋社会化，政府尝试采用购买公共服务的模式，逐步交由社会组织进行运营管理。与此同时，随着《慈善法》的实施，法治日趋严格，对慈善超市社会化运营的监管则显得尤为重要。通过对慈善超市运营及监管现状的研究分析，查摆在运营及监管上存在的问题，提出社会化运营的改善设想，从法律、财税、信息公开等维度，建立由政府监管、社会监督、内部治理、独立机构的监管等形成的一整套监管体系。

[关键词]慈善超市；政府购买服务；《慈善法》；监管

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705125

慈善超市，又称爱心超市、扶贫超市，是由政府推动指导，社会各界广泛参与的新时期扶贫济困的一项慈善项目，是对生活困难者进行救济，主要是面向低保困难户和低收入家庭免费发放捐赠物品的救助点。慈善超市已经成为弱势群体享受政府救助外的一种重要补充。

1慈善超市运营的现状分析

11慈善超市社会化运营的发展

自2004年9月，民政部下发了《关于加快推广“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，各大中城市陆续推广建立慈善超市。民政部2013年下发了《关于加强和创新慈善超市建设的意见》，一些慈善超市已逐步向社会化方向发展，交给社会组织、居民自治组织或市场主体去运营，鼓励社会力量通过独资、租赁、并购、合建等方式参与慈善超市的建设。

12慈善超市的运营现状及存在的问题

121运营模式及功能实现问题

目前，杭州城区一些慈善超市实现了社会化运营，交由社会组织承接。而下城区起步较早，已经运营了有一年多的时间，主要通过政府购买服务，实现“小政府，大社会”的格局。但从下城区各大慈善超市在前期运营情况来看，喜忧参半。喜的是慈善超市通过社会组织的参与，不再局限于实现原来的供困难群体领用生活用品的功能，通过社会化运作，增加了爱心义卖等增值项目，丰富了慈善活动内容，从“输血”扩展为“输血+造血”功能。忧的是社会组织在运营过程中，更多依赖政府的扶持政策，无法更为有效地发挥自身的“造血”功能，各项增值服务在短期内不成气候。

122登记注册及双重管理问题

目前政府对慈善组织的监督管理主要体现在由民政部门负责对慈善组织统一登记注册，在监督管理上实行登记管理机关和业务主管单位的双重审核、双重监管模式。杭州市下城区已降低了社会组织登记门槛，并且实施直接登记，取消前置审批，但是双重管理体制仍然存在弊端。实际操作上仍然存在思想观念、监管形式、权责分工上的偏差，有时也会产生监而不管或监管不力的情况。

123法律法规及监督管理问题

如今酝酿已久的《慈善法》已于2016年9月1日起正式实施，其中专门有对慈善监管设立章节，但是各地仍未做出具体的实施方案和典型，监管模式及体系有待进一步建立和完善。

综上，慈善超市的运营存在诸多问题，构建一套慈善超市的监管体系显得尤为重要。

2建立和完善慈善超市监管体系

21政府监管

211严格实施现行法律法规

原有的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律为慈善事业的发展提供了支持。现如今，《慈善法》的颁布实施更是统领慈善事业进一步健康快速发展。为了更好地实施《慈善法》，必须建立一整套慈善组织监管的法律条例，对现行《慈善法》中涉及监管的条款制定出《实施细则》和《规范条例》，从而健全监管体制，进一步推进慈善事业的发展。

《慈善法》第九十二条规定，县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导。因此对于慈善超市的監管，应制定出日常管理制度、年度检查制度等。

212完善财税监管方式

《慈善法》第十二条规定，慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。第十三条规定，慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。第七十二条规定，慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。

对于慈善超市，政府财税部门需要加大监管力度，严格做好税收、审计等工作。一是加大税收优惠政策，严把税收减免关。税务机关要对税收减免申请环节严格审查，对慈善活动进行区分，只有真正与慈善目的相关的活动才能享受税收优惠。对已经获得免税资格慈善法人实行严格的税收监督。二是规范慈善超市审计流程，严把审计关。审计部门要对慈善超市的财务收支进行审计监督，包括调剂物资、捐赠物资、发放物资、管理费用等。三是加强财务人员的培训，严把财务关。政府部门应对慈善超市的财务人员进行业务培训，从严治财。

