新时代城乡融合发展背景下“镇村联动”建设探索

阮宇超 叶红 陈可

[摘要]伴随乡村振兴和粤港澳大湾区两大国家战略的全面实施，实现城乡融合发展已成为新时代广东省深化改革的关键所在，发挥小城镇对城乡融合发展的促进作用具有积极的研究价值。文章以新时代广东省“城一镇一村”的发展需求为牵引，认为“镇村联动”能够成为推进城乡融合发展的可行路径，并研究了派潭镇“镇村联动”的实践探索，以期为广东省乃至全国其他区域城乡融合发展提供有益借鉴。

[关键词]新时代;城乡融合;镇村联动

[中图分类号]F299.27 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2020）03-0031-06

[作者]阮宇超 硕士研究生 华南理工大学建筑学院 广州 510000

叶红 副教授 华南理工大学建筑学院 广州 510000

陈可 博士研究生 华南理工大学建筑学院 广州 510000

一、新时代广东城乡融合发展的背景

1.广东省城乡发展关系的现实问题

改革开放以来，广东省抓住机遇，率先行动，经济发展水平显著提升，地区生产总值自1989年起连续30年位居全国首位，成为我国经济最发达的地区之一。然而，在经济发展取得傲人成绩的背后，广东省城乡二元结构问题日益凸显，并成为制约自身全面协调发展、深化改革的关键因素。

（1）城乡发展差距大。随着城镇化和新农村建设的推进，广东省城镇和乡村都取得了较大的发展，然而城乡之间在公共服务、基础设施建设等方面均存在着显著的差距。以城乡人民收入水平来看，尽管农村居民人均可支配收入逐年提升，但总体来看，城乡差距依旧悬殊。2018年，广东城镇居民人均可支配收入44340.97元，农村居民人均纯收入17167.74元，城乡收入比为2.58：1，相较于2009年（城乡收入比为3.12）虽有所下降，但高于地区生产总值名列全国第二的江苏省（城乡收入比为2.26），并且2015年至2017年城乡收入比均处于2.60：1的水平，城乡收入水平差距缩小的步伐有所放缓。

（2）区域发展不协调。城乡差距也是造成全省区域经济发展不平衡的重要原因之一。按地理特征和经济发展水平，广东省分为珠三角、粤东、粤西和北部山区四大经济区域，珠三角尽管城乡收入差距最大，但实际上其经济发展和城镇化水平最高，与其它三个区域拉开了巨大的差距，区域之间发展极不平衡。改革开放后，珠三角凭借政策先行、临近港澳的区位和土地成本低等多种优势，不断推进产业升级和经济市场扩大，经济社会发展因而取得了飞跃性提升。反观粤东、粤西和北部山区，囿于偏远的地理位置、薄弱的经济发展基础等因素，自身发展严重滞后。2018年，珠三角地区生产总值高达81048.5亿元，而粤东、粤西、北部山区相加合计只有19977.45亿元，不到珠三角地区的四分之一。区域经济发展严重失衡成为广东省推进新型城镇化建設、实现区域城乡协调融合发展亟需突破的瓶颈。

（3）镇的职能作用发挥关系被忽略。小城镇作为“城尾乡首”的一级行政单元，承担着城市与乡村在公共服务、行政管理、生产要素以及空间发展等方面的衔接作用，是城乡经济社会发展相互融合的载体。然而，在过去快速城市化进程以及当前大量特色小镇及美丽乡村的建设中，虽然城市的产业和人口承载能力大幅提升，农村生产生活条件也明显改善，但作为联系城乡的桥梁——小城镇发展却明显滞后。广东省小城镇量大面广，但缺乏集聚效应，除珠三角地区的专业镇和特大镇之外，大部分小城镇规模较小、人口吸纳水平低，缺乏有力的产业支撑，发展动力也不足。由于大多数镇公共服务提供功能较弱，农村居民往往越过镇一级，直接流动到城市，由此造成小城镇连接城乡的功能逐渐被弱化，成为了城乡融合发展的薄弱环节。

2.新时期城乡发展战略的目标指引

党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，要求“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，这成为新时代解决“三农”问题、重塑城乡关系的重大举措。在国家乡村振兴战略的目标指引下，广东省积极响应，强力部署，相继出台《中共广东省委广东省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》（粤发[2018]16号）、《广东省关于深入推进“千村示范、万村整治”工程的行动方案》等，明确省级财政10年时间投入1600亿元全面补齐农村人居环境和基础设施短板，扎实推进乡村振兴进程。乡村振兴成为新时代广东省推动城乡融合发展的重中之重。与此同时，《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调“构建开放型融合发展的区域协同创新共同体，打造充满活力的世界级城市群”，揭开了广东以珠三角为核心引领全面深化改革、扩大开放的新篇章。缩小城乡差距、实现城乡融合发展、促进区域协调发展成为新时代广东省塑造新型城乡关系的主要目标与方向。而在新时代，广东省推进城乡融合发展的一个重要着力点便是加快村镇建设，强化“镇"联结城乡发展的纽带作用，构建共荣共享的“城一镇一村”发展新格局。

