民国土地立法探赜及启示

乔少辉 王佳

摘 要  自1905年孙中山明确提出“平均地权”理念以来，民国的政法先贤们为民国土地立法倾注了无数的心血，却最终付诸东流。民国土地立法既是对原有封建土地制度发起的一次挑战，也是奠定我国土地制度的重要基石。虽然民国土地法未能落实于实践，但近代法政彦硕的智识贡献仍有可堪借鉴之处。

关键词  平均地权 土地政策 土地法 土地制度

中图分类号 D922.31 文献标识码 A 收稿日期 2020-01-09

Abstract Since Sun Yatsen clearly put forward the concept of "equal land right" in 1905， the political and legal sages of the Republic of China have devoted countless efforts to the land legislation of the Republic of China， but they have finally failed. The land legislation of the Republic of China was not only an effort to challenge the original feudal land system， but also an important cornerstone of China's land system. Although the land law of the Republic of China could not be implemented in practice， the intellectual contributions to modern law and administration could still be used for reference.

Keyword  equal land right; land policy; land law; land system

土地，作为农民赖以生存的基础，历来为立法者所重视。近代中国革命的核心问题就是土地问题。一百多年前，孙中山就在三民主义中建构起“平均地权”的理念，并由此进一步描绘出“耕者有其田”的政治愿景，在国民党内部极力倡导以法制手段解决土地这一根本性问题，遗憾的是，他的后继者却未能恪守这一信念，民国的土地法历经19年最终以失败告终。唏嘘之际，也引发了我们更深层次的思考。按说，扎根于辛亥革命的土壤中，受三民主义灌溉的土地法应当充分发挥其革命性的作用，而为何事实恰恰相反？困扰我国上千年的土地兼并规律真的无法抗拒吗？土地私有和土地国有之矛盾注定無法调和吗？

一、理念先行：孙中山的民生主义思想

1.“民生主义”的内涵。孙中山在他的三民主义中将“民生主义”具体阐释为“平均地权”和“节制资本”两大方面。民生主义的提出根植于中国的传统，力图改变长期以来的地权分配不均、租佃制度不平衡等问题。民生主义兼具了当时特殊的时代特点和中国的传统特色，在三民主义中格外出彩，也是孙中山倾注心血铸就的重要主义。在孙中山的不懈努力下，国民党内部借由三民主义达成思想上的一致，进而将民生主义中提出的“平均地权”和“耕者有其田”思想作为民国土地立法的指导思想。

2.“平均地权”的萌芽。“平均地权”这一理念萌芽于1905年。孙中山认为，导致社会不公的根本原因在于私人对土地的垄断，土地随社会发展的增加，利益被私人占有从而导致广大人民的利益受到了地主的侵害，并提出“当改良社会经济组织，核定天下地价，其现有之地价仍属原主，所有革命后社会进步之增价，则归于国家，为国民所共享。”1919年，孙中山进一步制定了实施平均地权的方法，一方面要“定全国之地价”，地价由土地所有人申报，国家按价登记;另一方面，国家应当制定相应的法律法规，尤其是税法和土地法，来完善这一制度。1924年，他在国民党“一大”上强调：“私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家就价征收，并于必要时依报价收买之。”至此，孙中山的“平均地权”思想彻底确立，即通过国家征收的方式实现土地的国有化，既能“节制资本”，又能保证土地价值中因“社会之进步而增加”的利益收归全民所有，在他看来，实在是实现“天下为公”的不二之选[1]。

孙中山创造性地提出了循序渐进的四个措施来保障“平均地权”的主张能落到实处：其一，“规定地价”。即先由国家负责调查各地的土地情况，再由土地所有人按照其所有的土地向国家报价，国家据此作为“规定地价”并将其所有的土地登记入册。其二，“照价征税”。即按照前述所确定的地价作为征税依据，收取1%或2%的税金。其三，“照价收买”。这一规定实际上赋予了国家一种权力，即通过收买的方式消灭个人的土地所有权，且在此种情况下个人无权拒绝。其四，“涨价归公”。这是平均地权思想中最具有革命性的部分。按孙中山的理念，土地的增值利益不应该由地主个人享有，而是应当由全体国民共同享有，据此他提出在地价确定后，土地的增值利益要完全收归公有。这一主张实质上已经摆脱了传统土地观念的窠臼，建立了土地国有制度的雏形[2]。

