高职院校构建预算绩效管理体系的路径探索

周阳

摘 要：高职院校作为财政资金使用部门，在国家越来越重视教育经费使用效益的情况下，如何推进预算绩效管理，提升财政资金使用效益，实现财政资金有效利用变得尤为紧迫和必要。本文从现阶段全面实施预算绩效管理环境出发，对高职院校在过去预算管理模式中存在的问题进行分析，阐述高职院校实施预算绩效管理的必要性以及进一步探索全面实施预算绩效管理的有效路径。

关键词：高职院校;预算;绩效管理

一、 高职院校实施预算绩效管理的背景和意义

2014年，全国人大颁布了新《预算法》，标志着我国正式开始推进深化财税体制改革，建立现代财政制度。在新《预算法》中“绩效”一词前后出现六次，这是预算绩效管理要求首次在国家法律的战略层面上被提出。2016年，财政部在中央各部门内开始全面推行预算绩效管理，要求中央部门所有一级、二级项目都必须编报绩效目标，首次提实现中央项目支出绩效目标管理全覆盖。2017年，十九大报告提出“全面实施绩效管理”，将国家对绩效管理的认识和要求提到了一个新的高度。2018年，国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“《意见》”）中提到，“力争用3？年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”，《意见》的出台为全面实施预算绩效管理指明了方向，对提升预算绩效管理水平具有重要的推动作用。综合上述，根据近年来国家对于推进预算绩效管理的相关部署，可见国家对预算绩效管理的重视程度之高，全面推行预算绩效管理已经势在必行。

高职院校特别是地方公办高职院校，其日常教学和发展建设所需经费主要来源于财政拨款，是政府部门预算的执行主体，因此也是政府预算绩效管理所覆盖的对象。根据国家公布统计数据显示，我国在高等教育发展方面的投入逐年递增，如2018年高等教育投入达到1.2万亿元，占比超过全国教育总经费的四分之一，同比增长8.15%。其中，普通高职高专教育的经费总投入为2，150亿元，约占到高教经费总投入的五分之一，同比增长6.16%。财政对教育投入的逐年递增使得国家对教育经费资金的使用及管理提出了更嚴格的要求。在国家教育事业发展“十三五”规划提纲中提到，在确保财政教育投入的持续稳定增长的同时，应建立预算绩效管理机制，对投入资金的使用情况开展绩效评价，并加强绩效评价结果的应用，进一步提高教育经费的使用效益。

二、 高职院校预算管理存在的主要问题

由于各高职院校开展预算绩效管理时间较晚，在传统预算观念根深蒂固的影响下，财政资金预算仍存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的现象。同时，国家关于全面实施预算绩效管理的相关指导文件也是近年来才开始逐渐完善，部分高职院校开展预算绩效管理过程中基本属于摸索阶段，因此在实践中也发现存在不少问题。

1.预算编制基础薄弱，预算编制业务合理性不足

合理的预算编制是预算能否有效执行的重要基础和保障，也是预算编制工作的难点。国家历来重视预算编制的科学合理性，各项政策法规对预算编制业务合理性均有明确要求，将业务需求与资金安排合理匹配，做好预算编制工作，对于保障高职院校事业发展具有重要意义。但目前，预算与业务分离，预算编制合理性不足仍是高职院校预算编制工作中的常见问题，主要体现在以下方面。

一是业务部门对于预算编制要求掌握不够，编制方法不够专业。多年来，各业务部门在预算编制上主要都是采取“上年基数+增长”的方法，在以往的基数上追加一定的比例就上报财务部门，未能对现有业务的合理性进行重新审视，且缺乏成分效益分析说明。预算编制方法不合理，对于预算编制数据的合理性、可靠性影响较大。

二是预算资金测算较为随意，预算与资产配置相脱节。由于业务部门在编制预算时大都只重视预算总数控制，轻支出结构控制，一些部门在细化预算中，信息掌握不准确，导致预算科目编制不够细化，预算项目描述过于笼统，不够明确。这种现象在资产配置预算管理实际操作过程中尤为突出，在编制资产配置预算和资产配置计划没有同步进行，预算与资产配置相脱节，同时，由于缺少资产利用共享和共用机制，加之部分业务部门本身节约意识不强，部分业务部门只知道尽可能多地争取科研经费和基本建设经费用来购置设备，主管部门对于各业务部门提交的资产购置申请也没有严格的审批制度，致使资产预算编制流于形式和程序，极易造成设备闲置浪费。

三是预算编制依据不充分，整体合理性缺少论证。业务部门在编制预算时缺乏严密的分析论证，未能根据学校事业发展规划，细化分解任务，从单位宏观层面把握预算合理性，同时，对于提交项目的具体开展方式和明细内容也缺乏详细论证，基础数据调查不清，难以保障预算编制的质量。

