粮食补贴的理论基础：效率逻辑还是福利逻辑

曾祥坤

摘 要：本文梳理了当前粮食补贴政策的理论解释，包括效率逻辑下的弱质性、外部性、多功能性、基础性，以及福利逻辑下的福利补偿、粮食权利保障，并依次进行了理论反思，提炼理论解释的困境，突出建构新的理论基础的必要性。

关键词：粮食补贴;效率;福利

当前，粮食补贴政策在世界各国的普遍运用，这个事实似乎减弱了“为什么补”的重要性，“怎么补”才是焦点问题。然而，越是基础问题越难以解释，越是易受忽视的问题越值得深入研究。目前，粮食补贴的理论依据存在多样化的解释，基于政府与市场关系的维度，可以初步分为市场导向的效率逻辑和政府导向的福利逻辑。

一、市场导向的效率逻辑

建立在市场有效的基础上，政府的粮食补贴作为一种产业政策，来应对粮食产业及粮食市场的“失灵”，其理论依据主要包括以下四个方面。

1.弱质性

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2.外部性

粮食产业的正外部性包括产品贡献、市场贡献、环境贡献等，负外部性主要是不合理生产活动导致的不良影响，如农业污染。按照外部性理论的一般解释，正外部性产品有效供给不足，负外部性产品过度供给，需要对外部成本收益内部化，常用的手段是征税、产权交易和谈判、补贴，而适用粮农领域的只有补贴。一方面，通过补贴政策的激励作用，促进农业资源的高效利用，扩大正外部性的产出;另一方面，通过差异化的补贴改变农民生产的成本検找娼峁梗越贝#嬉寂┟窈侠戆才派⒅葱姓吣勘辏热缬谢什固⒔谒喔炔固<蚨灾獠啃缘拇嬖谑沽甘巢滴薹ù锏绞谐∽钣判剩甘巢固芄唤饩鐾獠啃晕侍狻？

3.多功能性

多功能性概念源于日本，逐步被欧盟、韩国等接受，并成为当前粮农政策的理论依据之一。粮食产业的多功能性主要指其不仅有经济产出，还有社会发展、人文传承、生物多样性保护等多种功能，但市场机制并没有对每种功能进行成本―收益匹配。如果粮食产业萎缩，除经济损失外，社会、人文、生态等方面的附属资源也随之消亡。为此，政府需要进行补贴，这不仅仅针对粮食产业本身的支持，还是对附属资源的保护。多功能性的多重成本―收益核算，在理论逻辑上，近似于正外部性，通过反事实推理，使粮食补贴的理由更加充分。

4.基础性

在马克思社会再生产理论中，粮农处于基础地位，只有农业劳动生产率达到一定水平，才会出现工业及其他产业的独立发展;从反面看，如果粮农发展滞后，也会制约工业化的进程，政府保护粮农产业就是保护整体产业链。但是，正如库兹涅茨法则所揭示的规律，随着时间的推移，资本、劳动力、土地等要素存在从农业转向工业、服务业转移的趋势，在农业内部也存在非粮化的倾向，农业产值比重下降、粮食生产萎缩是市场自发调节的结果。因此，需要政府外部干预来加强粮食产业的基础性地位。

二、政府导向的福利逻辑

粮食补贴作为一种公共政策，政府具有选择的主动性，并基于特定的公共目标去改变粮食领域的福利分配格局。因此，粮食补贴的依据就在于能够促使政府做出粮食补贴决策的因素，主要包括以下两方面。

1.农民的福利补偿

种粮比较效益低，农民在产业价值链中处于低端，福利水平相对较低。这种福利分配结果既有历史的因素、人的因素，也有产业分工的客观原因。在同等条件下，投入粮农领域的土地、劳动、资本等要素的报酬可能不及工业和服务业，这种横向不公平从一开始就已确定。农民群体的不公平待遇产生的社会压力，使政府不得不对农民进行福利补贴，这是对农民基本利益诉求的尊重。同时，在中国社会语境下，粮食补贴还是缩小城乡差距、弥补工农剪刀差政策的道义矫正。有学者测算计划经济时期工业化汲取的农业剩余高达6000亿元？000亿元，改革开放后农村的资金仍然是净流出状态，以工补农、城市反哺农村是理性的回归。政府作出粮食补贴的决策，都是改进农民福利水平的举措。

