再谈党内法规合法性的理论证成

2020-10-20翟月玲王建芹

中共天津市委党校学报 2020年5期

翟月玲王建芹

[摘要]“党内法规”的属性存在法律说、法和政策说、软法说、软硬兼备说等不同观点，学者从多学科研究视角、运用不同理论论证党内法规的法规范属性。承认规则理论可以整体性论证党内法规的权威性、持續性、应当性和有效性的法规范属性。党内法规的权威性表现为制定主体与权限法定、制定依据法定、名称、文本与规范事项法定、程序严格四个方面。党内法规持续性表现为社会成员普遍服从党内法规及党内监督管理人员将党内法规作为衡量党组织、党员等的共同标准，而党内法规本身的权利义务规范是党员行为“应当性”的辩护标准，党内法规的有效性体现为对党组织、党员、其他公权力组织与公权力行为人的约束力。

[关键词]党内法规;合法性;权威性;持续性;应当性;有效性

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）05-0028-08

一、问题的提出

中国的历史和现实证明，中国共产党的领导是建设中国特色社会主义事业最根本的保证。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定“坚持党的领导”“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这完全是遵循了历史经验的论证逻辑[1]。同时，《宪法》规定“党必须在宪法和法律范围内活动”，这也是《中国共产党章程》的基本要求①。党内法规是最具中国特色的制度，是法治中国管党治党的重要工具，是中国共产党领导国家与人民不断走向富强的重要法宝，也是党组织和党员工作与生活的具体识别导引。

党内法规不仅关系着维护执政党的地位、党执政能力的提升，而且是国家治理体系与治理能力现代化、党领导中国人民从一个胜利走向另一个胜利的重要制度保障。

中国共产党应该如何领导中国人民依法治国，如何领导政府依法执政，是法学界面临的重要而艰巨的任务[2]。党的十九大强调“加强党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策”[3]。由此，学术界对党内法规研究逐步升温，党内法规成为研究热点[4]，特别是党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要构成部分以后，“党内法规”合法性问题也引起学者们的关注。

学者多从政法视阈和多元法社会视阈对“党内法规”进行合法性论证。政法视阈多为政治学学者和法学学者，他们采用马克思主义法理思想、中国特色社会主义法治思想作为武器，从历史实践、文化认同、社会共识等角度，论证“党内法规”理论创新的合理性与合法性[5]。多元法社会视阈多为社会学学者和法学学者，不仅运用本土化的思想武器，同时运用西方法理思想，对“党内法规”合法性进行论证。例如，有学者运用特别权力理论从正当性、适用范围、效力边界进行合法性论证[6];有学者运用公法理论从良法善治的标准：合理性、可操作性、可接受性进行合法性论证[7];有学者运用“活法”理论从历史实践维度对其合法性进行论证[8];有学者运用现代一般法学理论从“法”的概念标准论证“党内法规”的“软法”属性[9]。研究视阈不同，得出的结论也多有差异，如对“党内法规”的属性存在法律说、法和政策说、软法说、软硬兼备说等不同观点，但学者从不同角度，运用不同理论论证和理解党内法规与国家法律的关系、论证党内法规的法规范属性，不仅成为将党内法规纳入法学研究范畴的证成依据，也成为党内法规合法性的证成依据，提升了学界对“党内法规”学术属性问题的理解，共同推进了我国以党内法规建设为中心的制度治党实践。

统筹推进依规治党与依法治国的实践，需要我们对中国特色社会主义法治体系的“一体两翼”完备的法律规范体系与完善的党内法规制度体系，共同构成了中国特色社会主义法治体系的“一体两翼”。参见王建芹：《新时代依规治党的治理理念与逻辑》，《湖湘论坛》2018年第3期。达成共识。当下多学科研究视角和理论介入，形成百家争鸣态势，有利于起步阶段党内法规学的进一步发展，有利于理论有效回应实践。本文所做的理论工作是：基于法理理论之承认规则理论，对党内法规的权威性、持续性、应当性和有效性的法规范属性作出整体性的法理法理往往具有“正当化功能”。参见张文显：《法理：法理学的中心主题和法学的共同关注》，《清华法学》2017年第4期。党内法治的“法理”，主要根据中国特色社会主义法治理论，运用马克思主义法理学的基本立场、观点、范畴和方法，对党内法治的基本问题作出理论阐释。参见李林：《论“党内法规”的概念》，《法治现代化研究》2017年第6期。本文所探讨的法理，既包括人类社会共同认可的普遍法理，也包括中华传统法律文化中的法理基因，更应当包括中国革命、建设、改革历史征程中形成的现代法理，特别是中国特色社会主义新时代法理。参见张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。论证，再次论证党内法规具有法规范属性，但不是国家法律。本文无意论证其“软硬”属性，旨在对党内法规制度体系在中国特色社会主义法治体系的“一体两翼”作出一定回应。多一重理论认识，就会对党内法规的体系完善和学科发展多一重理论支撑，有利于促进党内法规自身理论发展和党内法规的学科发展。

