内部治理及其对学会发展的影响

朱文辉 朱晓红

[摘 要]学会的内部治理是指依据法律和章程，用适当的方式规范其内部不同权力主体的关系，以确保实现学会的宗旨和任务，发挥其功能和作用的制度安排。我国学会内部治理的主体包括中国共产党的组织、会员代表大会、理事会和常务理事会、监事会和常设机构（秘书处）。内部治理的原则是确保实现学会的使命和宗旨，实现治理的规范化、民主化、科学化。只有重视和处理好与内部治理关联的若干因素，才能实现有效的治理。内部治理不仅涉及学会内部关系的协调，也涉及学会外部关系的协调，内部治理模式影响学会对利益相关方的回应力，影响学会服务与发展能力，关系到学会的自治和自律能力。

[关键词]社会组织 学会 内部治理

[中图分类号]G322.25

[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2020）07-0016-07

学会是专家学者等相关人士为促进学术的繁荣和发展而志愿结合的社会团体。学会的发展水平决定于学会的内部治理。学会的内部治理是指依据法律和章程，用适当的方式规范团体内部不同权力主体的关系，以确保实现学会的宗旨和任务，发挥其功能和作用的制度安排。内部治理是由中国共产党的组织、权力机构、决策机构、监督机构、执行机构等连接组成的責权利划分、分工与合作关系和配套机制构成的有机整体。学会的内部治理结构具有法律的规定性，是确保学会作为社团法人的根本保障。内部治理的实质是对社会组织权力划分、决策与执行、监督与反馈的一整套制度性安排。内部治理与内部管理不同。在现代语境下，治理特别强调的是多元主体、民主协商，是多元主体互动的制度安排;管理强调的是为了实现某个目标而进行的计划、组织、领导、协调、控制等活动。学会的内部管理一般更多是指在治理体系中的秘书处层面，为执行内部治理中的决策机构所形成的决策而开展的计划、组织、领导、协调和控制等活动。

一、内部治理的构成主体

内部治理的完善与否在很大程度上取决于内部治理结构的完善程度。内部治理结构是指在学会中，会员、理事、监事、员工之间相互制衡所形成的有机整体，包括中国共产党的组织、会员（代表）大会、（常务）理事会、监事会、秘书处等的组织架构以及各部分之间的权、责、利划分①。内部治理结构的基础单元是会员，以会员为核心，形成与会员相关的不同组织机构。其运行的主旨在于整合会员以及利益相关方利益，为实现组织宗旨而提供有效决策和行动，并妥善解决委托-代理关系可能产生的信息不对称、契约不完全性等现象。我国学会内部治理的主体包括以下几方面。

（一）中国共产党的组织

中国共产党的组织是中国特色学会在内部治理方面的体现。按照中央要求，社会组织中的中共党的组织和党的工作应有效覆盖，即按单位、按行业、按区域建立党组织，实现全领域覆盖②;学会党组织是党在学会中的战斗堡垒，发挥政治核心作用。根据中共中央办公厅《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，社会组织党组织主要职责是保证政治方向，团结凝聚群众，推动事业发展，建设先进文化，服务人才成长，加强自身建设等。应该指出的是，学会中党的组织主要发挥政治领导作用，但并不是在组织和业务上包办、代替学会理事会的工作，其核心功能应是确保学会保持正确的政治方向。

（二）权力机构：会员代表大会

会员（代表）大会是学会最高权力机构，是确保实现会员治会、民主办会的基本形式，是（常务）理事会、监事会、秘书处产生的基础，是学会内部治理的逻辑起点。我国《民法总则》规定，社会团体法人应当设会员大会或会员代表大会等权力机构，从法律上确立了会员（代表）大会作为学会最高权力机构的地位。会员（代表）大会的主要职权包括：制定和修改章程;选举、罢免理事和监事;审议理事会的工作报告和财务报告;制定或修改会费标准;决定章程规定的其他重大事宜等。在会员人数较多的情况下，为了提高议事效率，需要选举会员代表，行使会员权利。对于全国学会而言，按照有关政策规定，人数较少的学会就由会员直接组成会员大会，会员人数超过200人一般需要建立会员代表大会。

（三）决策机构：理事会和常务理事会

理事会由学会（代表）大会选举产生，对会员（代表）大会负责，是会员（代表）大会授权落实各项决议的执行者，也是学会内部治理的决策机构。《民法总则》规定，社会团体应当设理事会等执行机构。理事会在会员（代表）大会闭会期间领导学会开展日常工作。理事会规模较大时，可根据需要设立常务理事会，在理事会闭会期间代为行使部分职权，对理事会负责。

