政府购买服务初期社会工作发展困境研究

于蕾

摘要：随着政府购买服务的兴起，社会工作领域的购买也掀起了热潮。但是在实际购买过程中，并非像所说的那样尽如人意。在政府部门参与的情况下，社工机构的发展也多多少少带有了行政色彩。本文根据笔者的亲身体验，在访谈的基础上，对所收集的材料进行分析，通过分析对当前政府购买服务背景下社工机构的发展现状进行阐述，并在此基础上，从机制、人才队伍建设、实际服务提供等多方面重点分析社工机构面临的主要困境，以期通过对点的剖析发现面的问题，为今后社工机构的发展提供建议。

关键词：政府购买服务;社工机构;困境

中图分类号：D58                 文献标识码：A                文章编号：1001-0475（2015）04-0047-02

一、政府购买社工服务的现状研究

（一）政府购买社工服务的内涵研究

通过文献研究发现，社会工作的基本内涵主要包括利他主义的价值理念、专业的社会工作手法与技能、完备的科学知识以及助人自助的最终目标几个大方面。在对社会工作服务的界定上，学者赵一红指出，社会工作服务包含了“社会工作”和“服务”两个层面，即专业社工以受助人的需要为导向，运用专业的社会工作方法与技巧，帮助受助人达到一定目标的活动。在政府购买社工服务的界定上，代曦认为，政府购买社工服务就是政府根据社会对社工服务的需求情况，使用政府财政拨款，向社会上具备相应资格的社会组织购买相关服务的行为。[1]（P.58）本文认为政府购买社会工作服务在本质上属于政府购买服务的一个方面，政府购买社会工作服务是指政府通过多种形式将原本由政府自身承担的公共服务转交给具有相关专业资质的社会组织、企事业单位来履行，目的是提高服务供给的质量和效率，更好地满足公众需求。

（二）政府购买社工服务的模式研究

在对北京等地的政府购买社工服务进行了研究的基础上，代曦认为社工服务的购买中较多采用两种模式：一是岗位买断，受聘社工在定向岗位上提供服务，二是综合项目购买，即政府向符合项目要求并具有法人资格的民间组织购买项目制服务。[1]（P.59）顾江霞、罗观翠认为，社会工作实务发展逐渐形成两种模式，分别为“民间团体社会化筹资发展模式”和“政府购买模式”。[2]（P.110）闫伟则论述了五种模式，转变现有的服务机构管理体制模式、授权委托模式、直接资助模式、服务合同模式以及补贴模式。[3]（P.8-9）还有学者根据不同地方的本土特色，提出了深圳模式、上海模式等别具特色的模式。

（三）政府购买社工服务的实践研究

2000年，上海市卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国的实践领域，不过当时政府购买服务的适用范围也只限于养老服务。近几年，随着社会的发展，我国的政府购买服务也进入了飞速发展阶段，很多学者对我国的政府购买社工服务进行了实践研究。李建辉对广东省的政府购买社工服务运作模式进行了阐述，深圳市委立项投入社会组织孵化基地以大力扶持培育社会组织、行业组织的成长;珠海市则建立起专项的财政制度，根据社会组织提供服务的实际情况，按照标准对社会组织提供的服务进行审核后，向其支付费用。[4]（P.27）李长丽对政府购买社工服务的发展趋势和购买方式进行了分析，提出政府购买社工服务已经由最初的东部沿海发达城市扩展到相对落后的中西部地区，呈现出从城市向农村扩展的趋势。另外，在购买方式上也发生了变化，最初是单纯的购买岗位社工，随后出现了购买项目的方式，现在大多数采用的是购买岗位和项目并重的方式，并在购买的过程中引入竞争机制。[5]（P.189）余冰、郭信伟在对政府购买社会工作服务的具体实践过程的阐述中，以仁爱社会服务中心为例，对政府购买社工服务的背景、内容等进行了阐述，并对仁爱社会服务中心与政府合作的具体内容、流程等方面进行分析，同时也为其更好地发展提供了相关建议。[6]（P.47-49）黄瑞贤以广州市番禺区为例，阐述了政府购买社工服务的具体流程、评估机制，分析了政府购买社工服务的困境，并对政府购买社工服务的发展提出相关建议。[7]（P.23-32）

二、社会工作的发展困境研究

在对社会工作的专业建设研究方面，陆士桢指出，从2007年开始，民办社工服务机构数量增长非常迅速，2009年民政部相关文件的出台进一步加快了民办社工机构的发展步伐，涌现出了一大批优秀的民办社工服务机构。杨书胜通过研究对近几年社工机构发展状况进行了统计比较：2010年社工机构数目为500多家，2011年为600多家，2012年达到1 000多家。以广东省为例，2013年其用于购买社工费用为5.7亿元，比2012年翻了一番。北京市政府2011年投入资金达到1.12亿用于购买社会服务。济南自2009年以来连续数年推行政府购买社工服务，至2014年专业社工人数达到152人。