法理理论之承认规则理论基于哈特的承认规则理论，认为法规范属性需具备权威性、持续性、应当性和有效性四个要件，每个要件都有各自的判准。

第一，权威性。权威是法的本质特征，规则的权威来自规则的社会性，即规则已经回应或正在回应社会的要求。而法规则的社会性是通过法律的多样性表现出来的。法的多样性主要体现在三个方面。“一是法规则分为义务性规则和授权性规则。

二是既存在明文规定权利和义务的成文法，也存在隐性权利义务的习惯法。三是适用范围的普遍性。立法者自己都享有与所有公民相同的权利和义务，并受法之约束”[10]（P353）。第二，持续性。“法具有持续性特征”[11]，真正的空白法之状态是罕见的，往往通过规则将立法权力从上一个立法者传递给下一个立法者，以保证制定法之权力的连续性。“承认规则”应是一种社会实践，“判断法规则是否具有持续性有两个判准：一是那些符合最终判准因而是有效的行为规则（包括义务性规则和权利性规则）必须得到普遍的服从;二是承认规则——包括改变规则及裁判规则——必须被官员接受，作为衡量官员行动的共同的、公共的标准——它是所有判断的终极标准”[12]（P83）。

第三，正当性，即承认规则所回应的社会要求是正当的。行为人搁置了自身利益判断并使用其他标准作为行动的理由，这种行为就具有了“应当性”，“将该种行为模式作为指引自己行为和评判他人行为的标准，并将团体成员必须遵守這一行为模式正当化”[13]。

第四，有效性。即承认规则被团体成员普遍接受。分析某社会规则是否具有法之效力，主要取决于该规则是否被团体内的人普遍遵守和适用。有效性的判准：一是发自内心接受规则;二是规则具有最高判准性;三是可能的惩罚性规则的约束[14]（P125）。

二、党内法规的权威性考证

党内法规的权威性来源于党内法规的社会性特征。承认规则理论在一定程度上能提升我们对党内法规权威性的思考。承认规则理论强调，规则的权威来自规则的社会性，认为“法与规则是一种社会控制工具，存在于社会生活的方方面面”[10]（P353）。而法规则的社会性是通过法律的多样性表现出来的。法的多样性主要表现为义务性规则和授权性规则;成文法或习惯法;适用范围的普遍性。党内法规关于权利义务规定是党员守法与否的重要依据，这些权利性规则和义务性规则具有法规则的社会性，也就具备了法规则的权威性。

（一）制定主体与权限法定

这里的法既包括宪法、法律，也包括党章等党内法规。党内法规制定主体主要有三类：一是党中央组织;二是中央纪律检查委员会和中央各部门;三是省、自治区、直辖市党委“党的中央组织”包括中国共产党全国代表大会、中国共产党中央委员会、中央政治局、中央秘书处、中央政治局常务委员会、中央纪律检查委员会。“中央各部门”包括中央组织部、宣传部、统战部、政法委员会等党中央工作部门。在地方党组织中，享有党内法规制定权的只有省、自治区、直辖市党委。市县乡镇级党委及省级党委的工作部门均没有党内法规制定。。正是出于有严格的中国共产党党内法规制定主体，“自1978年十一届三中全会以来，党内法规制定主体才能上下协调，一体推进，促进我们党内法规的制度建设与发展”[15]。