二、“镇村联动”是推动城乡融合发展的可行路径

“镇村联动”是以小城镇作为城乡融合发展的空间载体，把小城镇和村庄作为一个整体，统筹规划，共同建设;强调资源要素的互通共融，实现以镇带村，以村促镇，镇村融合。

1.相关研究回顾

“镇村联动”的理论内涵和实践探索还在不断发展和完善，现有研究更多集中在以地方为代表的实践探究上。蔡安青（2014）指出，镇村联动建设是以小城镇作为城乡融合的载体，把城镇化和新农村紧密结合，是中国特色的新型农村城镇化道路，是通向城乡一体化的桥梁。当然，并非所有的镇村都适合开展镇村联动建设，只有那些有产业支撑、有就业空间、有持续发展动力的镇村，才具备镇村联动发展的基础。谭丽婷（2018）选取了北京市10个小城镇作为研究对象，从政府、规划师、企业、村民四个主体角度分析镇村联动的实施模式及其存在的问题，提出“多元模式、完善编制、建立平台、完善政策、规划管理”的优化路径。刘恬（2017）通过调查贵州多个联动发展示范小城镇，强调应以“规划、建设、产业、生态、管理”为重点来实现村镇联动发展。不同于以实践为基础的研究探讨，陈飞燕（2014）从产业链的理论视角出发，以产业价值和结构属性为切入点，提出了基于产业链空间引导的村镇空间联动规划策略。熊正贤（2019）则通过借鉴耗散结构理论，认为镇村联动发展应当从特色小镇的空间重构人手，找准主客体，保持镇村发展的开放性。

2.“镇村联动”的地方实践与经验

尽管镇村联动有利于加快推进城乡融合发展，但在不同地区其具体操作方法和实施模式却不尽相同。江西省作为全国最早开展镇村联动发展建设的地区之一，摸索出了一套相对有效的实践方法。一是强调规划引领，统筹城乡规划管理和镇村发展布局;二是以发展现代农业、县域工业园区和现代服务业为重点构建镇村产业体系;三是通过实行“三置换”①促进农村人口向城镇转移;四是推进城乡发展要素的均衡配置。贵州省在学习借鉴江西等地先进经验的基础上，结合全省镇村发展的差异化特征，将城镇体系划分为城乡统筹发展区、镇村联动发展区和“1+N”镇村联动发展区。针对不同分区，以规划联动、建设联动、产业联动、生态联动和管理联动为抓手推进镇村联动发展。

三、广东省增城区派潭镇“镇村联动”发展的探索实践

派潭镇地处珠江三角洲地区北端，位于广州市增城区北部，距增城区中心28公里，距广州市70公里。全镇共辖36个行政村、1个居委会，总面积289.5平方公里。镇内山水田园风景秀美、资源丰富，是广东省境内少有的原始自然生态景观保持较好的地区之一，以白水寨风景名胜区为代表形成了较好的旅游产业发展基础。古往今来，派潭镇一直是广州北部的农业与商贸中心，是融会广府文化与客家文化的重镇。近年来，随着广河、增从高速的建成通车，派潭也融入了珠三角城市群1小时生活圈。在城乡建设发展过程中，派潭镇也曾面临发展动力不足、城镇化水平低、经济发展落后、镇村发展割裂等问题，但随着近些年来“镇村联动”举措的实施，逐步实现了产业结构升级，形成了城一镇一村融合发展的良好局面，有力地提升了城乡发展水平。派潭镇探索“镇村联动”的实践可以总结为以下几个方面：

1.统一镇村规划管理，以多层次规划引领镇村发展建设

强化规划的引领作用。从2011年开始，派潭镇通过编制《派潭镇总体规划》《白水寨风景名胜区总体规划》《白水寨风景名胜区总体策划》《派潭镇绿道网规划及沿线产业发展规划》《派潭镇高滩片区控制性详细规划》《派潭镇村庄规划》等一系列重要规划，形成了完善的规划编制体系，对镇区、景区、社区和乡村区进行了有序的规划建设引导和控制，以多层次规划体系推动“镇村联动”发展。同时，建立了镇的规划管理组织机构，设置了“规划建设办”，配备多名专业技术人员并健全管理服务制度，有效担负起镇域的规划建设管理工作。派潭镇通过统一规划建设管理，为镇村联动发展做好顶层设计与谋划工作。

