行政协议之诉原告资格探讨

摘要：行政协议之诉伴随着行政协议制度的发展愈来愈多，诉讼中也出现了诸多值得探讨的问题，包括原告资格的认定。行政协议关系中的行政相对人天然具有原告资格，行政主体拥有原告资格的可能性被立法排除在外。行政相对人利害关系认定可参考民事法律相关规定。第三人的原告资格仅存在于行政主体及行政相对人共同原因造成其利益受损的情形下。

关键词：行政协议之诉;原告资格;利害关系;第三人

所谓行政协议制度最早出现在法国，随着法治化进程的加快、服务型政府的建设，行政协议在我国实务中迅速得到认可和发展。2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》把行政协议定义为“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。行政协议的运用日益广泛，争端也日渐增多，然而由于行政协议之诉配套的法律规范尚未完善、理论尚未成熟，在诉讼中出现识别困难、法律适用不统一等问题。其中，原告资格是起诉人成为原告的必要条件，也是行政协议之诉的基础性问题与难题，本文将针对行政协议之诉原告资格的识别问题，给出笔者的意见。

一、行政协议相对人的原告资格

（一）排除行政主体的原告可能性。2020年1月1日开始实行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第五条规定;“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”行政协议相对人天然拥有行政协议之诉的原告资格，这一点毋庸置疑。行政协议之诉由“公民、法人或者其他组织”提起，这就排除了行政主体成为原告的可能性。事实上，行政协议纠纷往往也是由于行政主体不履行或者未按照协议履行引起的。[1]行政主体作为行政协议中的强势一方，在相对人不履行协议义务时，可以采取的救济方法很多。例如，动用自己的行政管理权，取消在特许经营协议中授予给相对人的经营许可，提前终止在委托施工协议中的项目等手段。即便不采取如此“强硬”的手段，行政主体也可以给定履行期限，书面催告相对人履行，相对人超过履行期限仍然拒不履行的，行政主体还可以申请法院强制执行。[2]总之，行政主体的强势地位和权利救济手段的多样性，决定了排除其行政协议原告资格的合理性，这不仅与我国的现实情况相符，也与世界上许多其他国家的做法相一致。

（二）行政协议相对人利害关系的认定。《规定》中使用了“利害关系”一词，将原告规定为“有利害关系”的公民、法人或者其他组织，并规定了几种可以提起诉讼的情形和一条兜底条款。然而利害关系一词范围较广，规定兜底条款项可以从侧面反映出这一点。我国学界对此有很多不同的观点，有观点认为它是指具体行政行為存在客观且确定的、抑或是将来会发生的的法律上的利害关系;章剑生教授提倡引入域外法上的“保护规范理论”，再结合中国本土情况进行解释。[3]总之观点纷繁，尚无统一结论。我国的司法解释对利害关系有一些列举式的解释，但并没有明确其概念及判断方法，以至于在司法实践中，法官自由裁量权过大，出现“同案不同判”的情形。笔者认为，对于利害关系的认定，可以借鉴民法中的侵权责任相关规定，从以下几个方面着手认定。首先，相对人在诉讼中保护的权益客观存在，这是运用法律保护权益的首要前提。其次，诉讼保护的权益合法，这要求诉讼中的行政协议合法有效，相对人要求保护的权益正当。再次，行政主体的行为会损害相对人的合法权益，具有客观的现实危险性。最后是具有因果关系，即是由于行政主体的行为导致了相对人合法权益的损害。

二、第三人的原告资格

（一）第三人原告资格的来源。《规定》确定行政协议之诉原告为“与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织”，并未将原告限定为行政协议相对人，而是提供有利害关系的行政协议关系之外的第三人以提起诉讼的可能性。但在大量的实际案例中，法院却没有给有利害关系的第三人以诉讼的机会，理由通常是原告不是行政协议相对人，不具备原告资格。合同相对性解决签订协议的当事方间例如协议履行等问题，且解决问题的范围仅限于因协议产生的权利和义务，一般情况下当然不解决协议之外的第三人的权益受损问题。但是原告资格解决的是权益受损的起诉人权利救济资格的问题，它的逻辑在于司法上的权利救济。[4]起诉者原告资格获得的根本原因是被告行为对其权益造成了实际或可能的损害。综上，有利害关系的第三人有起诉甚至胜诉的资格及可能性。

（二）第三人利害关系的认定。行政协议中的行政主体与行政相对人的单方行为均可造成第三人权益受损，二者的共同行为也可造成第三人权益受损，这些情况中，第三人并非所有情况下都可以获得原告资格。当第三人的权益损害是行政协议中的行政主体和相对人共同造成时，第三人方可获得起诉资格。这是因为在单方造成第三人损害时，第三人完全可以通过对造成损害的一方提起相关诉讼来保护自己的权利。首先，行政协议的履行关系到公共利益，带有公益性质，保障其顺利实施即保障公共利益。坚持协议双方共同造成损害的标准可以大大降低行政协议履行受到阻碍的几率。另外，也是最根本的原因是，在单方原因造成第三人损害的情况中，相较于和行政协议间的利害关系而言，和行政协议相对人间的利害关系、和行政主体间的利害关系是更为直接的。在司法实践中的做法应当是，存在有更加直接的利害关系，而第三人却以相对间接的利害关系提起诉讼时，第三人将不能获得原告资格。[5]

参考文献

[1]江必新、梁凤云.行政诉讼法司法解释关联理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2018.10

[2]黄训愈.行政协议之诉的要素分析[J].人民司法（应用），2018.10

[3]章剑生.行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构[J].中国法学，2019.04

[4][5]白云锋.论行政协议第三人原告资格[J].行政法学研究，2019.01

作者简介：陶艾嘉（1994-），女，汉族，安徽省合肥市人，在读硕士研究生，安徽财经大学，法律硕士（非法学）。