不仅党内法规的制定主体法定，党内法规制定主体的权限也法定。比如，党的中央组织有权制定党中央关于全党重大问题的法规，中央纪委和各部门有权制定各部委的党内法规，发挥上承党中央制定的法规和下启地方政府制定的法规的作用。省、自治区、直辖市党委有权制定本辖区的党内法规，并有权因地制宜地制定地方性党的法规，是对党的中央法规作出重大决策和部署的具体执行。相关制定主体制定党内法规需要遵循“规无授权不可为”原则。“规无授权不可为”中的“规”指的是宪法、法律与党内法规。宪法抽象性、概括性授权党的执政权，包括党内法规的制定权。党内法规对党的组织及其工作人员的权力进行了明确且具体的规范。如赋予党组织对下级党组织报备的党内法规和规范性文件具有审查的权利;强调党委要建立与人大、政府之间的备案审查的衔接与联动制度;规定党的农村基层组织对违规党员的处理权，各级党委特别是县级党委对出现严重问题的党的农村基层组织，有问责追责权等。相应职权其他党组织不能行使，否则构成违规越权，需承担相应的责任。

（二）制定依据法定

中国共产党各制定主体制定党内法规必须依据宪法、法律和党章。比如，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定，党中央有权责令改正或者撤销“同宪法、法律和行政法规相抵触”的党内法规。党内法规必须符合宪法和法律，这是党依法执政和依法治国的强制性要求，也是制度治党的主要依据。中国共产党党内法规各制定主体，制定党内法规的另一个重要依据是党章。“党章是中国共产党的根本大法，不仅是其他党内法规的基石，同时统领党内法规制度的体系化建设，在各级各类党内法规中具有最大权威和最高效力”[16]。

各制定主体在依据自己的权限制定相应的党内法规，是在依据宪法和法律的基础上，加强对党章的遵守与执行，是党依规治党和从严治党的强制性要求。

（三）党内法规的名称、文本与规范事项表述法定

党内法规的名称有严格的相关规定。《制定条例》强调关于党内法规的名称，除了党章以外，只能用六种名称命名，即准则、条例、规定、办法、规则、细则，严格规定了党章、准则、条例、细则的规范事项党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员权利义务及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。，同时规定党内法规的文本表述，可以根据内容需要进行类似编章节和条款项目的编纂。

（四）程序严格法定

《制定条例》从第15条到第30条严格规定了党内法规的制定程序：从规划与计划到起草，从审定到发布，每一个环节都必须严格依据相应的法定程序。例如，关于审批的相关规定，要求由专门前置审核机构进行审查，对不合适之处可以提出修改建议，建议如不被采纳，审批机关有权缓办或者退回。党内法规比规范性文件的审议和发布更加严格。党内法规的制定程序须严格依《制定条例》的相关规定行事，否则就要承担“退回”等不利后果。

三、党内法规的持续性考证

承认规则理论强调，法具有持续性特征。这种情况应该包括旧法新用、法之废旧立新和适时立法等法规则的持续状态。党内法规的持续性，主要表现为党内法规代际之间的不可间断性和有效衔接性，并满足持续性效力的基本条件。

（一）党内法规具有持续性的外在表征

党内法规持续性的外在表征主要表现在纵向上，即不同历史时期的党内法规的一脉相承与发展。新民主主义革命时期，中国共产党“把马克思主义建党原则与中国实际结合起来，制定了严格的党的纪律，取得了新民主主义革命的胜利”[17]。

新中国成立后，中国共产党发布《中共中央关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》等党内法规。改革开放后，我们党加强从严治党，出台一系列对违纪党员纪律处分的法规制度1982年党的十二大党章第一次以党的根本大法的形式规定了党的纪律面前人人平等的原则，并一直延续到十九大党章。这一时期我们党出台了一系列对违纪党员进行纪律处分的法规制度，如1983年的《关于共产党员在经济领域中违法犯罪的党纪处理暂行办法》、1987年的《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》、1988年的《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》和《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》等。参见蒯正明：《改革开放40年来中共党内法规制度建设的历史经验》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第7期。。

1992年我们党加强对领导干部选拔任用方面的监督，出台一系列相关制度建设十三届四中全会之后，我们党出台了一系列党内法规。例如，在领导干部选拔任用方面的党内法规：1995年的《党政领导干部选拔任用工作暂行條例》、2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》;在党内监督方面的党内法规：2003年的《中国共产党党内监督条例（试行）》;在党的纪律方面的党内法规：1999年的《中国共产党纪律处分条例（试行）》（后经过2003年、2015年、2018年三次修订）等。参见蒯正明：《改革开放40年来中共党内法规制度建设的历史经验》，《安徽师范大学学报（人文社会科学）》2018年第7期。。2008年我们党出台一系列加强权力运行制约和党内监督制度

主要包括2008年的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》、2010年的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、2008年的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》和2009年的《中国共产党巡视工作条例（试行）》等。参见蒯正明：《改革开放40年来中共党内法规制度建设的历史经验》，《安徽师范大学学报（人文社会科学）》2018年第7期。。