相对于发展如此迅速的社工机构来讲，社会工作的发展仍面临很大的问题。林慧莲等人在对绍兴市 139名社会工作从业人员进行调查后，分析发现社会工作面临以下三大问题，即社会工作人才数量和质量存在问题、社会管理中介组织缺乏经费且专业水平偏低、管理机构和管理体制没有理顺等三大方面，继而作者分析了导致这些问题产生的原因主要有认识不足、政府职能没有剥离、社会需求没有满足等三个方面，并在这些研究的基础上提出四个方面的对策：加强组织领导、健全各项机制、培育民间组织、加强宣传引导。王思斌认为，在既有的权力体制下，社工在介入专业服务时往往都受到权力架构的制约，而不是代替权力部门提供专业服务，整体上看，机构与政府之间是一种嵌入关系而不是替代关系。徐小霞也认为社工专业行动理念只是对政府的策略转向和体制需求的回应，是一种“情境迎合”。张霖主要从资源所有权进行研究，认为政府购买服务背景下的社工机构受到政府和机构的双重管理，但是二者在管理上有不同的倾向性，机构本身往往只掌握确保组织正常运行的管理权力，而政府方面则掌握着经费以及人员发展等核心层面的事务。由此看来，政府掌握着事关机构发展的关键性资源。朱建刚提出，由于政府权力渗透将导致社会工作服务项目的日益行政化，从而造成专业社会工作机构的治理结构、制度和文化价值观念等也将发生变化。罗玉华通过研究指出，近几年由于政府的大力支持和推动，社会工作得到了较大的发展。但是社会工作发展并没有形成“产学研”相结合的关系链，这种状况导致了社会工作机构“留人难”和社会工作专业的学生“就业难”两难现象的出现，进而造成社会工作专业人才严重浪费的现象。刘龙强也指出，政府是以管理为中心的运营机制，机构是以服务为中心的运营机制，二者的侧重点并不相同，但是在二者的博弈中政府更具优势，这无疑不利于专业的健康发展，可能最终也会导致专业价值理念的偏离。马贵侠、叶士华明确指出制约社会工作发展的五大问题：公共服务领域采购法缺位、购买行为的逻辑困境与衍生问题、以评促管的行业监管机制亟需完善、购买资金分批拨付的两难抉择以及静态的购买标准设置机制限制社工发展进程。

三、现有研究成果的不足

从以上的文献中可以看出，目前学术界对政府购买公共服务以及社会工作机构的发展情况做了很多相关阐述，在理论方面建立起了初步的框架，对进一步研究社会工作机构的发展状况具有重要的帮助。但是，目前的研究还存在着以下几个问题：

（1）研究政府购买服务的文献相对较多，但是在我国，社会工作作为一门新兴的行业，专门研究社会工作服务的文献相对不足。尤其是研究政府购买社会工作服务的相关文献则相对较少也相对零散，因此，总的来看，这方面的理论研究比较滞后，更是很难恰到好处地去指导具体的实践工作。

（2）政府购买社会工作服务主要是在广东、上海等经济较发达的、观念较先进的地区展开，在研究上多数学者也是以这些地区为具体案例进行论述。而作为社会工作专业发展较慢的北方地区来说，政府购买社会工作起步较晚，在具体的实施过程中也可能由于南北差异导致同样的服务产生不同的效果，所以对于政府购买服务初期社会工作发展状况进行研究，要照顾到地区的差异，目前以北方地区为案例的研究相对较少。

四、本研究的努力方向

本论文将对社会工作发展困境的研究放在政府购买公共服务这一大背景下，重点研究政府购买这一行为对专业的社会工作产生了什么样的负面影响，以典型的北方城市J市某社工组织作为研究案例，通过深入的访谈收集相关资料，探讨政府购买服务这一新形势下社会工作的发展困境。

五、研究意义

（一）理论意义

社会工作在中国是一个新兴的行业，目前理论界对社会工作发展困境的研究并不多。随着政府职能的转变，政府也开始由大包大揽转型到购买服务。因此，在政府购买服务这一大背景下对社会工作发展困境进行研究，一定程度上能填补该课题在理论方面的不足，另外也可以为其他地方的政府采购社会工作服务提供理论依据、可行性政策分析，并尽可能将这种理论可行性进行推广。

（二）实践意义

在实践上，通过研究社会工作行发展的现状与存在的实际问题，有助于丰富人们对社会工作重要性的认识，客观评估社会工作服务的现状及其功能，也可以为其他地区的政府购买社会工作服务提供借鉴，并有助于政府加强和改善当前社会工作人才队伍建设，不断提升社会工作的功能与作用。

参考文献：

[1]代曦.政府购买社工服务的模式选择[J].今日中国论坛，2011，（7）.

[2]顾江霞，罗观翠.试论政府购买社会服务项目的责信机制——基于H市政府购买社会服务项目实践的经验[J].华东理工大学学报（社会科学版），2010，（4）.

[3]闫伟.对于“政府购买社工服务模式”的构想[J].社会工作，2007，（11）.

[4]李建辉.浅议政府向社会组织购买服务——以广东省运作模式为例[J].观察与思考，2010，（6）.

[5]李长丽.当前中国政府购买社会工作的情况分析[J].东方企业文化，2013，（7）.

[6]余冰，郭伟信.政府购买服务的理论与实践探讨——以广州仁爱社会服务中心的社工服务购买为例[J].广州工业大学学报（社会科学版），2012，（1）.

[7]黄瑞贤.政府购买社工服务的实践探索[D].吉林大学，2014.

[责任编辑：胡 悦]