探析农村学前教育管理体制的现实困境与出路

陈艳荣

摘 要：文章首先介绍了现阶段农村学前教育管理体制现实困境，主要包括四个方面：政府职责定位不清、各级政府之间职责不明确、政府各个部门之间职责划分不明确、督导评估机制不完善，然后分析了制约农村学前教育发展的主要因素，主要包括两个方面：教育观念落后、教育经费投入有限，最后探讨了合理配置各级政府的职责、构建农村学前教育协同治理模式、设置系统化、分区域的管理机制。通过以上几个方面的分析和探讨，希望能够为以后的研究工作提供一些参考。

关键词：农村;学前教育;管理体制;现实困境

农村学前教育的发展和普及与我国整体发展水平以及最广大人口的基本素质有着非常密切的联系，并且还会对农村基础教育的质量产生直接的影响，同时对我国综合国力的提升以及经济社会发展战略的充分实现也有着非常重要的影响。目前，政府在学前教育战略规划中已经将农村学前教育作为优先选择，在整个教育事业的战略规划中，农村学前教育也已经被划为重点领域。很长一段时间以来，政府职责不明确、管理机构缺失以及权责配置不合理等，对农村学前教育事业的健康发展造成了严重了阻碍。要想使这些问题得到有效地解决，就必须积极改革现有的管理体制，只有这样才能够使农村学前教育走出当前的困境，获得进一步的发展。

一、现阶段农村学前教育管理体制现实困境

（一）政府职责定位不清

由于以往的计划经济体制，政府大多通过行政手段去管理学前教育活动。虽然我国逐步转型到社会主义市场经济，但是却没有明确规定政府在学前教育管理中的具体职责，加之我国广大农村地区经济发展水平较低，大多并不十分重视学前教育，从而导致广大农村地区在建设学前教育管理体制过程中弱化了政府的作用，由于没有明确政府的具体职责，导致政府定位不清，进而难以将其主导作用充分发挥出来。

（二）各级政府之间职责不明确

我国学前教育管理在很长一段时间内实行的是一种分级管理体制，并且整体上由地方负责。但是，由于没有明确划分和定位各级政府之间的责任，从而导致在实际管理过程中存在很多问题，其中权利过于集中与互相推诿扯皮这两个问题最为突出，这对学前教育发展过程中政府主导作用的发挥产生了极大的影响。与此同时，在学前教育管理制度的建设方面，不同地区之间存在着一定的差异，特别是经济发达地区和经济落后地区之间的差异性明显，但是政府在执行自身管理职责的过程中却对这种客观存在的差异没有给予足够的重视，将一套管理制度应在不同的地区，导致难以针对性地管理各种问题，进而使农村学前教育发展过程中积累的问题越来越多。

（三）政府各个部门之间职责划分不明确

在建设学前教育管理体制的过程中，政府各个部门之间必须通力合作，加强沟通和协调，只有这样才能够将良好的制度环境构建起来。但是，就目前的实际情况来看，由于没有明确地划分各个政府部门之间的工作职责，同时，也缺乏相应的责任判定标准，从而难以有效地监管管理活动的开展，进而导致学前教育在农村地区的发展过程中出现一种比较混乱的状态。

（四）督导评估机制不完善

政府在贯彻落实普及责任以及提高普及质量的过程中，督导评估是非常重要的途径。在政府教育部门召开的全国学前教育工作电视电话会议上，有关领导强调要将督促检查制度合理完善的构建起来，在考核各级政府以及相关部门工作实绩的过程中，要着重检查以下几个方面的内容：一是否贯彻落实相关政策;二是采取的具体措施是否具有针对性，是否取得良好的效果;三是入园难问题是否得到有效地缓解。不过，就目前的实际情况来看，现行的督导评估机制还有以下两个方面的问题急需解决：一是相关的督导机构缺乏独立性，通常情况下都属于教育部门管制。在现实工作中，督导机构往往作为地区教育行政机构的一部分而存在或者督导机构虽然表面上直接隶属于政府，但实际上大部分职务都由教育部门人员兼任;二是在实际工作中重视督学，但是忽视督政。很多地方政府对督导评估工作认识不充分、不准确，认为督导评估工作只需要由教育主管部门监督指导托幼机构即可，比较重视监督托儿机构的教学质量、卫生保健以及标准化建设等，但是往往不重视监管财政投入、政策制定等方面的工作，从而导致督导评估的效力大幅降低，与此同时也导致领导和管理问题无法从根本上得到解决。另外，由于整个督导评估工作缺乏多元指标和过程性，因此很难对农村学前教育的责任履行情况进行全方位和动态化的监督评估。