党的十八大以来，我们党加强了党内法规制度建设与运行保障方面的顶层设计与贯彻落实主要包括2013年的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》;2016年的《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党问责条例》;2017年的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》、《关于加强党内法规制度建设的意见》等。参见胡文木：《论党内法规对权力的规制》，《浙江学刊》 2017年第6期。

，党内法规建设迅速发展，先后出台了一百八十多部中央党内法规。2019年以来中共中央印发了修订后的《制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》、新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》和《党政领导干部考核工作条例》等党内法规制度，完善了党内法规体系，筑牢了全面从严治党基石。这是党内法规完善建设的重要标志和体现。由此，党内法规制度体系的“四梁八柱”基本建立，实现了有规可依[18]。我们逐步形成相对完善的党内法规体系，这体现了中国共产党在不同历史时期的党内法规的一脉相承与发展，表现出党内法规的持续性。

（二）党内法规满足持续性效力的基本条件

法规则持续性效力具备两个条件：一是最终判准必须得到普遍服从;二是承认规则——包括改变规则及裁判规则——必须被官员接受，作为衡量官员行动的共同的、公共的标准。换句话理解，就是“承认规则”应是一种社会实践，强调一项规则之所以会成为持续性效力的法规则，至少应该满足这样两个条件：一方面需要规范范围内的一般社会成员普遍服从，另一方面需要监督管理组织与管理人员将前者（包括改变规则、裁判规则）作为衡量该社会范围内的社会活动的共同标准。而且义务性规则要与权利性规则相结合。在所有的承认规则中，必定存在一条作为最高判准和具有终极性的承认规则，它是所有判断的终极标准。一项规则之所以是法之规则，主要是承认规则具有最高性与终极性的特点。

因此，遵守党内法规应该是一种典型的社会实践，属于“承认规则”之列，应该能满足两个条件：一是需要党组织、党员普遍服从党内法规;二是党内法规的监督管理组织与监督管理人员将相应的党内法规作为衡量党组织、党员等是否遵纪守法的共同标准，这也是评判党员最终是否违规违纪的最高性与终极性的标准。而党章是党内法规规范范围内的最高判准和具有终极性的承认规则，它是所有判断的终极标准。

四、党内法规的应当性考证

“应当”已成为法学学者们解释规范性含义的核心词汇。何谓“应当”？也就是说，“应当”能否被分析？“应当”是否具有被分析的可能性，依据的是它是否可以用“理由对于行动的影响”来阐述。一旦行为人搁置了自身利益判决并使用其他标准作为行动的理由，这种行为就具有了“应当性”，这种行动也会被人们视为“规范性的行动”。

（一）“应当性”的主要条件

承认规则理论强调，法规范性的核心就是“应当性”。“法规则分为初级和次级两类规则。初级规则课予义务，属义务性规则，主要对人们具体的行为进行规范”[13]。此法规则不以接受为条件，只是单纯地要求人们能实施或不能实施某些行为;“承认规则的作用是设定一个规则成为某特定法律体系的组成部分必须符合的条件。官员们应当按照承认规则设定的条件检定一个规则是否是法，他们有义务遵守承认规则”[13]。也就是说，法规则是否具有效力，其赋予权均来源于承认规则。党内法规用授权、禁止和命令的形式来规范相应的权利义务，所以党内法规就具有了必然的规范性和应当性。

（二）党内法规“应当性”的义务内容设定

党内法规的“应当性”主要是通过权利义务的设定来体现的。从党内法规调整的社会关系内容来分析，大部分“党内法规”主要对党组织与党员的行为予以调整和规范。“通过规定党内主体的权利义务，对党内主体的资源进行配置，影响党内主体的动机和行为，从而影响党内关系”[13]。在规范性语词中，“‘义务‘责任这些语词构成了一种重要的次类型”[19]。义务是党内法规内容中一个不可或缺的规范性词汇。一方面，“党内法规”规定了党组织与党员的义务。比如，作为党内法规的最高效力的党章，对党员和党组织赋予了“党的一切工作必须以符合最广大人民群众根本利益为最高标准”的义务。同时，党章规定了党员必须履行的八项具体义务。