二、立法筑梦：民国《土地法》的制定与修改

1.“二五减租”政策的提出。1924年11月，第一次国民革命已经揭开序幕，孙中山签署减租命令，标志着“二五减租”政策的诞生。次年，在《最近政纲决议案》中，国民政府第一次正式确立了“二五减租”政策。所谓“二五减租”，是指原本用于缴纳田租的税款由50%减为25%。其实，孙中山提出这一政策并非偶然，一方面，孙中山自“一大”开始对农民问题的认识产生了质的飞跃，在中共的帮助下充分意识到农民是不可或缺的革命力量，因而在政治主张中强调维护农民的利益。另一方面，当时广东等地区的农民迫切要求减轻田租，孙中山顺势提出减租政策，也是其“顺天应人”思想的体现。然而事与愿违，短短一年后，孙中山的努力就开始被否定。时间推移到1927年，汪精卫领导的武汉国民政府将最高地租上调为40%，这与减租时期的37.5%相比，后退甚多，也表明二五减租政策实际上正在被抛弃。

2.《土地法》的制定。1928年，《土地法原则》出台，该原则由国民党立法院起草，旨在对现行的庞杂土地条例、法令进行规整，标志着《土地法》的制定正式提上日程。1929年1月，《土地法原则》出台，一年后，《土地法草案》正式公布。《土地法》的制定严格秉承了孙中山遗教，将孙中山的两大思想，“平均地权”和“耕者有其田”贯彻其中。

《土地法原则》中将《土地法》的立法目的阐述为对“总理遗教”的秉承，即通过立法的方式实现“平均地权”的政治主张，使广大农民受益，充分利用土地。并且再次强调，土地的增值利益并非个人所得，对私人垄断土地谋取利益的行为坚决地予以反对。同时，《土地法原则》确定了实现“总理遗教”的“惟一最有效的手段”，即国家“照价征税”，对土地的增值税进行征收。不久，在《土地法原则》的立法精神指导下，《土地法》出台，其总则部分的规定也充分贯彻了原则的精神内涵。《土地法》第7条规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体，其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”第8条规定：“可通运之水道、公共交通道路、公共需要之天然水源地、名胜古迹等关于民生的土地不得私有。”据此可以看出，当时的立法者想从两方面实现“平均地权”的目标，一方面，立法者通过立法的方式规定土地的性质为国有，以限制土地私有;另一方面，立法者在设计法条时强调了对个人和团体取得私有土地的限制性规定，进一步压缩土地私有的空间。《土地法》第15条规定：“地方政府对于私有土地，可斟酌左列情形，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额。但应经中央地政机构之核定。一为地方需要。二为土地种类。三为土地性质。”《土地法》第16条规定“私有土地受前条规定限制时，由主管地政机关规定办法，限令于一定期间内，将额外土地分割出卖。”足见国民党立法者将孙中山遗教奉为圭臬，遵从其民生主义而制的土地法中处处流露出“平均地权”的色彩。

3.《土地法》的修改。遗憾的是，《土地法》一出台就遭遇了前所未有的阻力，各地均以种种理由推诿，拒不执行相关的土地政策。由于现有的土地法不具备操作性，国民党立法者不得不进行妥协。1934年，民国时期的中国地政会发起了土地法修改运动。不久后，土地专门委员会诞生，专门负责对《土地法》进行修改，后由该委员会起草了《修正土地法草案》。《草案》分为五编，共275条，另附对土地法原则的修正说明三十余条[3]。随后不久，抗战爆发，迫于动荡的时局和地方势力的阻挠，《修正土地法草案》并没有真正施行。一方面《修正土地法草案》对《土地法》进行了改良，让土地法更能适应当时的情况，并提出了一些有利于农民的土地政策。另一方面，应当看到这些政策的实质上是为了缓解国民政府战时财政紧张的压力，并没有真正地解决土地问题。

