基于乡村振兴和新型城镇化的中国城乡融合发展研究

何仁伟

[摘要]城市和乡村是一對矛盾有机体和命运共同体，只有推动城乡深度融合发展，方能实现城乡共荣共生、和谐持久的良性发展。提高城乡发展质量，实现城乡居民生活水平“不同类但品质相当”的城乡融合发展目标，不能就城论城、就村论村。实施乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”战略，协调推进乡村和城市现代化，是新时代中国重塑城乡关系、推动城乡融合发展的基本路径和逻辑。

[关键词]乡村振兴;新型城镇化;城乡融合;城乡关系;双轮驱动

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2020）03-0023-08

[作者]何仁伟 副研究员 北京市社会科学院市情调查研究中心 北京 100101

在城镇化和工业化推进过程中，由于城乡发展失衡、工农关系失调、经济社会与资源环境失和，“乡村病”与“城市病”在城乡两端并发，造成城乡发展差距扩大、城乡发展质量不高、城乡系统机能紊乱、城乡一体化推进受阻。随着乡村日渐衰落、城乡差距日益明显、城乡发展失衡问题凸显，城乡融合发展越来越受到学术界的关注。城乡融合发展是统筹城乡发展、城乡一体化发展的升华，新时代城乡融合发展的内涵十分丰富，在其实践过程中必须体现推动乡村振兴的逻辑、推进新型城镇化的理念、优化城乡发展格局的路径、以人民为中心的发展思想、城乡相融共生及城乡区域协调发展的思路。

目前有关城乡融合发展的研究主要体现在以下几个方面：一是城乡融合发展的问题与对策。张海鹏（2019）针对城乡关系存在的问题，提出夯实城乡融合发展基础，实现城乡融合发展的重点领域突破，加快城乡要素市场一体化进程，加强城乡融合的薄弱环节建设，促进乡村三产融合发展，弥补城乡融合发展的产业短板等对策。黄渊基（2019）通过分析当前城乡融合发展的主要问题，从推进城乡生产经营融合、资产收入融合、要素资源融合、人力资本融合、基础建设融合、管理服务融合等六个方面提出对策建议。杜启平（2020）针对城乡融合推动中农村流动人口治理难题，认为应着重保障流动人口主观能动性和自主选择权，实现人口流动的内生性发展和自由全面发展。二是城乡融合发展的实施路径。文丰安（2020）认为推动新时代城乡融合高质量发展的基本路径应包括：提高土地、劳动、资本等生产要素在城乡之间有效配置，加快推进农村信息化等基础建设和农村产业技术进步，推进城市“扩散效应”和乡村内生动力融合发展。叶超（2020）认为乡村振兴战略和新型城镇化战略有机结合及城乡共治是实现城乡融合的关键，应聚焦两大战略的共生效应，探寻共耦合机制，强化以社区为核心的基层治理，创新中国城乡融合共治的模式。三是城乡融合发展的动力与制约因素。对城乡融合制度变迁的动力机制的系统分析，不仅是对城乡融合理论的丰富与发展，而且可为寻求中国城乡融合制度的“帕累托最优”提供依据，为城乡融合制度创新提供理论支撑。李文宇（2015）通过设定CP模型对城乡关系发展进行了研究，发现推动城乡关系、实现城乡融合发展的主要动力包括本地市场效应、规模经济效应、生活成本效应、拥挤成本效应和市场一体化效应等五大因素。车冰清（2017）通过获取江苏省近30年的城乡建设用地变化数据，分析了城乡空间形态的演变特征，揭示城乡空间融合的过程和动力机制，并归纳不同类型的城乡空间融合模式。刘明辉（20l 9）研究发现，我国农业部门较非农部门的生产要素错配状态更为严峻，城乡要素配置远远偏离理想水平;农业部门的要素错配状态改善是城乡融合发展的重要动力，非农部门的要素错配恶化是阻碍城乡融合发展的重要制约因素。[四是城乡融合发展水平评价。周佳宁（2019）从“人口-空间-经济-社会-环境”的多维融合视角构建中国城乡融合水平测度指标体系，剖析了1999-2016年中国各省份城乡融合水平的时空演变特征，认为应通过金融“开源”和“增效”以及发挥产业结构高度化对劳动就业的“吸纳效应”，避免产业结构偏离造成的“就业破坏”效应，从而推进中国城乡融合持续健康发展。谢守红（2020）从城乡经济融合、城乡社会融合和城乡人民生活融合3个方面选取23项核心指标，并运用空间自相关分析法探讨了长三角地区26市城乡融合发展的空间格局及演化状况。