22社会监督

《慈善法》第七十二条规定，慈善组织应当向社会公开组织章程和决策、执行、监督机构成员信息以及国务院民政部门要求公开的其他信息。上述信息有重大变更的，慈善组织应当及时向社会公开。第七十三条规定，具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。第九十七条规定，国家鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产以及慈善组织、慈善信托的违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用。

为了让慈善超市更健康、更稳健地运营，绝对离不开社会监督。其主要是慈善超市的信息公开、社会公众的监督以及媒体监督。慈善超市的信息公开不仅包括组织本身的基本信息，还包括慈善募捐情况和慈善项目实施情况、年度工作报告和财务会计报告等。社会公众是公开募集的主体，在慈善超市开展各类慈善活动时发挥积极的监督作用，对包括慈善活动的规范性、募集资金的使用及去向等进行监督。媒体是信息披露的主力军，要积极采用新的媒体方式对慈善活动进行宣传，还要进行过程监督。

23慈善超市内部治理

《慈善法》第十三条规定，慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况。第五十六条规定，慈善组织应当合理设计慈善项目，优化实施流程，降低运行成本，提高慈善财产使用效益。慈善组织应当建立项目管理制度，对项目实施情况进行跟踪监督。

完善慈善超市内部监管，每年做好资金使用计划及慈善活动方案、提升超市内部运营管理、加强员工培训、合理设计慈善项目等工作，从组织内部健全运营管理机制。合理使用政府购买服务的资金，并在此基础上，发挥社会组织本身的社会化优势，募集更多的慈善物资，用以超市的正常运营。在做好慈善超市的传统项目外，积极探索所谓“造血”功能项目的发展路径，一为超市“创收”，将爱心义卖做实做大，逐渐形成规模；二为实现慈善领域中的“反哺”功能做出新的尝试。

24独立机构的监管

《慈善法》第九十五条规定民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。第三方独立评估机构秉着专业性强，制定的评估和审计标准具有较强的科学性，摆脱了监督的随意性和盲目性，成为慈善组织服从非营利宗旨和进行科学管理的依据。但是第三方评估监督缺乏一定的权威基础，需要政府对其进行鼓励和政策扶持。

比如成立慈善超市社会监督委员会，实现对慈善超市接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况实施监督；提出或转达社会公众对慈善超市的工作意见和建议；对慈善活动的开展收集公众意见，并给予效果评价；向民政部门或其他有关部门举报发现的慈善超市存在的违法、违规行为；根据调查和监督的实际情况，独立向社会公众发布年度监督工作报告等。

3慈善超市社会化运营探索

31常规功能实现的探索

探索一：常规功能主要是给困难家庭发放物资，则利用政府购买服务的形式交由超市代管。一种是与社区便利店之类的小型超市联合，其可以发挥三重作用：一是通过这些便利店发放爱心物品，节省了慈善超市长期以来由政府承担的租金成本；二是政府购买服务费投入超市，对其进行补贴，以微利为前提保证其正常营业，使困难家庭买到比市场价低廉的生活用品，方便他们的生活；三是政府可以扶持一些小超市，由困难家庭成员来提供服务，为他们提供创收机会。另一种是与各城区有知名度的大型超市合作，设立专区或凭卡凭证以折扣价免费领取物资。考虑大型超市进货成本相对较低、货品种类多样化、超市管理相对规范，从而使慈善超市为困难家庭发放生活物资的功能真正实现社会化。

探索二：政府采用PPP模式，在全市范圍内建设一个慈善调剂物资集散中心，接收厂家直接捐赠或以出厂价募集生活必需品，在各城区、各街道改造慈善超市，形成调剂物资募集和发放的连锁运营。

32拓展功能实现的探索

探索一：拓展功能如精神慰藉、爱心义卖、捐赠活动等作为一个项目采用政府购买服务形式交由社会组织来实现。

探索二：将一些拓展业务打包由高校社团承接，建立长期合作关系。

参考文献：

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[5]罗文恩中国慈善组织市场化研究——背景、模式与路径[J].管理世界，2010（12）：65-89

[基金项目]本文系2016年度浙江省民政政策理论研究规划课题（项目编号：ZMZC201668）相关研究成果。

[作者简介]李振华（1982—），男，浙江杭州人，信息系统项目管理师。研究方向：项目管理与多媒体技术；董颖（1982—），女，浙江湖州人，经济师。研究方向：民政管理。