2.划定“镇区-景区-社区-乡村区”四大功能区域，实现分区联动发展

依据镇村规划的目标与方向，派潭镇将镇域划分为镇区、景区、社区、乡村区四大联动发展区域，制定针对性的发展措施，并在此基础上按照主、次功能区域进行适当的再分区或分级，进一步引导政策与资源分配，落实用地和功能发展方向。其中，镇区发展以村鎮服务中心和旅游为主导，兼顾房地产业的发展，充分利用自然、人文资源发展成为独具特色的旅游小镇，强化镇区发展动力及核心带动能力。景区主要针对现有旅游资源的空间承载地以及未来潜在可利用区（如特色村庄等），承担着未来全镇主导产业发展的任务，同时结合其原有的农业发展基础，形成新的特色产业。社区则重点考虑人口增长所带来的地产发展需求，选定用地空间进行综合开发。而乡村区主要指镇域南部适合发展规模农业的地区，重点进行村庄土地整理和集约化利用，大幅提升农业机械化水平，通过发展都市休闲农业实现与镇区、景区、社区的功能联动。

3.统筹协调安排和部署，推动镇村基础设施和公共服务共建共享

派潭镇以“补齐乡村，完善镇区，全面协调”为原则加强统筹安排，促进了城镇与乡村在基础设施和公共服务设施上的共建和共享。在基础设施建设方面，全镇实现了从源头到终端的垃圾分类回收处理，成为广东最早实现垃圾全面回收处理的乡镇;完成了全镇水泥路、路灯、自来水、有线电视、公共交通的“五通”;全镇90%以上的村完成了“预处理+人工湿地”“预处理+厌氧水解池”等生活污水的生态化处理工程。与此同时，近年来派潭镇不断提升镇村公共服务配套功能。在镇区，改扩建了包括敬老院、中心幼儿园、派潭中学、中心医院、影剧院、文化中心等重要民生工程，并围绕派潭广场，将社区服务、计生服务、社会保障等各类公共服务集聚在一起，形成“一站式”服务。而在村庄地区以满足居民的日常生活需求为基础，以生活水平提升为目标，在所有行政村都建设落实了文化室、卫生室、农家书屋、休闲小公园、篮球场为主的公共服务设施体系。

4.以“乡村公路+精品绿道为基础，实现镇村绿色生态建设联动

作为广东省最早建设绿道的城镇，派潭镇充分结合乡村公路的建设，积极打造覆盖全镇域的精品绿道慢行系统，将城市和乡村有机地联系起来。派潭镇进一步加强镇村生态建设与保护，大力建设千亩生态花园，实施“一河两岸”绿化整治，系统清疏全镇河（渠）道;打造派高公路生态景观主轴，因此获得了“全国美丽宜居小镇”“全国特色景观旅游名镇”“广东省文明镇”等荣誉称号。全镇四大片区重点落实绿道文化主题，实现绿道与镇区旅游服务、景区开发、社区建设以及农村发展的全面互动，形成了镇村生态友好、产业互补的联动发展。

5.促进“一三联动”，实现镇村产业融合发展

派潭镇依托基础设施完善与生态本底优越的良好基础，立足自身的资源优势，较早就开始大力发展生态旅游业和现代农业，依靠白水寨风景名胜区、大封门水库等优势旅游资源，发展自然观光、乡村人文、都市农业等多种旅游项目，推动农民参与融入旅游产业发展链条。派潭镇同时引进了禾牧田农业旅游综合体、四季田园生态旅游综合体、联合国际智慧设施农业4.0项目、碧绿源田园综合体等大型农业田园综合体项目，这为促进农村一三产业融合发展搭建了重要平台。

四、总结

派潭镇作为珠三角地区的转型发展小城镇，通过“镇村联动”举措的实施，有效实现了城乡之间的发展联系，为广东省乃至全国其他区域城乡融合发展提供了一定的借鉴。但派潭镇实践探索的重点还是偏向于城乡发展的“硬建设”层面，而对于社会文化、生活方式等“软治理”层面如何进一步实现融合与协调则相对缺乏考虑。同时，派潭镇也只是众多小城镇中的一类代表，对于广东省乃至全国其他地区更多不同类型的小城镇而言，以“镇村联动”推动城乡融合发展则需要因地制宜地不断探索、总结和完善。