城与乡是城乡融合发展这枚“硬币”的两面，乡村发展与城镇化看似对立，实则有机统一，共同驱动着城乡实现融合发展。目前研究成果从乡村振兴或城镇化单一视角研究城乡融合的较多，从乡村振兴和城镇化的综合视角探寻其与城乡融合发展的辩证关系，理清城乡融合发展的逻辑，探讨城乡融合的科学路径的还比较缺乏。改革开放以来特别是党的十八大以来，中国在推进城乡一体化方面取得了显著成绩，但城乡发展不平衡、农村发展不充分，城兴乡衰、城乡对立等问题依然存在，制约城乡融合发展的体制机制尚未根除。习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。城乡融合发展要不断缩小城乡差距、促进城乡均衡发展，最终实现居民生活水平“不同类但品质相当”的城乡等值化目标。城市和乡村是一对矛盾有机体和命运共同体，只有推进城乡融合发展，方能实现城兴乡荣的良性发展。因此，实施乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”战略，协调推进乡村和城市现代化，是新时代重塑城乡关系、推动城乡融合发展的基本路径和逻辑。本文通过分析城乡融合发展的内涵，探讨乡村振兴、新型城镇化推动城乡融合发展的路径，并提出相关对策建议，以期为中国城乡融合发展的理论研究与政策制定提供参考。

一、城乡融合发展的丰富内涵

乡村振兴战略和新型城镇化战略是推进城乡融合的两条主线和基本抓手。城市与乡村同命相连、相互支撑、相互促进、对立统一。没有乡村的支撑，城市发展就成为无水之源、无本之木;没有城市的带动，乡村发展的效率和质量将无法提升，难以实现农业和农村现代化。只强调、重视乡村振兴战略，淡化、忽视新型城镇化战略，以乡村为本位来推动城乡融合，无法实现高效、高质的城乡融合。同理，只强调城镇对现代化的重要作用，可能进一步扩大城乡差距，城乡融合发展也无从谈起。总之，以乡村本位或城市本位思维推动城乡融合发展都是孤立的、片面的，都是舍本逐末的，只有城乡互促、城乡互补，才能实现城乡融合发展。乡村振兴战略重心在农业和农村发展，新型城镇化战略重心在城镇化和城镇发展。因此，推进城乡融合发展必须以乡村振兴和新型城镇化为抓手，实施双轮驱动战略，把城乡区域、城乡居民、城乡社会经济、城乡体制机制作为一个整体统筹规划和整体推进。

城乡融合发展应坚持以人为中心的发展思想，调动人民参与美丽城乡建设的主动性和创造性，不断提升居民生活品质。实施以民为本的乡村振兴战略，尊重农民主体地位，培育热爱农业农村的新型职业农民;实施以人为核心的新型城镇化战略，为乡村转移劳动力提供充分的就业机会和稳定的收入来源，实现进城农民的市民化。城乡融合发展应坚持新发展理念：提升科技贡献率，创新发展模式与路径;协调城乡发展、社会与经济发展的关系;坚持绿色低碳发展，推进美丽城乡建设;坚持开放发展，利用好区内区外、国际国内的市场和资源，实现城乡发展的内外联动;坚持共享发展，促进城乡发展成果的空间正义。城乡融合发展还应坚持农业农村优先发展的总方针，全面推进乡村振兴，在资源要素配置、资本投入、公共服务等方面要优先保障和安排，加快补齐农业农村短板。

二、以乡村振兴推动城乡融合发展

乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作做出的重大部署，是对城乡发展规律认知的进一步深化。乡村振兴与城乡融合发展互为支撑、互促共进。由于乡村是城乡系统发展的短板，因此乡村振兴的过程也是城乡融合的过程，是城乡差距不断缩小的过程，是实现城乡居民生活品质相当、城乡一体共荣共美的过程（详见图1）。