2.预算执行过程管理规范性有待进一步提升

预算执行是对预算的具体实施，是整个预算管理工作中至关重要的一环，其过程管理是否到位直接影响预算执行的效果。从高职院校具体预算管理实践看，预算管理过程中不到位存在的主要问题体现在以下三个方面。

一是项目执行过程缺乏制度规范和标准。部分项目立项后未能及时出台项目实施的制度规范或操作指引，项目实施过程中缺乏管理依据，不利于标准化检查和考核，过程管理无从下手。

二是项目执行过程重资金执行，轻绩效监控。传统预算管理对于项目执行过程，主要关注预算资金的执行效率是否按照预算执行计划完成，以及资金使用是否合规，但是对于项目执行过程中是否存在与既定目标存在偏差或者不能完成情况的关注力度不足，财政资金使用绩效缺乏有效的监控。

三是反馈信息应用不足，项目执行偏差未能得到及时纠正。由于业务部门本身对于预算执行过程中的绩效监控不够重视，有时候即使按照要求开展相关监控，也发现其中存在的偏差，但却并未能对所发现问题进行深入分析研究，找出产生差异的根本原因，并据此采取补救措施。

3.预算执行结果重视程度较低，预算绩效评价机制不完善

我国高职院校目前的预算管理模式对预算执行结果的重视程度较低，大多数高职院校内的预算绩效评价体系的建设才刚刚起步，对于如何建立起与资金分配紧密配合的预算绩效评价指标尚不清楚。同时，由于高职院校主要作用是传授知识，培养人才，开展科学研究等相关工作，这些工作的目标较难量化，比较模糊，导致建立预算评价指标的难度增加。目前我国大多数高职院校的预算绩效评价指标主要集中在评价当年预算执行情况，对于短期的财务指标关注较多，但缺少长期的、战略性的效益类指标，如对教职工学历水平、学生升学率以及科研创新水平等资金使用产生的效益指标挖掘、关注较少，未能准确全面地反映财政资金的使用效益。

三、 高职院校预算绩效管理体系构建思路

针对当前我国高职院校预算管理过程中存在的问题，要求高职院校应根据其战略目标和任务，将过去“安排式或支出式预算”转变为“绩效预算”，从注重资金投入的管理转向注重对资金支出效果的管理，将绩效融入预算管理流程，以结果为导向，构建高职院校预算绩效管理体系，进一步提高财政资金配置效率，提升财政资金使用效益。此处，笔者针对高职院校预算管理中存在的主要问题，结合近年来我校在预算绩效管理工作上的探索与实践，对于如何构建预算绩效管理体系从实操层面提出以下建议。

1.进一步提高预算编制业务准确性

预算编制合理性问题对高职院校预算执行的快慢，财务管理水平高低，资金绩效的大小和事业发展的需求有较大影响。近年来我校在预算编制过程中不断总结经验，制定了预算管理制度，設立了预算申报模板，规范了预算编制要求和标准，明确了预算编制流程。通过“分设预算模板、分级归口审核、校领导统一决策”，在预算编制过程中，业务部门、财务预算人员、校领导层层把关把预算做实、做准、做细。具体做法如下。

（1）设立申报模板规范项目申报内容。随着国家对预算管理的要求越来越高，预算编制细化程度越来越深、难度越来越大，对编制预算的人员素质要求越来越高。为了提高业务人员预算编制水平，降低预算编制门槛，学校根据不同业务的性质、特点和管理要求，对预算编制的内容、要求模式化，分别制定不同的申报模板，从而有效降低了预算编制难度，提高了业务人员编制预算的专业化水平，提高了预算编制的合理性。根据不同的业务，建立不同的预算申报模板。

（2）业务归口部门审核资金需求的合理性。学校根据部门职能划分，对预算申报进行业务归口管理，职能部门各司其职，层层把关，进一步提高预算编制的业务合理性。

（3）学校管理者统筹把握事业发展需要。校领导在预算“一上”和“二上”前专门对年度预算进行研究审议，从学校中长期规划出发，综合审议预算项目是否符合事业发展需要，对于符合学校事业发展需要项目统筹资金加大支持力度，必要时追加预算安排;对于偏离目前事业发展需要的项目进行压缩资金规模，必要时暂缓或取消预算安排。

通过各环节的层层把关和论证，确保预算编制做到以满足事业发展需要为前提，以业务资金需求为导向，提升预算编制方法的专业化、资金测算的科学性，将业务需求与资金安排紧密联系在一起，有效地解决了预算与业务“两张皮”的问题，保证了预算编制的合理性，为提升资金的使用绩效奠定了坚实基础，助力推动学校各项事业发展。