“自党的七大党章第一次就党员义务作出明确规定。随后，有关规定日益完善，党员的义务也随着形势的变化而不断调整”[20]。再如，《中国共产党党员纪律处分条例》规定“禁止违反有关规定从事营利活动”，公民有经营自由权，但党员没有，这是党员必须遵守的。同时规定：“违反有关规定从事营利活动，包括买卖股票或者进行其他证券投资等，视情节轻重予以警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等处分”。党内法规创设了禁止党员未经批准从事营利活动具体的党纪处分措施。作为一个为人民服务的政党，中国共产党没有什么私利可言，而作为这一组织的有机构成——党员也应当为国家为人民毕生无私奉献。中国共产党党员的义务是指党员对中国共产党的责任性，其本质是全心全意为人民服务。这体现了“党内法规”对党组织与党员义务的设定。党内法规对党组织与党员义务的规范，党组织与党员必须有规必依。

（三）党内法规“应当性”的权利内容设定

“党内法规”对党组织与党员的权利也进行规范。比如，党的七大党章首次明确规定了党员的四项权利：党员的讨论权、选举权与被选举权、建议权和批评权。之后的党章有关规定日益完善，十二大党章将党员权利增至八项。党章对党员的权利规范，不但给党员权利以制度保障，同时激发了党组织与党员积极改善党的自身建设的主动性。不管是对党组织与党员进行义务规范还是权利规范，都证明了“党内法规”具有“应当性”。

（四）党组织与党员对党内法规“应当性”的实践遵循

党内法规属于团体社会规则，其成员——党员在实践中遵循这些规则，党内法规应具有规范性与应当性。党员对党内法规的接受表现为：党员视党内法规为其共同的工作和生活准则，并在工作和生活中不断批判反思，此态度应在批评与自我批评，以及对于遵守的要求中体现出来，并且承认这些批评和要求是正当的;“所有这些可以从‘应当‘必须，以及‘应该‘对的和‘错的这些规范性术语中发现其独特表达”[11]。党员接受党内法规对自己工作和生活指导，表现为党员长期的一种心态，“此种心态将该种行为模式作为他们自己未来之行为的导引，并且也将该行为模式作为批判标准，以正当化该团体成员对其他人须加以遵守的要求和各种促使人们遵守的压力形式”[11]。

當党员接受党内法规时，就会将其作为自己应遵守的行为准则，对违反行为持否定态度。承认规则理论强调“团体的社会规则是规范性的，其规范性体现在团体中的多数人对于规则持有内在观点：他们在实践层面接受并使用这些规则作为其行为的指引，这同时是规则成立的必要条件”[11]。

“被制定出来的法规则，能够被承认的判准，成为有效的鉴别准则，从它被制定出来的那一刻起，在真正被人们实践出来之前，就以法规则的姿态存在着”[21]。从颁布之日起，在实际应用之前，党内法规以法规则的形式存在。党内法规的“应当性”使其具有了强制性效力。

五、党内法规的有效性考证

党内法规的有效性问题就是指党内法规的法之效力问题。有效性，即党内法规对其规范主体行为的约束力。“分析某社会规则是否具有法之效力，主要取决于它是否应当被人们遵守和适用。承认规则理论更重视规范有效性的判断标准：一是接受规则;二是承认规则;三是可能的惩罚性规则的约束。我国大多数学者强调法的效力在于“对人们的行为能发生法的约束和强制作用”[22]（P346）。尽管有部分学者对党内法规是否具有“法律”属性存有疑虑，但大多数学者强调党内法规属于广义上的“法”[23]，认为党内法规为相关领域的调整主体“共同遵守”。不同的党内法规分别对相应的党组织、党员或公权力组织、公权力行为人产生相应“法”之约束力。

（一）党内法规的效力范围

党的十九大报告强调指出：“坚持党对一切工作的领导”， “党统领一切”是新时代中国特色社会主义取得成功和走向胜利的根本政治保证。

这里的“统领一切”不是事无巨细地干涉各种具体事务。“党应该领导一切，党能够领导一切。问题是如何领导一切？什么是一切……我们所说的一切是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉”[23]。

党全方位领导“党政军民学”，也就是说，党内法规不但能约束党组织与党员，有的党内法规也能约束非党组织与党外人士[24]。党全方位领导“党政军民学”，党的领导势必将其他公权力组织与公权力行为人也纳入党内法规的调整范围，否则中国共产党将成为只能领导自己的政党，这不符合中国现实社会的发展，也与中国依法治国方略相悖。党内法规不仅对党组织、党员具有约束力，对其他公权力组织与公权力行为人也具有规范效力。