推动城乡资源要素的双向流动，是实现城乡融合发展和乡村振兴的重要前提。在要素配置方面，乡村资源要素向城市单向流动是传统的城市化的主要特征，具体表现为乡村人口和土地资源等要素源源不断地向城镇流入，城镇的极化效应远远大于其涓滴效应，乡村处于被“剥夺”地位。新时代，中国乡村振兴战略通过创新制度供给，推动城市优质要素向乡村流动，夯实城乡融合的要素基础。通过促进城镇资本、技术、管理、信息等要素向农业农村的净流入，形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，推进农业农村现代化进程，实现资源要素在城乡空间上的优化配置。同时，在统筹城乡布局和优化乡村“三生”空间的基础上，通过产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等“五位一体”的振兴路径，实现乡村全面振兴，从而推动城乡社会、经济、生态的空间结构和人口的空间分布的不断优化，最终实现“不同类但品质相当”的城乡等值化。

农业农村优先发展为乡村发展指明了方向，是实施乡村振兴战略的总方针。通过干部优先配备、要素配置优先满足、资金投入优先保障和公共服务优先安排等措施，把乡村发展摆在了优先地位，是解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分、推动城乡融合发展的根本出路。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，通过产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五大路径，激发乡村发展的内源动力和外源动力，逐步提升乡村社会、经济和生态发展效益，推动乡村振兴和城乡融合发展。公共产品供给不足是农村发展落后、农民生活水平不高的重要原因。因此，推动乡村基本公共服务和基础设施水平提升是乡村振兴和城乡融合发展的重要抓手。

应采取差异化、多元化的路径推动乡村振兴战略，实现城乡融合发展。多样的自然环境、多彩的人文环境需要适应、满足不同生活价值取向、不同目标效用函数的居民发展需求，在特色和个性发展中推动乡村振兴和城乡融合发展尤为重要。根据乡村资源禀赋，找准乡村产业的发展方向，以产业振兴推动乡村振兴和城乡融合发展。根据旅游资源特色和乡村地理区位，科学合理规划布局和发展乡村旅游产业，以乡村旅游产业推动乡村三产融合发展。总之，实施乡村振兴应分类指导、因地制宜，立足资源禀赋、找准优势、做强特色、扬长避短，选择科学的发展路径。

三、以新型城镇化推动城乡融合发展

新型城镇化是以人为核心、以高质量发展为导向、以创新和智慧为驱动要素、以集约型经济为增长模式、以城乡协调推进为基本特征的城镇化。新型城镇化是城乡融合发展的引擎，城乡融合发展为新型城镇化指明了方向。以新型城镇化推动城乡融合发展，就是要发挥城镇化对乡村发展的带动作用，推动乡村振兴与城镇化互促共进。

新型城镇化应以都市圈为依托，构建城乡一体、“多规合一”的规划体系，建设互联互通的基础设施特别是便捷的通勤交通，推动公共服务和社会事业向农村延伸和覆盖;建立城乡一体化的资源要素市场，发挥城市先进资源要素和理念向乡村的渐进扩散作用，形成城乡融合发展的有形网络和无形网络。村镇是城之尾、乡之首，是城乡融合发展的桥梁纽带和乡村地域空间上的重要节点。合理的村镇体系，有利于形成功能层级分明、空间集约高效的城乡融合发展格局。实施新型城镇化战略，必须制定科学的城乡体系规划、优化城乡空间格局，发挥村庄一中心村一集镇一中心镇一各级城市一都市圈在城乡融合中的多级联动效应，推动不同级别的城镇和发展轴线在区域上形成空间网络，促进城镇与新型农村社区协调联动，实现城乡社会、经济、生态从不平衡发展到相对均衡发展。

特色小镇是新型城镇化的重要载体和空间形态，应发挥特色小镇在城乡融合中的示范作用和乡村振兴中的带动作用，创新城乡融合发展的路径。发展特色产业，推动三产融合，新产业、新业态与农业相融合，实现农村就业、农民增收;推动特色文化和田园风光有机融合，建设具有地域风貌、风韵、风情、风格的产城乡一体化功能聚集区。总之，应发挥新型城镇化对乡村区域的辐射作用，凸显都市圈、村镇體系对于乡村的支撑和引领作用，推动城乡要素的自由流动和城乡空间均衡发展。