2.低收入者的粮食权利保障

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三、理论的困境

效率逻辑和福利逻辑分别从市场需要、政府主导的角度解释了粮食补贴存在的理由，并构成了政策调整的依据，各自都对粮食补贴政策实践具有一定的解释力，但也存在理论解释的困境。

1.基础依据存在质疑

在弱质性的理论解释中，“粮食具有弱质属性，所以需要粮食补贴”，这种理论逻辑存在问题。一方面，粮食弱质产业的定性存疑。有学者坚持认为，粮农不是弱质产业，至少不是天生的弱质产业，农业文明的历史事实和现代农业的生产经营绩效，都可以作为否定弱质产业的例证。另一方面，弱质产业也不一定需要政府的补贴，自然风险和市场风险都可以通过其他渠道进行化解，政府补贴的介入反而会影响资源配置效率。同样，在外部性的理论解释中，忽视了粮食领域长期形成的稳定秩序，一些外部效应其实已经内部化了，比如农民向市场上供应粮食，本身就是谋生的手段，补贴与否都不影响最底线的粮食生产，农民不可能精确计算到自身的产品贡献、市场贡献、环境贡献，也不可能瞬间改变粮食生产的惯性。

2.陷入粮食特殊论

从关联分析的角度，任何产业可能都具有多功能性特征，但为什么只突出对粮食产业的补贴？如果“基础性棽固钡穆呒闪ⅲ哂谢⌒缘哪茉葱幸担裁疵挥欣嗨屏甘承幸档牟固吭谂放蹇斯遥筒凳枪彩杖氲睦丛矗唤雒挥胁固炊勾嬖凇案合虿固薄U庑┓蠢拇嬖谥辽倏梢运得鳎远喙δ苄浴⒒⌒宰魑甘巢固囊谰菰诶砺凵喜⒉煌昝馈？

3.无法解释补贴政策的多样性和变化

福利補偿的解释，置于历史的维度之下，无法理解政府为什么在工业化早期不补贴农民，而在工业化中后期才进行补贴。理论上，工业化早期的农民更需要福利补偿，但是为了推进工业化，当时政府不但没有补偿，反而还进行了利益剥夺，比如圈地运动、价格剪刀差等等。而且，从某些国家的农业政策经验来看，在政治理性之下，政府容易忽视农民利益，补贴也不按照最有利农民的原则进行。由此可见，福利补偿的解释不能适用所有的时间阶段以及各种类型的行为主体。

4.政策推导逻辑不成立

如果粮食补贴政策以粮食权利保障为基础，那么就无法做到精准区分补贴对象，而且农民这个特殊群体可能由于粮食权利的天然优势，不在补贴对象之内，这种理论推导对现实逻辑产生了冲击。从政策的有效性来看，粮食权利保障的制度工具选择上，行政手段可能比补贴这种财政手段更为直接有效。因此，粮食权利保障无法顺利推出粮食补贴政策。

四、启示

粮食补贴既属于经济效率方面的问题，也是政策决策过程中的问题，割裂的市场分析和决策分析都可能带来理论解释的困境，因此，需要融合政府与市场的关系，借鉴新的分析视角，并达到两个目标：一是能够突出政府在粮食补贴政策决策过程中的能动性，在政策分析中“找回政府”;二是能够发现政府与市场各类主体基于什么目标产生互动，揭示政经互动背后的逻辑。可以想到的是风险视角基本满足条件。在粮食问题上，市场机制主要分散私人风险，政府主要防范化解公共风险，二者既有分工也要合作，而推动政府的粮食补贴决策是对风险的评估和权衡，政府补贴的介入本质上是对风险的补偿，目标是公共风险最小化。粮食补贴的“风险逻辑”有待从国内外丰富的政策实践中做进一步的分析和验证。

参考文献

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（责任编辑：兰卡）