（二）对党组织与党员的约束力

这部分党内法规主要是调整党内关系，调整范围主要是“党的组织机构之间、党的组织机构与党员之间和党员与党员之间这三种关系”[25]，具体包括党的组织建设规范、党的工作与活动规范、对党员行为的规范（包括党员的权利、义务、纪律和参加组织活动的要求等），以及对党组织和党员、党的领导干部的监督与问责（包括监督与问责机构、监督与问责范围、监督与问责方式、监督与问责程序等）[9]。如《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等，其仅仅适用于党内。这部分党内法规占比最大，仅对党组织和党员有规范效力。

（三）对其他公权力组织与公权力行为人的约束力

毋庸置疑，在党的自身建设领域内，党内法规应当仅以党组织和党员作为调整对象。但“在特定情形下，党的纪律法规会产生溢出效应，对普通公民、法人、其他组织设定相应的义务”[9]，“没有党组织、党员参与的社会关系绝不可能纳入党内法规的调整范围，否则就会混淆党内法规与国家法律的应有边界，造成党政不分”[26]。

这部分党内法规除了对党组织和党员有规范效力之外，对其他公权力组织与公权力行为人也产生约束力。这部分党内法规调整党内外关系，“不但规范党的组织机构和党员的行为，而且规范相关的非党组织及其工作人员的行为，不仅对党的组织机构和党员具有效力，也对相关的非党组织及其工作人员具有效力，具有相应的强制性，因为部分党的组织机构具有类似于‘准国家机关的地位和性质，而且对相关非党组织及其工作人员能产生‘实质性的影响力，因而它在性质上属于‘准法律”[27]。这里的“准国家机关”主要是指行使公权力的机关，如人大、政府、政协、司法机关、军队等。这部分党内法规比较多，如《干部教育培训工作条例》《中国共产党政法工作条例》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《党政领导干部考核工作条例》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《公务员职务与职级并行规定》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》等。这部分党内法规占比也比较大，属于调整领导执政方面行为的法规，规范着执政党与其他公权力机关之间的领导和被领导关系、党的领导体制与方式，对相关各方主体均具有一定的法之约束力，相关公权力机关和公权力行为人不得违背，否则，就必须承担相应的政治责任和行政责任。正是这种政治责任和行政责任约束着其他公权力机关和公权力行为人的行为。

党组织、党员、其他公权力组织与公权力行为人通过对党内法规的适用，不仅实现了党内法规对党组织和党员的规范效力，同时达到了对其他公权力组织和公权力行为人的规范效力。党内法规的这种有效性，通过对调整对象行为的规范、预防与警示等行为指引，引导其遵守党内法规。

六、结语

党内法规的权威性、持续性、应当性和有效性四个规范特征，在一定程度上帮助我们更好地理解为什么党内法规能成为党领导中国人民不断走向一个又一个胜利的重要制度保障，更好地理解为什么说完备的法律规范体系与完善的党内法规制度体系，共同构成了中国特色社会主义法治体系的“一体两翼”[28]。党内法规的权威性具体表现在制定主体与权限法定、制定依据法定、名称、文本与规范事项法定、程序严格四个方面。党内法规能满足具有持续性效力的法之规则的两个条件：一是需要一般社会成员普遍服从党内法规;二是党内监督管理人员将党内法规作为衡量党组织、党员等的共同标准，党内法规的持续性以不同历史时期的党内法规的一脉相承与发展表现出来。党内法规本身的“应当性”，使其具有了成员行为的指引功能。党内法规本身的权利义务规范也因此成为党员遵守的行为标准，即黨员行为“应当性”的辩护标准。党内法规的有效性体现在对党组织、党员、其他公权力组织与公权力行为人的约束力。不同的党内法规分别对相应的党组织、党员、公权力组织、公权力行为人产生相应的约束力。

党内法规有力地保障了党的执政地位和党的执政能力的提升，是我国国家治理体系与治理能力现代化、党领导中国实现中国梦的重要制度保障。不断完善对党内法规的性质理解，有利于实现党的领导力的不断提升，有利于党的治理能力现代化的最终实现，也有助于深度理解中国特色社会主义法治体系的“一体两翼”之间的关系。对党内法规的权威性、持续性、应当性和有效性四个规范特征进行法理考证，进一步对党内法规的合法性进行考证，有利于推进我国以党内法规建设为中心的制度治党实践，促进党内法规自身理论发展。

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