二、制約农村学前教育发展的主要因素

（一）教育观念落后

现阶段，农村学前教育发展最大的制约因素就是落后的教育观念，特别是在以下三个方面表现得最为明显：一是很多地方政府不能正确地认知学前教育，特别是一些政府领导觉得学前教育不在义务教育范围内，因此不予重视，更不愿将过多的精力和资金投入到学前教育建设工作中，一些地方甚至直接放弃管理学前教育，从而导致农村学前教育由于缺乏政府的有力扶持而停滞不前;二是农村家长缺乏较强的教育意识。很多农村地区的家长对幼儿身心健康发展过程中学前教育所发挥的重要作用认识不足，另外一些经济并不宽裕的家庭从经济方面考虑往往不愿将幼儿送到学前教育机构中;三是农村学前教育缺乏科学合理的指导思想。在应试教育的长时间影响下，很多家长最重视的是孩子能不能在幼儿园中学习到足够的知识，从而在小学阶段的学习中占据优势，因此很多家长在选择幼儿园的过程中，对于各个幼儿园的综合教育水平并不重视，而只是考虑在哪个幼儿园能够让孩子学习到更多的知识。而幼儿园从幼儿父母的实际需求以及自身的利益出发，经常在日常教学活动中进行不符合幼儿年龄的所谓的“正规教学”，这也使得幼儿教育小学化倾向越来越严重，这对幼儿品格和智力的健康发展产生了严重的不良影响。

（二）教育经费投入有限

在我国基础教育体系中学前教育占有非常重要的地位，一方面，会对幼儿的身心健康发展产生影响，另一方面，还能够有效推动国家教育体系的健全和完善以及和谐社会的发展和完善。但是，就目前的实际情况来看，国家财政以及地方财政并没有投入足够的资金扶持学前教育的发展，特别是经济发展水平较低的广大农村地区，甚至难以充分保障基本的教学设施和教学设备，更难以进行师资力量建设，导致农村地区学教育的发展受到了严重的阻碍，也间接导致农村地区更加缺乏教育资源。

三、农村学前教育管理体制的发展出路分析

（一）合理配置各级政府的职责

近些年来，随着我国开始实施分税制财政管理体制，在很大程度上影响了农村学前教育发展的资金和经费，很多地方政府无力向学前教育机构拨付足够的资金，从而导致农村学前教育的发展缺乏有效的保障。针对这种情况，为了更加合理完善地建设农村学前教育管理体制，政府必须严格按照事权与财权相一致的原则，明确划分各级政府部门应该承担的公共职责，从而使政府相关部门的付出能够收到与之相匹配的收益，这就是受益原则和效益原则。另外，在这种受益原则下各级政府所承担的管理职责与事物必须与其收益和级别相一致，而效益原则具体来说就是指在对某一级政府所需要的承担的职责进行确定的过程中要以所投入的成本效益和事物的覆盖范围加以确定。在建设农村学前教育管理体制的过程中，首先，要明确划分市县各级政府的事权，将各级政府的职责权限厘清，同时中央政府应该将自身统筹协调的领导作用充分发挥出来，并在此基础上使基层政府的职责进一步强化;其次，中央政府要投入足够的资金对基层政府的公共服务给予充分的支持，同时还要对成本和效益之间的比例加以确定，并根据当地的实际情况，合理配置政府的职责。

（二）构建农村学前教育协同治理模式

传统学前教育管理体制在执行过程中存在很多问题，如部门之间利益匹配不一致、管理机制不协调等，这些问题对管理体制改革进程产生了严重影响，同时也对农村学前教育的进一步发展产生了严重的阻碍。针对这种情况，要想顺利有效地执行学前教育制度，就必须对之前缺乏协调的管理方式进行改革，将部门之间的协同治理模式构建起来，从而使政府各部门之间的纵向管理和横向管理之间的协调性进一步加强。构建协同治理模式的基础和前提是各级政府之间能够进行有效的沟通和协调，再加上学前教育管理制度的约束，就能够将相应的协调机制和管理机制构建起来，从而将农村学前教育的公共服务地位充分地体现出来，并将各个政府部门之间垂直执法的有序性充分地发挥出来，进而将条块分割管理机制的弊端有效消除。

（三）设置系统化、分区域的管理机制

在政府的管理体系中，城镇和农村地区存在着比较明显的差异性，因此，在建设农村学前教育管理体制的过程中，政府部门一定要对农村地区经济社会的发展现状进行充分考虑，并在此基础上将与之相适应的管理制度构建起来，从而使农村学前教育的发展需求得到充分的满足。虽然我国近些年来强调进行转型发展，但是在经济社会的发展过程中政府依然发挥着非常重要的主导作用，是公共服务供给的主要承担者，因此对于政府的保障作用一定要给予足够的重视。另外，我国广大农村地区与城镇相比，经济发展水平较低，因此在对基层政府的保障责任进行确定的过程中，要对地方和基层政府的自主性加以考虑，最大程度地拓展其服务空间，从而使政府的工作效率得到有效提高。另外，学前教育的公益性特征比较明显，因此为了使学前教育管理体制的建设需求得到充分的满足，就必须将系统化、分区域的管理体制构建起来，从而使学前教育体制更加的合理完善。

总而言之，随着我国教育改革的不断深化，各级政府部门也要对现行学前教育管理体制中存在的问题予以重视，并在此基础上，依据因地制宜、实事求是的原則将广大农村地区的教育事业发展的战略规划合理、完善、详细地制定出来，对农村学前教育事业发展过程中政府部门的职责范围以及所处的地位进行明确的规定，从而将各级政府的作用充分的发挥出来，使农村学前教育的健康可持续发展得到充分的保障。

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