按照民政部的社会团体章程范本，理事会的职权包括：执行会员（代表）大会的决议;选举或罢免常务理事、副理事长、理事长;选举（聘任）或罢免（解聘）秘书长;筹备召开会员（代表）大会;向会员（代表）大会报告工作和财务状况;决定设立或撤销执行机构、分支机构、代表机构等;制定内部管理制度;领导学会各机构开展工作;负责会员的发展和除名;决定副秘书长、各机构负责人的聘任等。常务理事会由理事会选举产生，在理事会闭会期间行使除“选举和罢免理事长（会长）、副理事长（副会长）、秘书长，以及向会员（代表） 大会报告工作和财务状况”之外的理事会职权，对理事会负责。

（四）监督机构：监事会

监事会是学会的监督机构，由会员代表大会选举产生，对会员（代表）大会负责。监事会与理事会是平行机构。监事会设立的目的是对理事会及常务理事会、秘书处的权力予以制衡，也是会员参与内部治理的制度安排。监事会的职权包含：选举或罢免监事长、副监事长;出席并向会员（代表）大会报告工作;列席并监督理事会履职情况;监督财务和运行情况等。

（五）执行机构（又称办事机构）：学会的秘书处

秘书处是学会理事会领导下、授权秘书长具体负责的常设专职办事机构。秘书处对理事会和常务理事会负责，受理事会及常务理事会和监事会的监督。秘书处负责落实理事会和常务理事会的各项决策，确保学会的日常运转[1]。

二、内部治理的原则

内部治理的原则包括使命与宗旨至上原则、民主治理原则、科学治理原则和规范治理原则等。

（一）使命与服务宗旨至上原则

学会是会员为了实现一定的目标而建立的志愿组织，因此学会内部治理工作的各项制度和行为必须有利于充分体现组织的崇高使命和宗旨，有利于激发成员的志愿服务精神。学会等社会团体与企业的最大区别，在于不能依靠利润动机驱动，而主要靠公益或互益性的使命和服务宗旨来凝聚和驱动，志愿精神是学会发展的根本动力。只有在治理中充分体现出使命与服务宗旨，才能获得会员和社会的信任以及组织的发展空间。如果仅以物质利益、权力、某机构或个人的旨意为追求导向，则会损伤学会的公信力，降低学会的组织力和运转绩效。

（二）民主治理原则

民主性是学会等社会组织的根本属性，民主办会是学会内部治理应当遵循的根本性原则。民主治理是指在治理中充分体现包容与共享，让团体内部的不同利益相关方共同参与决策，在让成员充分掌握信息的基础上进行决策的博弈。在谈判冲突妥协过程中，在实现纳什均衡的基础上，遵守共同规则和规范。民主治理是学会性质所决定的，同时其产生还有两个原因：一是由于学会是会员自愿结合的社会团体，其成员之间没有行政上的隶属关系，也不是通过经济利益相吸引，只有通过民主的方式吸引成员广泛参与，才能密切成员与团体的联系，增强会员的忠诚度，调动成员的主动性、积极性，推动团体增强凝聚力和活跃度。二是民主治理有利于提高决策的科学性，降低决策失误带来的风险。

在治理中，应当维护会员的权利，并确保包括所有会员，不论规模大小（团体会员）、职务高低、学术地位（个人会员），均受到平等对待，如果会员权益受到损害，应有补偿机制;还应该关注利益相关方的合法权益，确保面向会员和面向社会的信息公开;确保理事会对学会的战略性指导和对秘书处专职团队的有效监督，确保理事会对会员（代表）大会负责，受到监事会监督。为了保障民主治理，学会治理结构的成员应该有广泛的代表性，主体机构负责人及成员的产生或罢免应在充分民主酝酿的基础上，通过无记名投票或协商产生。

（三）规范治理原则

规范治理是指在治理过程中要充分依法依章运作，严格遵守国家的法律和政策，依靠健全的制度体系进行治理;同时达到权力制衡，实现决策、执行、监督环节的分工，即“三权分离”，实现学会的自律与规范。一方面，在内部治理结构设计中，将决策机构、执行机构、监督机构及其人员进行分离。理顺内部治理结构间的功能与关系，明晰不同利益相关方的制衡关系，使运作符合法律政策以及章程的规定和要求，保障会员权利，推动其健康有序发展的动态过程。另一方面，要建立健全规章制度体系。要靠制度管人，靠制度管事。坚持有章可循，有章必循，违章必究。在制度内容上确保务实而有操作性，符合本团体的实际;在制度体系上要尽量全面系统，一般应有民主选举制度、民主决策制度、财务资产制度、人事管理制度、诚信自律制度、信息公开制度、会员服务和权益制度、印章档案制度、文件报批制度、激励约束制度等。同时，制度内容必须有惩戒条款。在制度执行上，要严肃认真、不折不扣，通过执行确保其权威性。