三、大厦将倾：民国《土地法》的贯彻实施受挫

1.土地法的实施。1930年《土地法》出台时，在第5条中规定：“本法之施行法，另定之。”似有一语成谶的意味，往后十余年，《土地法》的施行一直阻力重重，舉步维艰。1935年，《土地施行法》正式颁布，并确立了该法的施行时间与《土地法》一致，定于1936年3月1日。至此，以《土地法》和《土地施行法》为基石，共同构筑了国民政府时期的土地制度，而此时距离《土地法》公布已经过了六年之久。且正式施行不过年余，又横生波澜，因其适用过于困难，不具有可操作性而饱受诟病，后不得不一次次进行修改。而新生的《修正土地法草案》也因抗日战争的爆发而胎死腹中，直到1946年，抗日战争胜利，国民政府才后知后觉地将之捡回——《中华民国土地法》再度公布实施。

这期间，部分地区也积极开展了土地改革措施。1931年，河南、安徽、湖北等地兴起农村改革，当地政府为鼓励和深化改革出台了《农村土地管理条例》《屯田条例》等法律;1933年，《计口授田办法》在福建第一次试行;1935年，山西部分地区在阎锡山治下大力推行村民集体共有的土地制度;同年，龙眼村自发地开展土地改革实践，后由福建省政府颁行《扶植自耕农暂行办法》;《新赣南地政实施办法》在蒋经国的主持下出台，旨在帮助江西赣南地区进行土地改革等[4]。遗憾的是，这些局部改革有的根本没有实际实施，有的虽然实施有所效用，但又很快消逝，如同昙花一现。虽然各地政府试图用立法的方式推进土地制度改革，但这些措施已和“总理遗教”的初衷相去甚远，又迫于国内政局波动的压力，连减租政策都被频频废止，更毋论实现“平均地权”的理想了。

2.《土地法》失败的原因分析。《土地法》在颁行前曾被寄予厚望，它既是孙中山遗教中“民生主义”思想的直接继承，也是无数政法先贤们力图改变封建地主土地所有制的心血结晶。虽然《土地法》在颁行之初稍有成就，例如南京国民政府制定了“规定地价”的相应措施并付诸实践;创设了土地金融制度等。但其立法的核心目的，即借助《土地法》在广大农村实施土地改革，这一愿景却彻头彻尾地败了[5]。对土地法失败的原因需要从多个方面综合考虑。

第一，立法者对进行土地改革缺乏决心。一方面，国民党的立法者希望秉承孙中山遗教，将“平均地权”和“耕者有其田”的思想融入《土地法》中，故在立法中明确限制了个人获取土地所有权的范围，同时赋予土地所有权国有的属性。另一方面，《土地法》在实践中受阻后又不得不进行妥协，法令颁布和实施举步维艰，上无立法决绝之勇气，下无明晰执法之信念，导致《土地法》的施行一拖再拖，反复修改后束之高阁。第二，《土地法》中缺少对法律责任的专章规定，从而使其执行力锐减。国民党立法者在制定土地法时左右摇摆，深受党派势力的干涉和政局的影响，一方面立法者想通过《土地法》一举解决土地问题这一根本性民生问题;另一方面，又迫于压力不得不采取折衷之法，而其后颁行的《土地实施法》也在法律责任方面含糊其辞，实则为各地拒不执行土地改革措施提供了温床。