2.以结果为导向，将绩效融入预算管理流程

针对预算执行过程中项目缺乏制度规范和标准，重资金执行轻绩效监控和纠偏不及时等问题，我校通过不断探索和实践，提出了“立”“监”“纠”“控”“罚”的全过程绩效管理“五字法”。

（1）事前“立”，将绩效过程管理标准化、制度化。针对不同项目一事一例制定管理实施细则，在“管理机构与职责”“绩效管理”“预（决）算管理”“项目资金使用及管理”“监督检查”等方面进行规范，明确规定项目实施各主体的主要职责、资金使用的范围和标准以及预算绩效监管内容等，规范了项目绩效监控的全过程管理。同时，在操作层面，明确项目的阶段性工作任务、绩效目标、绩效考核方法和标准、未按规定完成的处罚等内容，进一步细化责任，明确管理依据。

（2）日常“监”，随时监控项目实施状况，反馈问题，为项目纠偏提供动态信息，在财务和业务方面安排专人负责项目日常管理，实行对内强化管理、对外强化监督的管理模式：对内，财务专责人负责校内项目资金使用的日常管理，按任务、责任人等维度对项目资金使用进行动态分析管理，并及时将分析结果反馈给项目负责人;业务专责人负责校内项目业务开展的日常管理，结合财务分析数据，及时了解执行滞后的原因，并将相关原因反馈给项目负责人。对外，财务专责人负责预算资金的拨付，按规定收集、掌握项目资金的使用情况，及时了解资金使用慢的原因，并将原因和结果反馈给项目负责人;业务专责人负责项目任务实施和绩效目标完成的督导，了解任务进展和绩效完成情况，并将信息反馈给项目负责人。

（3）实时“纠”，对日常管理中反馈的问题及时进行纠正和解决。项目负责人取得财务、业务专责人日常工作反馈的问题，及时做出反应，针对内部和外部两个不同对象采取相应措施纠正和解决。内部问题，发现一个解决一个，实时纠正。主要采取制止、要求补充完善，形成案例等方法予以纠正。例如出现违规情况时，项目负责人立即予以制止，并以案例形式在工作群里进行告知，如果业务操作、流程等方面存在缺陷则要求补充完善，同时也形成案例进行告知。外部问题，组建交流群，做好与项目各方的沟通。主要通过了解原因，提出建议的方式督促对方进行纠正。

（4）定期“控”，定期对整体性、系统性问题进行全面管控。针对整体、系统的问题不能用日常手段直接解决的，主要以组织会议、现场调研等方式进行督导解决。项目组定期组织项目推进会议，报告项目进展，对执行不力的项目进行通报并限期整改，针对共性问题集体总结项目经验、研究解决方案。对于比较个性、特殊的问题，则采用到现场调研的方式协助解决。

（5）依规“罚”，阶段预算下达时，运用人员调整、资金约束手段，对于项目执行不力的情况采取措施。对于影响预算执行和绩效目标达成的重要情况和重点问题，在反复督导无果的情况下主要采用了人员变动，资金约束等措施。

3.完善预算绩效评价机制，加强绩效评价结果的反馈与运用

预算执行完成后的绩效评价是预算绩效管理中的重要环节，对已完成项目及时开展绩效评价，有利于总结项目实施经验及教训，进一步完善财政资金管理制度，提高财政资金使用效益。高职院校实施绩效评价要建立一套合理可行、符合自身管理要求的评价指标体系，指标设置应考虑定量与定性相结合的原则，兼顾经济性、效率性、效益性和公平性等方面，明确评价标准，并灵活运用科学合理的评价方法进行评价。

此外，对于绩效评价结果应该加强反馈和应用，根据绩效评价发现的问题，分析问题存在的主要原因，健全和完善相关管理制度，进一步提高管理水平。将绩效评价结果与下一年度的预算编制工作挂钩，进一步细化完善下一年度的绩效目标，更合理地安排下一年度的预算资金。建立预算绩效问责机制，按照“谁支出、谁负责”的原则，对资金使用低效或无效等情况，追究相关部门或个人的责任，督促及时落实整改，对绩效显著的部门给予奖励。

四、结语

以目标为导向、预算为主线、绩效为核心的预算绩效管理体系可以从本质上解决高职院校预算管理存在的大部分问题，缓解高职院校发展的经费需求与有限教育资源供给之间的矛盾，进一步提高学校办学效益，促进高职院校战略目标的实现。但鉴于目前我国全面实施预算绩效管理才刚起步，还需要在实践中不断探索，完善，才能更好地与高职院校日常管理相结合，使得预算绩效管理在高职院校内得到更好的推广，最终实现预算绩效管理的全覆盖。

参考文献

1.加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系――财政部有关负责人就贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》答记者问.预算管理与会计，2018（11）.

2.郭锐.高等职业院校建立全过程预算绩效管理模式的探讨.中国管理信息化，2018，21（14）.

（责任编辑：王文龙）