（四）科学治理原则

学会的治理必须符合社會组织运行的基本规律，体现合理、合法和有效性。通过科学的制度安排产生会员代表，并通过科学的议事规则保障会员参与决策的权利，从而降低决策风险;同时通过合理限制决策机构的规模，限制负责人数量，提高学会决策的效率;通过构建科学的内部监督机制，提高学会自律能力。合理设置分支机构、内设机构，实现精细化管理与分层管理，是提高内部治理科学化水平的重要方面。

三、与内部治理密切关联的若干因素

学会的内部治理受到外部环境和自身资源两方面的影响。从我国学会的实际情况看，以下四个因素具有最为直接的作用。只有妥善处理好这几个因素，完善的内部治理才有实现的可能。

（一）支撑（挂靠）单位的干预

在我国的学会管理体制中，由于历史原因，存在一种挂靠体制，即学会办事机构依托一些政府机构、事业单位或企业而存在。由于体制原因，这些支撑（挂靠）单位可能对学会的治理产生一定的作用，这是一种独立于学会内部治理的外部因素。一些支撑（挂靠）单位不恰当地干预学会主要负责人的选任、办事机构人员的安排以及其他内部治理事务，这将制约学会内部治理的自主性，破坏学会的公信力和民主治理原则。但这种制约取决于干预的程度，如果干预程度大，则可能使学会变成附属机构，失去其社会团体的基本属性[2]。如果没有或只有较少的不当干预，则对内部治理没有或只有很少的影响。在多年来科协系统的改革探索中，一些学会与挂靠或支撑单位脱钩，或采取多支持单位的模式，试图消除或制衡这种不当干预，确保学会内部治理的自主性。

（二）学会资源的获取方式

资源获取方式将决定内部治理的方式。从一定意义上说，内部治理结构和制度属于学会的“上层建筑”，而学会的经费、社会资本乃至形成的利益结构关系，则属于“经济基础”。“经济基础”决定“上层建筑”。如果学会的资源主要来源于业务主管单位或挂靠单位，则学会的运作必然将受到业务主管单位或挂靠单位的制约;如果学会的主要资源来源于学会秘书处和核心领导人员的创收或资助，则有可能学会秘书处人员或少数核心领导人员在内部治理中形成控制力。如果对这种权力不加以约束，就可能造成内部治理方式的失衡，学会的内部治理权就可能被某些机构或小圈子控制。反之，如果学会的学科或专业发展良好，学会的会员基础雄厚，学会主要资源的来源多元化且来自于会员会费和社会捐赠的收入占有较大比例，学会的内部治理结构或治理方式的改善就有比较良好的前提。

（三）学会主要负责人的观念和能力以及匹配度

从学会的调研情况看，如果学会理事长和秘书长具有强烈社会责任感、事业心和公信力，有民主作风和管理运作能力，且理事长、秘书长配合度较好，则学会的内部治理绩效往往较好。如果理事长和理事会形同虚设，秘书长及团体掌控学会，则学会就有被内部人控制的可能。如果理事长及理事会较强，而秘书长及其团队实力薄弱，则学会虽然民主，但治理的执行绩效较差。只有两者均强且匹配度高的学会，其内部治理才可能既民主又高效。

（四）外部法律政策环境

主要表现在法律政策对学会治理的作用。如果法律政策体系完善，有关内容清晰明确，则将对学会的内部治理结构和治理方式起到有力的促进作用。反之，学会可能会无所知从，迷失方向[3]。

四、内部治理对学会发展的影响

学会内部治理水平会影响到学会的发展。内部治理不仅涉及学会内部关系的协调，也涉及学会外部关系的协调，是学会生存环境与学会管理运行的交汇点。

（一）内部治理模式影响学会对利益相关方的回应力

学会的利益相关方包括政府（登记机关、业务主管单位）、挂靠（支撑）单位、会员、员工、社区等。

1.良好的内部治理是政府对学会规范运作的制度要求。学会依法依章自治，是政府对学会的期望和要求，即根据章程的规定，会员（代表）大会、理事会、监事会、秘书处各个主体组织须要素齐全、功能合理，運作高效，充分实现分工制衡，有效自律、风险自控。

2.内部治理是回应并协调不同利益相关方诉求的重要渠道。理事会作为内部治理的核心决策机构，采用多数决策原则、一人一票原则，有效协同不同利益相关方的利益和诉求。监事会的监督，则保障这种回应机制是民主和规范的。