四、观古鉴今：民国《土地法》立法的当下启示

前述已阐明了国民政府在制定土地法过程中的得与失，诚然，时移世易，当今中国的情况与百年前的农业社会已是云泥之别。纵使是作为其“嫡系继承者”的我国台湾地区《中华民国土地法》也有颇多修正，不得不承认民国时期的土地立法的体例布局可堪借鉴之处有限，但其作为立法资料参考，尚有可取之处。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十九届四中全会《决定》），为新一轮土地制度改革指明了方向，鼓舞了信心，又值我国民法典编纂之际，如何制定适合现阶段我国国情的土地制度？如何贯彻中央关于深化“三权分置”改革的精神？前事不忘，后事之师。或可从民国的土地立法中寻得些许启示。

1.土地立法应当关注本土化，为改革预留空间。民生主义中蕴含了深厚的中国传统土地观念，其所具有的本土化特点使之成为三民主义中最醒目的部分。民生主义中延伸出的“平均地权”“耕者有其田”“地尽其用”的思想更是直接指导了民国的土地立法和改革实践。虽然民国土地法最终以失败收尾，但它的“直接继承人”，我国台湾地区在《中华民国土地法》的指导下，以大量公布单行法的方式指引了台湾地区的土地改革实践。从最初的“三七五”政策，到后来的限田令，这些单行法的颁行助力土地改革，最终将“耕者有其田”变为现实，可见立法可以为改革的实践提供先导作用。而土地立法更是如此，十九届四中全会《决定》已明确新一轮土地制度改革涉及对现有土地制度进行法律修改，而学界却后知后觉，大多是先有各地政府的自发实践经验，后由各地主管部门采取试点展开，形成党内文件后才在学界启动法律修改和制定的相关环节。可见，在我国土地立法领域，理论往往在实践之后，因而难以起到指导改革实践的作用。未来立法应当更加关注本土化特点，在立法过程中更加大胆，为未来农村深化改革的方向预留空间，而非故步自封，待到实践成果已经瓜熟蒂落才做补充。

2.注重政治与土地立法的互动关系。政治从来都不是立法的旁观者，恰恰相反，政治往往是立法的重要因素，甚至是决定因素。时下，正值有利的政治形势，中央高度重视“三农问题”，大力推进“三权分置”改革，立法者更应充分考虑政治因素对土地立法的影响。“急用先立”“成熟一个制定一个”是我国一直坚持的立法方针，是通过改革开放以来的长期实践经验积累而形成的。但诚如前文所述，这样的立法无异于锦上添花，对改革实践难以起到先导作用，更难以贯彻十九届四中全会《决定》中关于深化农村土地改革的精神。笔者认为，应当全面把握十九届四中全会《决定》的精神，即尽快制定相配套的法律规范，助力农村深化改革，在土地立法领域开拓进取，为“三权分置”土地改革实践提供理论支撑和制度依托。

3.土地立法应当具有可操作性，增加执行力度。蒋介石认为，国民党不缺少优秀的立法人才和完善的理论体系，也制定了详备的政令和方案，卻没有与之相配套的实行方法和脚踏实地的行动，即使采取了一定的措施，也往往与当时的国情相悖，难以达成相应的效果，至于《土地法》的失败，亦是如此。笔者认为，今天的立法者应当在土地制度中制定可操作性的法律规范。例如，我国农村属于较为封闭的熟人社会，在此基础上强制农民在取得土地承包经营权时采用登记生效制度，以登记这一公示要件作为取得权利的标准是不合适的，也是不合理的，应当继续维持原有的登记对抗主义。

前车之覆，后车之鉴。虽然民国的土地立法与改革最终以失败告终，但民国的政法先贤们在土地立法上付诸的心血仍值得今天的立法者借鉴和参考。此外，我国今日土地制度所面临的复杂形势，更要求今天的立法者以一往无前的决心，为土地改革的实践点亮一盏明灯！

参考文献

[1]朱子爽.中国国民党土地政策[M].国民图书出版社，1943：69.

[2]陈顾远.土地法[M].商务印书馆，1936：99.

[3]萧铮.拟请修改土地法导言[J].地政月刊，1936（1）：5.

[4]金德群.民国时期农村土地问题[M].红旗出版社，1994：139.

[5]金德群.抗战时期国民党的土地政策[J].民国档案，1988（4）：2.