四、“双轮驱动协同推动城乡融合发展

城镇化质量不高、乡村发展滞后是中国当前城乡发展面临的双重困境。城市与乡村是一个有机整体，新型城镇化是城市高质量发展的重要保证，乡村振兴是实现农业农村现代化的必然要求，乡村振兴战略和新型城镇化战略“双轮驱动协同推进，方能实现城乡融合发展。

第一，改变就城论城、就村论村的做法，推动乡村振兴和新型城镇化深度融合。淡化城市或乡村的单一主题，突出城乡融合发展综合主题，部署城乡融合发展的重大问题。国家发展改革委应不定期召开城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议，牵头做好联席会议统筹和组织工作，针对城镇化、乡村振兴及城乡融合发展过程中的重大问题，展开深入探讨并提出解决方案，逐步形成高效运行的工作机制。各地对拟建的城乡重大项目，开展项目的前期论证，提高新建项目对城乡融合发展的贡献度。成立县一市一省三级城乡融合发展领导小组，县级领导小组拟定城乡融合发展的实施细则，负责相关项目的具体实施，市级领导小组负责城乡融合发展的组织与监管，省级领导小组负责城乡融合发展的总体部署。

第二，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡融合发展和城乡要素双向流动，解决“人”“地”“钱”“业”等关键问题。“人”即人力，应处理好乡村劳动力流出与新生动力的培养之间的平衡，健全农业转移人口市民化机制，建立城市人才入乡激励机制。“地”即土地资源，应处理好农民与土地、城乡发展与土地供给的关系，改革完善农村承包地制度和宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度。“钱”即资金，主要是解决拓宽资金来源，提高资本使用效率、完善金融服务体系等问题，建立工商资本参与乡村振兴的机制、涉农资金统筹整合、农村土地增值收益分配等机制。“业即产业，应重视农业的基础地位，发挥二三产业的龙头作用，培育和扶持新产业新业态，建立健全乡村经济多元化发展的体制机制，促进“三产”融合发展。

第三，搭建城乡融合发展平台，推动城乡要素跨界配置和产业有机融合。推进新型城镇化要把特色小镇作为城乡要素融合重要载体，打造城乡交流的信息园，发布城乡创新创业信息及相关政策;建设城乡协同发展的产业示范园，构建城乡产业融合发展的平台，促进非农产业与农业深度融合，推动城乡产业融合发展;建设乡村人口进城和城市人才入乡的培训园，推动城乡劳动力和人才双向流动，促进城乡人口充分就业，缩小城乡居民收入水平的差距;建设环境优美的安居园，加强小区环境整治，特别要重视垃圾分类处理，推动城乡生态环境一体化整治;不断探索城乡社会治理一体化体制机制，推动乡村组织振兴，探索自治、法治、德治相结合的城乡融合型社区的治理模式，促进城市社区和村庄治理的信息、技术、经验的共建共治共享。

第四，因地制宜地创新城乡整合的发展模式，指导城乡整合发展的具体实践。中国地域辽阔，不同区域的自然条件、人文环境和社会经济发展水平千差万别，推动城乡融合发展的具体路径也应具有差异性。首先，各地应在一体化发展领域实现重点突破。总体而言，目前乡村交通、通信、环卫、能源等基础设施和医疗卫生、教育、体育等公共设施还远落后于城市，以上设施的建设往往有标准化的规范和技术，在各地推進过程中几乎是无差异的，在城乡融合发展过程中，应首先补齐以上短板并重点突破。其次，各地的城乡资源禀赋、风情风俗风貌、城镇化水平、城乡发展格局、城乡具体矛盾等都存在着巨大的差异，城乡社区治理、产业融合发展、居民生计类型、基层组织工作方式等都将迥然不同。在乡村振兴和新型城镇化过程中，应根据县情、乡（镇）情、村情总结、探索适合于本地城乡融合发展的路径，提炼适合本县、本乡、本村的城乡融合发展的模式。