3.内部治理是回应会员需求的重要机制，其成效影响会员的凝聚力。对于学会内部利益相关方而言，内部治理的作用在于是否吸引、整合会员资源，使得会员融入学会组织与管理全过程。通过内部治理结构和治理机制设置，给会员民主参与的渠道、表达诉求和意愿的机会、监督学会运作的权利，赋能会员，提供会员成长路径。这是决定会员凝聚力的重要关键因素。

4.内部治理是秘书处团队获得授权和认可的重要机制。秘书处是理事会的常设机构，秘书处在理事会的领导下要获得充分的授权，有足够的空间开展工作，同时又要对理事会负责，向理事会报告，接受理事会考核和监督。如果理事会越俎代庖，或者秘书处越权越位，都会影响二者功能的发挥，甚至会带来学会治理的混乱局面。合理的内部治理模式，应明确秘书处授权，并对秘书长进行科学的考核和有效的监督。

（二）内部治理影响学会服务与发展能力

1.内部治理的科学性决定了学会管理的效率。内部治理是否科学有效，决定了学会决策执行监督的效能。例如，会员（代表）大会议事规则是否合理，理事会规模是否恰当，监事会监事的知识背景以及资历和履历是否胜任等，决定了会员（代表）大会能否有效决策，理事会能否快速决策，监事会能否有效监督，这都取决于内部治理的科学性、合理性。实践经验也表明，庞大的理事会，不利于科学有效决策;缺乏法律和财务背景的监事的监督，顶多只是程序性的监督。

2.内部治理决定了学会服务对象的定位以及资源整合的能力。会员结构、会员代表结构乃至理事（常务理事）结构，与学会对其服务对象的定位有密切关系。会员及会员代表、理事及常务理事的构成，是服务对象定位的反映，同时，如果不能回应学会服务对象的要求，则必然导致学会失去部分服务对象的支持。例如，理事层面如果没有女性理事、青年理事、某个地区、某个领域的理事，则学会对女性会员、青年会员、某个地区、某个领域会员的愿望和诉求无法完全表达和实现，那么就会失去这类会员的支持。相应的，内部治理也与学会资源整合能力有密切关系。如果内部治理结构与服务对象的结构相一致，就会赢得该领域、该类人群的资源支持，包括会费、捐赠、项目、社会网络等方面的支持。

（三）内部治理关系到学会自治自律能力

1.内部治理模式反映了学会与外部利益相关方的关系是独立还是依附。一方面，学会内部治理模式是外部利益相关方对学会的影响力的集中体现。学会业务主管单位或者支撑（挂靠）单位如果对学会干预较多的话，则其内部治理实际决策权就掌握在业务主管单位或支撑（挂靠）单位中，会员大会的权利实现以及理事会决策能力就容易受到限制;另一方面，学会内部治理模式也决定了外部利益相关方对学会的影响力。实践中会发现，同一个业务主管单位或者支撑（挂靠）单位，不同学会的内部治理模式差异很大。其原因是学会的会员、理事参与度高，决策能力强，因此在学会与外部利益相关方的博弈中就争取到一定空间，一定程度上削弱了业务主管单位或支撑单位的干预能力。内部治理模式影响了学会和政府的关系、学会和支撑单位以及其他资源方的关系，体现了学会的治理类型——独立自治的学会还是依附型的学会，抑或是过渡期的学会。可以说，内部治理模式是国家与社会关系的缩影。

2.内部治理能力决定了学会自律能力。良好的内部治理能够实现权力的分工与制衡，实现学会自我监督与自律。一方面，内部治理的规范化水平提高，是学会防范风险的重要前提。规范的治理，意味着风险隐患的减低;另一方面，内部治理能力高低是学会实现自我有效监督的前提。例如，会员参与度高，理事决策能力强，监事履职能力强，客观上会降低学会决策与行动过程中的信息不对称程度，有利于实现信息公开、有效监督，保证学会实现其办会宗旨。

注释

①中国科协学会学术部 中国科协学会服务中心.中国科协全国学会发展报告（2017）[M].北京：中国科技出版社.2018.

②中共中央办公厅.关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）[Z].2015.

参考文献

[1]中国科学技术协会.中国科协全国学会发展蓝皮书[M].北京：中国科学技术出版社，2019.

[2]朱晓红.政社分开对社团与业务主管单位、挂靠单位关系的影响——以中国科协所属学会为例[J].北京财贸职业学院学报，2016（6）：5-10.

[3]中国科协学会服务中心.学会内部治理工作手册[M].北京：科学出版社，2020.